נמצאנו למדים, אם כן, כי ככלל, קביעה כי תיקונים שבוצעו בהצעת חוק מסוימת חורגים באופן מהותי מן הנושא של הצעת החוק המקורית, משמיעה כי מדובר בפגם היורד לשורשו של הליך.
- טרם סיום הדיון בסוגיה העקרונית הנוגעת לטענת 'נושא חדש', אציין כי אף אם יש בסימנים שנתנו כדי לסייע בבחינת השאלה אם תיקונים שבוצעו בהצעת חוק מסוימת חורגים מגדרי נושאהּ של הצעת החוק, כמובן שייתכנו מקרים קשים, המצויים ב'תחום האפור', ואשר ניתן להעלות לגביהם שיקולים ותהיות לכאן או לכאן. אשוב ואדגיש בהקשר זה את המובן מאליו, כי היקף שיקול הדעת הנתון לוועדה הדנה בחוק ולוועדת הכנסת בבחינת השאלה האמורה - רחב ביותר (הגם שכאמור, לא מוחלט); על כן, ברי כי באותם מקרים גבוליים, שאינם מובהקים, הנטייה תהיה לבכּר את שיקול דעתן, ולכבד את הכרעתן.
- לבסוף, לטובת הבהרת הדין, ובהתייחס לטענות שעלו בעתירות, שלפיהן משעה שנפל בהליך החקיקה פגם היורד לשורשו של ההליך, מן הסוג שבו עסקינן כאן, כלל אין מדובר ב'חוק', אציין כי אמנם, במצב דברים כגון דא "במישור הרטורי ניתן לומר כי המסמך שנתקבל אינו 'חוק'", אך במישור המשפטי-מעשי, "בטלותו של החוק מחייבת הכרעה שיפוטית קונסטיטוטיבית" (עניין ליצמן, עמודים 590 ו-593); ובאין הכרעה כאמור - יש לראות את החוק כתקף.
טענת 'נושא חדש' - מן הכלל אל הפרט
- בענייננו, הצעת החוק שעברה בקריאה ראשונה, היא הצעת חוק שירות ביטחון (תיקון מס' 26) (שילוב תלמידי ישיבות), התשפ"ב-2022. אבחן את היחס בין הצעת החוק לבין התיקון שהתקבל, בהתאם לשיקולים ששורטטו לעיל. ראשית, עלינו לבחון את מידת ההתאמה בין תכליות ההסדרים ברמה המופשטת. בסעיף 26ב להצעת החוק, הוא סעיף המטרה, נכתב כי "מטרתו של פרק זה לצמצם את אי-השוויון בגיוס לשירות סדיר, לרבות באמצעות שילוב של בני הציבור החרדי בשירות לאומי-אזרחי, ולקדם את השתלבותם בשוק התעסוקה ואת תרומתם למשק המדינה, והכל תוך הכרה בחשיבות לימוד התורה". עינינו הרואות, כי תכליותיה העיקריות של ההצעה היו קידום שילובם של בני הציבור החרדי - הן בשירות (הצבאי או הלאומי-אזרחי), הן בתעסוקה - כאשר ההכרה בחשיבות לימוד התורה לא הוצבה כתכלית מרכזית, שהחוק שואף לקדם את מימושה, אלא, בעיקרו של דבר, כמעין 'תכלית מאזנת' שיש להימנע מלפגוע בה יתר על המידה. לעומת זאת, התכלית היחידה המנויה בתיקון שהתקבל היא "הכרה בחשיבות לימוד התורה". התכליות העיקריות נזנחו אפוא כליל, כאשר דווקא התכלית שהוצבה כ'תכלית מאזנת', הפכה לתכליתו העיקרית - ולמעשה, היחידה - של ההסדר.
- שנית, עלינו לבחון את התכלית הקונקרטית, כלומר מהי הסוגיה שעמה נועד להתמודד כל אחד מההסדרים. הצעת החוק ביקשה להתמודד, בעיקרו של דבר, עם אתגר גיוסם של בני הציבור החרדי, ועם הצורך לקדם את שילובם בכלכלת המדינה. לעומת זאת, התיקון שהתקבל נועד להתמודד עם סוגיית מעצרם של בני הישיבות המשתמטים מהתייצבות לשירות. לא רק שהקשר בין השניים - רופף, אלא שסוגיה זו האחרונה, כלל לא היתה קיימת כשעברה הצעת החוק בקריאה ראשונה, שכן באותה עת כלל לא נעצרו בני ישיבות בגין השתמטות משירות צבאי (על מנת שלא אמצא חסר, אציין כי בהתייחסות שהוגשה מטעם מזכיר הממשלה, צוינו גם תכליות אחרות שהחוק נועד להגשים; אתייחס לנקודה זו בהמשך הדברים, אך בשלב זה דייני בכך שאציין כי גם הן לא עמדו על הפרק כשעברה הצעת החוק בקריאה ראשונה).
