.48סיכומה של נקודה זו, הוראות הכיבוד הקבועות בסעיף 1("והן יכובדו ברוח העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל") ובסעיף 11לחוק היסוד שבו דנו כאן, מנחות את הרשות המחוקקת לחוקק חוקים לאור הזכויות המוגנות בחוק היסוד. חקיקה זו מן הראוי שתהא מודעת ומכוונת, מפורשת ולא משתמעת.
יסוד החגיגיות – עקרונות יסוד ומטרה
.49החוקה היא אקט חגיגי. חוקתה של ארצות-הברית כוללת פתיחה (preamble) חגיגית. כך גם רוב החוקות המרכזיות היכולות לשמש בסיס להשוואה. מפורסם המבוא החגיגי של חוקת הרפובליקה החמישית של צרפת. הוא הדין בחוקה של הודו, גרמניה ועוד.
סעיף 1לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו קובע, בלשון חגיגית והיסטורית, כי -
"זכויות היסוד של האדם בישראל מושתתות על ההכרה בערך האדם, בקדושת חייו ובהיותו בן-חורין, והן יכובדו ברוח העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל".
--- סוף עמוד 308 ---
סעיף 1א משלים וקובע את מטרתו של חוק היסוד באומרו:
"חוק-יסוד זה, מטרתו להגן על כבוד האדם וחירותו, כדי לעגן בחוק-יסוד את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית".
זו פתיחה האופיינית לאקט חוקתי, אשר לו מניה וביה השלכה לא רק על קביעת מקומו של החוק במידרג הנורמאטיב, אלא גם על כוחו הפנימי ועל הרוח שבה ייבחנו לאורו חוקים אחרים. אקט חקיקתי רגיל אינו פותח בהצהרה חגיגית וכללית. סעיף 1מורה לנו לכבד את זכויות היסוד "ברוח העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל". לפנינו אקט חוקתי, הן בשל נוסחו החגיגי וההיסטורי של סעיף 1והן עקב ההפניה להכרזה על הקמת מדינת ישראל. הכרזה זו – היא "מגילת העצמאות" שלנו, שהיא הן תעודת הלידה והן תעודת הזהות של המדינה כיחידה מדינית, ריבונית ועצמאית.
בהקשר זה מן הנכון לשוב ולהזכיר כי ההכרזה על הקמת מדינת ישראל כללה גם התייחסות לכוונה לחוקק חוקה. הווי אומר, עקרון החוקתיות נולד עם קום המדינה, ואיזכור המכלול – קרי ההכרזה – בסיפה לסעיף 1לחוק היסוד גם נושא עמו את הקשר ההיסטורי-חוקתי אל הפרטים שבהכרזה, ואל הכוונה לחוקק חוקה בכלל זה.
.50סיכומו של דבר: סעיף 1לחוק היסוד מציג – באופן מהותי – את הפן החוקתי, העל-חוקי של חוק היסוד בשני היבטים. ראשית, סעיף 1לחוק היסוד הוא, על-פי כותרתו ותוכנו, סעיף "עקרונות היסוד". הוא משמש מורה דרך לפרטי האקט החוקתי. אך מובן שחוק רגיל, בעל מעמד נורמאטיבי רגיל, איננו פותח בהכרזה חגיגית על עקרונות היסוד של מדינת ישראל. אין חוק או חוק-יסוד אשר נקט לשון זו, להוציא חוק-יסוד: חופש העיסוק. אכן, גם חוק-יסוד: חופש העיסוק הינו בעל עליונות נורמאטיבית אליבא דכולי עלמא, וחקיקתה של הכנסת בתשנ"ד הבליטה זאת: הזיקה הפרשנית בין שני חוקי היסוד הללו מתחזקת לאור הכללתם של תיקונים לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו בתוך חקיקה של הנוסח המחודש של חוק-יסוד: חופש העיסוק. אגב, ייתכן שאף תעלה הטענה כי ההוראות שהוספו לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו בסעיף 11לחוק-יסוד: חופש העיסוק (סעיף 1החדש והסיפה לסעיף 8) כפופות לסעיף 7לחוק-יסוד: חופש העיסוק, הקובע נוקשות בנושא שינויו של חוק היסוד. אולם ניתן להשאיר גם שאלה זו בצריך עיון.
מכל מקום, אקט בעל הוראה הדנה בעקרונות היסוד של השיטה המשפטית הוא בעל השלכה חוקתית חד-משמעית. שנית, יש בו סממן מובהק של כל חוקה כמקובל בעולם היינו, השם, הפתיחה החגיגית תוך הצגת הערכים הבסיסיים של מדינת ישראל; שלישית, ההפניה אל מגילת העצמאות נושאת בחובה גם את ההצבעה על המשימה
--- סוף עמוד 309 ---
החוקתית המוטלת על הכנסת. כפי שראינו, אין אנו זקוקים לזיהוי נוסף של חוק היסוד בתור שכזה, שהרי שמו מעיד עליו. אולם אנו תרים אחר הוראות שמהן עולה כוחו עדיף על חקיקה ראשית אחרת, ובהוראות ההצהרתיות שבראשיתו יש כדי לחזק את ה- ratio legisשל הוראות אלה, שאותן אנו מוצאים בסעיפים 8, 10ו- 11לחוק היסוד האמור. כדי להסיר כל אי-הבנה: אין אנו מבקשים אישרור לזהות החוקתית של חוק היסוד, אלא לכוחו העדיף.
.51לצדה של ההוראה הדנה בעקרונות היסוד (סעיף 1לחוק היסוד) מצויה, כמוזכר לעיל, ההוראה אשר בסעיף 1א הדנה במטרתו של החוק. יש בסעיף 1א משום מעבר מן הכלל אל הפרט. מטרתו של חוק היסוד היא עיגון "כבוד האדם וחירותו". "עיגון" פירושו ביסוס, חיזוק וביצור. המושג "כבוד האדם וחירותו" מתפרש כאחד עם שמו של חוק-היסוד ("חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו"). לשון אחר: ההגנה היא על עקרון היסוד של כבוד האדם וחירותו. עיקרון זה מתפצל למרכיביו, היינו לזכויות היסוד עצמן. אין לפרש את הוראת המטרה – שהיא הוראה כללית – כאילו היא חלה רק על חלק מהוראות חוק היסוד, היינו – סעיף 2סיפה ("שמירה על החיים, הגוף, הכבוד") וסעיף 5("חירות אישית"). ההגנה על "כבוד האדם וחירותו" מתבארת לאור כותרתו ומהותו של החוק – כהגנה על מכלול הזכויות הקבועות בו. העיגון איננו בחוק רגיל. העיגון הוא באמצעות המכשיר של חוק-הסוד ("כדי לעגן בחוק-יסוד"). הוראת המטרה – אף היא כאחותה הבכורה (הוראת עקרונות היסוד) יורדת לשורשה של שיטתנו המשפטית: "ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית". עקרונות המשטר שלנו מבוססים על הסינתזה בין היותה של מדינת ישראל "מדינה יהודית" ובין היות מדינת ישראל "מדינה דמוקרטית" (ראה אלון, במאמרו הנ"ל). מדינת ישראל היא מדינה יהודית. מדינת ישראל היא מדינה דמוקרטית. אשוב ואזכיר כאן את אשר אמרתי בנושא דומה בע"ב 1/88ניימן ואח' נ' יו"ש ועדת הבחירות לכנסת השתים-עשרה [26], בעמ' 189, בקשר לשילוב של שני ערכים אלה זה בזה:
"אין ממש בטענה בדבר סתירה, כביכול, בין פיסקאותיו השונות של סעיף 7א: קיומה של מדינת ישראל כמדינתו של העם היהודי אינו שולל את אופייה הדמוקרטי, כפי שצרפתיותה של צרפת איננה שוללת את אופייה הדמוקרטי. העיקר הגדול המבוטא בפיסקה (1) אינו שולל את זה שבפיסקה (2), ושנייהם יכולים להתקיים זה לצד זה בהרמוניה מלאה.