- למעשה, די באמור על מנת לקבוע כי התיקונים שבוצעו בהצעת החוק המקורית חורגים הרבה מעבר לגדרי נושאהּ, אך למען הסר ספק, אציין גם כי להבדיל מהצעת החוק המקורית, שבה נקבעו יעדי גיוס שנתיים ארוכי-טווח (שעמידה בהם היא תנאי לתחולתו של ההסדר לאורך זמן), סנקציות כלכליות על ישיבות בגין אי-עמידה בהם, הוראות המאפשרות השתלבות בשירות לאומי-אזרחי, צעדים לקידום שילובם של בני הישיבות בתעסוקה ועוד - האמצעי היחיד הכלול בתיקון שהתקבל הוא כזה שדווקא מסיר מן השולחן, ולא מוסיף לו, כלים לאכיפת גיוס: כלֵי המעצר, החקירה והאכיפה. כמו כן, במישור היקף התחולה, הצעה שנועדה ליתן פתרון קבוע באמצעות הסדרת מכלול שלם של סוגיות, הפכה להוראת שעה זמנית המסדירה התנהגות בהיבט ספציפי אחד, אשר כאמור, לא נכלל בהצעת החוק המקורית.
- אם כן, לא רק שהחוק שהתקבל כולל תיקונים החורגים "מגדר הנושא של הצעת החוק", בניגוד להוראת סעיף 85(א) לתקנון הכנסת, אלא שמדובר, למעשה, בחוק אחר לגמרי. לא ניתן לומר אפוא, בשום מובן, כי תיקון מס' 28 לחוק שירות בטחון עבר בקריאה ראשונה. משאלה הם פני הדברים, ברי כי מדובר בפגם היורד לשורש ההליך, כך שדינו של החוק - להתבטל.
- אדגיש, כי קביעה זו אינה באה 'כרעם ביום בהיר'. הייעוץ המשפטי לכנסת עשה מלאכתו נאמנה במהלך הליך החקיקה, והתריע בפני חברי הכנסת - פעם, פעמיים ושלוש - כי לא ניתן לראות בתיקון המוצע המשך של הצעת החוק שעברה בקריאה הראשונה ושלגביה הוחל דין הרציפות, וכי מדובר בפגם היורד לשורש ההליך. חברי הכנסת לא שעו לעצה הטובה שקיבלו, וכך, למרבה הצער, הגענו עד הלום. עוד אבהיר, כפי שכבר שציינתי לעיל, כי בהינתן שוועדת הכנסת דנה בטענת הנושא החדש, ודחתה אותה, אילו היה מדובר במקרה גבולי - הייתי מציע לחברַי כי חרף הקושי, לא נורה על ביטולו של החוק (למצער מבחינה זו). ברם, העניין דנן רחוק מרחק רב מאוד ממקרה גבולי; מדובר במקרה מובהק של חוק שאינו מקיים זיקה עניינית להצעת החוק המקורית שעברה בקריאה ראשונה.
- עד כאן, ההכרעה במישור ההליכי; משהגעתי למסקנה שאליה הגעתי, ניתן היה להסתפק בכך לצורך הכרעה בעתירות. לא אכחד, ככלל, ברוב-רובם של המקרים, הייתי מבכּר לעצור בשלב זה, ולהותיר את יתר הסוגיות שעל הפרק לעתיד לבוא, ככל שיתעוררו. ברם, סבורני כי בענייננו, יהיה בכך טעם לפגם. זאת, ולוּ מן הטעם ש'הסתפקות' במישור ההליך עשויה להשמיע כי אילו היה ניצב לפנינו חוק זהה בתוכנו, אך כזה שעבר הליך חקיקה ככל מצוותו וחוקתו, היה מדובר בחוק חוקתי, ולמצער כזה שמעורר לבטים באשר לחוקתיותו. ברם, לא אלו הם פני הדברים, ובנסיבותיו החריגות עד מאוד של התיקון דנן, כפי שאפרט להלן - דומני כי יש מקום להידרש גם לגופו של ההסדר.
חוקתיותו של תיקון מס' 28 לחוק שירות בטחון
- טרם אפנה לבחינתו של התיקון בהתאם לאמות המידה החוקתיות המקובלות במחוזותינו, אזכיר, כי כידוע לכל, לסוגיית גיוסם של בני הישיבות - היסטוריה ארוכה וסבוכה, כואבת ומעיקה; הן במישור החברתי, הן במישור המשפטי. איני רואה צורך לחזור כאן על השתלשלות האירועים הענפה, ולוּ מן הטעם שהתיקון דנן איננו 'המשך טבעי' של העיסוק בסוגיה, שכן כפי שהובהר כבר לעיל, להבדיל מגלגוליה הקודמים של הסוגיה, בנדון דידן אין מדובר, בשום מובן, בהסדר גיוס. הסוגיה אמנם משיקה, וברי כי לתיקון דנן עשויות להיות השלכות שונות בהיבטי גיוס בני הציבור החרדי, אך זאת - ותוּ לא. על כל פנים, הדברים ידועים ומוכרים, נדונו רבות בפסיקה, והמבקש לעיין - יוכל למצוא את מבוקשו בפסקי דין קודמים (לסקירות מפורטות, ראו: בג"ץ 6198/23 התנועה למען איכות השלטון נ' שר הביטחון, פסקאות 9-1 [נבו] (25.6.2024) (להלן: בג"ץ 6198/23); בג"ץ 1877/14, פסקאות 8-2).
אפנה אפוא לבחינה חוקתית של התיקון. אפתח, כמקובל, בשאלת הפגיעה בזכות.