העדרה של כל סתירה כנטען הודגש כבר בדבריו של הנשיא אגרנט בע"ב 1/65הנ"ל, בעמ' 385: 'והנה, לא יכול להיות ספק בדבר – וכך מלמדים ברורות הדברים שהוצהרו בשעתו בהכרזה על הקמת המדינה – כי לא זו בלבד
--- סוף עמוד 310 ---
שישראל הינה מדינה ריבונית, עצמאית, השוחרת חופש ומאופיינת על-ידי משטר של שלטון העם, אלא גם שהיא הוקמה 'כמדינה יהודית בארץ ישראל', כי האקט של הקמתה נעשה, בראש ובראשונה, בתוקף 'זכותו הטבעית וההיסטורית של העם היהודי לחיות ככל עם ועם עומד ברשות עצמו במדינתו הריבונית, וכי היה בו, באקט זה, משום הגשמת שאיפת הדורות לגאולת ישראל'.
לכך גם התייחס חברי הנכבד, המשנה לנשיא, השופט אלון, בע"ב 2/84, 3הנ"ל, בעמ' 297: 'אופיה הדמוקרטי של מדינת ישראל מצא את ביטויו בהכרזת העצמאות, בה מדובר על קיום שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין, ועל הבטחת חופש הדת, מצפון, לשון, חינוך ותרבות. עקרונות אלה משמשים נר לרגלינו. אופיה היהודי של מדינת ישראל מצא את ביטויו בהכרזת העצמאות על-ידי עצם הגדרתה של המדינה כמדינה יהודית, ולא רק של יהודים, על ידי פתיחת שעריה לעלייה יהודית ולקיבוץ גלויות (כפי שבא לידי ביטוי לאחר מכן בחוק השבות, תש"י-1950) וכיוצא באלה. ואף עקרונות אלה משמשים נר לרגלינו. מכלול כלל עקרונות אלה הוא מכבשון עולמה של דמותה המיוחדת של המדינה היהודית; טובי הוגיה של תורת הציונות, על כל אגפיה וזרמיה, יהודים בעלי השקפות עולם שונות, אזרחי מדינת ישראל בני לאומים ודתות שונים, כולם דנו ודנים במשמעותם וביישומם של מכלול עקרונות מגילת העצמאות בחיי המעשה של המדינה היהודית'".
תפיסת היהדות בעניין כבוד האדם עולה מדברים שנאמרו בספר בראשית, א, כז[ב], ולפיהם נברא האדם בצלם האלוקים. כל אדם נברא בצלם, כולם שווים ולכולם יאה כבוד האדם.
.52ההוראות הפותחות את חוק היסוד נושאות עמן, כאמור, בשורה חוקתית מובהקת. בהקשר זה מתבקשות שתי הדגשות: הפתיחה החגיגית משותפת לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו ולחוק-יסוד: חופש העיסוק. בשתיהן מצויה פיסקת עקרונות היסוד ובשתיהן מצויה פיסקת המטרה. נוסח ההוראות זהה. יש בכך ראיה אובייקטיבית ברורה לקרבה הרעיונית בין שני חוקי-היסוד. שני חוקים אלו עשויים מעור אחד. הם אברים שונים של אותו גוף. מכאן שעלינו לשאוף להרמוניה ביניהם, בכפוף לשינויים העולים באורח ברור מתכליתו – האובייקטיבית והסובייקטיבית – של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. נקודה שנייה נוגעת לטיבה של חוקה כמסמך חינוכי-דידאקטי. החוקה היא
--- סוף עמוד 311 ---
בעלת ערך מחנך. "עניין גדול" – כותב המשנה לנשיא אלון בהתייחסו להוראות חוק היסוד – "להורא ולימוד, למחנכים ולמחונכים, צעירים כמבוגרים" (אלון, במאמרו הנ"ל, בעמ' 682). אמנם כתבתי כי "ההגנה הנאותה על מעמדה של חירות פלונית אינה מושגת אך ורק בהצהרה על קיומה", אולם הוספתי כי "אין מקום להפחית מערכה הדידקאטי של הקביעה ההצהרתית ..." (פרשת מיטרני [7], בעמ' 355). אחד מעקרונותיה של חוקה היא המגמה החינוכית הטמונה בה.
ההגנה לפני חקיקת חירום
.53ההוראה בדבר יציבות החוק (סעיף 12לחוק היסוד) קובעת כי -
"אין בכוחן של תקנות שעת-חירום לשנות חוק-יסוד זה, להפקיע זמנית את תקפו או לקבוע בו תנאים; ואולם בשעה שקיים במדינה מצב של חירום בתוקף הכרזה לפי סעיף 9לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948, מותר להתקין תקנות שעת-חירום מכוח הסעיף האמור שיהא בהן כדי לשלול או להגביל זכויות לפי חוק-יסוד זה, ובלבד שהשלילה או ההגבלה יהיו לתכלית ראויה ולתקופה ובמידה שלא יעלו על הנדרש".
הוראת השריון מפני תקנות לשעת חירום חיונית לאקט החוקתי. האקט החוקתי עוסק בעקרונות יסוד של כל שיטה. חקיקת החירום ("תקנות לשעת חירום") יכולה להתגבר על הזכויות המוגנות אם היא מוגבלת במישור הזמן, התכלית והמידתיות (היחסיות). ההגנה מפני חקיקת החירום זורה בהוראות אחרות במשפטנו (דוגמת סעיף 42לחוק-יסוד: הממשלה מתשכ"ח, סעיף 44לחוק-יסוד: הכנסת, סעיף 25לחוק-יסוד: נשיא המדינה). הוראה חוקתית מתאפיינת בכך שהיא נושאת בחובה הגנה מיוחדת גם מפני חקיקת חירום.
יש לקרוא את סעיף 12הנ"ל יחד עם סעיף 50(ד) לחוק-יסוד: הממשלה מתשנ"ב, המסדיר את סוגיית חקיקת החירום תוך ביטול סעיף 9לפקודת סדרי השלטון והמשפט (סעיף 59לחוק-יסוד: הממשלה מתשנ"ב). סעיף 50(ד) קובע כי "אין בכוחן של תקנות שעת-חירום למנוע פניה לערכאות, לקבוע ענישה למפרע, או להתיר פגיעה בכבוד האדם" (ההדגשה שלי – מ' ש'). במילים אחרות, עם כניסתו לתוקף של חוק-יסוד: הממשלה החדש אין כל אפשרות לפגוע ב"כבוד האדם" בחקיקת חירום. סעיף 50(ד) הנ"ל משתלב מבחינה מהותית בסעיף 12שלפנינו. מובן שסעיף 50(ד) הנ"ל בא להוסיף על סעיף 8לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו ולא לגרוע ממנו.
--- סוף עמוד 312 ---
שליחותו של חוק היסוד
.54חוקה מתאפיינת בהוראות מופשטות, קצרות ולאקוניות. חוקה איננה דנה בפרטים טכניים. היא איננה חקיקת מס.
המבנה המשפטי הנורמאלי של כל שיטה מתאפיין בכך שככל שעולים בסולם הנורמאטיבי, כך נושאות ההוראות אופי כללי ומופשט יותר. ככל שיורים בסולם הנורמאטיבי, כך נושאות ההוראות אופי פרטני וקונקרטי (אנגלרד, בספרו הנ"ל, בעמ' 13ואילך). החוק הרגיל הוא בעל אופי פחות מופשט מאשר חוקה. חקיקת המשנה (תקנות) היא בעלת אופי פחות מופשט מאשר חוק.
חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו הוא דגם של אקט חוקתי טיפוסי: הלשון ההצהרתית של חוק היסוד; נוסחן התמציתי של הוראותיו; רמת ההפשטה בחוק-היסוד. חוק-יסוד: אמנם חסר אחדים מן המאפיינים המזהים שנכללו בחוק-היסוד התאום, הוא חוק-יסוד: חופש העיסוק, אך בכך אין לגרוע מעובדת היות חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו בעל תוכן ומעמד חוקתיים מובהקים: הוא נוגע לזכויות יסוד מוגנות הוא דן בהגנה על הערכים הבסיסיים ביותר של חברתנו. ערכים אלו הם ערכי כבוד האדם.
הערכים שעליהם חוק-היסוד מגן הם ערכים בסיסיים של מדינת ישראל כ"מדינה יהודית ודמוקרטית".
.55יש להבחין בין עליונות הירארכית לבין קביעת הכלים למימוש העליונות.
העליונות של חוק היסוד על חקיקה רגילה נובעת ממעמדו של חוק זה במידרג הנורמאטיבי; אולם הכוח שלו לבטל תוקפו של דין אחר מתממש בעקבות ההוראות שבו: הוראת ההגבלה (סעיף 8), הוראת שמירת הדינים (סעיף 10) והוראת הכיבוד (סעיף 11). שלושה או הם הנדבכים העיקריים שמכוחם עובר עקרון העליונות מן התאוריה להגשמה. כל אלו, יש בכוחם להשמיע – במישור הפרשנות האובייקטיבית – כי למרות היעדר הנוקשות הפורמאלית, אין לפנינו הפעם מעשה יצירה חקיקתי הדומה לרוב הוראותיהם של חוקי היסוד האחרים. לפנינו תופעה משפטית חדשה: מסמך משפטי שהוא לא רק בעל עדיפות ועליונות הירארכית במידרג החקיקתי, אלא גם נושא בתוכו כלים אשר על יסודם עוצבו אמות המידה למימוש העליונות.
כוונת המחוקק
.56כוונת המחוקק נלמדת מנוסחו של החוק, ובו הביטוי לתכלית שהציבו לעצמם המחוקקים. מרגע צאתו לעולם, בקבלו תוקף של דין, משמש החוק – בתוכנו, במבנהו, בזיקתו לשיטה, בהקשרו וביחסו לחקיקה אחרת – בבואה נאמנה לכוונת המחוקק. התכלית עולה מן החוק ולא ממקור חיצוני. "החשוב הוא" – כלשונו של השופט זילברג
--- סוף עמוד 313 ---
המנוח – "לא מה המחוקק רצה לומר אלא מה שאמר" (ע"פ 282/61, 297ואח' יחיא נ' היועץ המשפטי לממשלה [27], בעמ' 658). עם זאת, יש וניתן להאיר מגמות והתלבטויות על-ידי פנייה לעבודות הכנה או לדיוני הכנסת. אמרתי בהקשר לסוגיה זו בבג"צ 4031/94 ארגון "בצדק" ואח' נ' ראש ממשלת ישראל ואח' [28], בעמ' 11-12, כדברים האלה:
".5(א) תוכן דיוני הכנסת נותן תמונת רקע על המגמות וההתלבטויות של חברי הבית. כפי שעוד יוזכר, יש לפרש את החוק על-פי נוסחו שנתקבל בכנסת, אולם עבודות ההכנה (travaux preparatoires) או הדיונים במוסד המחוקק שקדמו למעשה החקיקה, משמשים לא אחת חומר עזר להבנת-יתר של התהליכים והמגמות שהניעו את גלגלי החקיקה (ע"א 486/85 מנהל מס רכוש וקרן פיצויים חיפה נ' החברה החבשית למסחר בע"מ ואח’, בעמ' 407; בג"צ 151/82; בר אילן ואח' נ' מנהל מס שבח מקרקעין נתניה, בעמ' 659).
חקיקה אינה נעשית בחלל ריק (בג"צ 58/68 שליט בשמו ובשם ילדיו נ' שר הפנים ואח’, בעמ' 513; א' ברק, פרשנות במשפט, כרך ב, פרשנות החקיקה (נבו, תשנ"ג) עמ' 351). היא צומחת ועולה מתוך המציאות המדינית, החברתית או המשפטית או באה לשרת את צורכיהם. 'הכרח המציאות אשר במסגרתה נעשית החקיקה, חשובה היא לפירושה של החקיקה' (א' ברק, שם; ראה גם בג"צ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי ואח’, בעמ' 143). ודוק, בפנותנו להיסטוריה החקיקתית, לרבות לדיונים בשלבי הכנת החוקים, איננו ניזונים מפרשנותו האישית של חבר-כנסת זה או אחר לביטוי פלוני המופיע בחוק; התבטויותיו הפומביות של חבר-הכנסת אינן באות במקום פעולת הפרשנות של בית המשפט, הנשענת על נוסח החוק ומטרתו. העיון בדבריו של חבר-כנסת יכול להאיר את התכלית הכללית של החקיקה, אך פחות מכך את המובן של החוק כפי שנתקבל עם תום הליכי החקיקה (ראה גם בג"צ 142/89, 172תנועת לאו"ר – לב אחד ורוח חדשה ואח' נ' יושב-ראש הכנסת ואח' בעמ' בעמ' 544).