ובמה דברים אמורים?
עיקרון חוקיות המינהל, שהוא אחד מהיבטיו של עיקרון שלטון החוק, קובע כי רשות מינהלית אינה יכולה לנקוט פעולה בלא שהוסמכה לכך בחוק [ראו לדוגמא: בג"ץ 7755/14 צלול-עמותה לאיכות הסביבה נ' הממונה על ענייני הנפט (פורסם בנבו, 28.12.2016)]. על פי עיקרון החוקיות, נדרש שלכל מעשה מנהלי תהיה הסמכה בחוק, בין שההסמכה היא מפורשת, משתמעת, במישרין או בעקיפין. רשות צריכה להצביע על החוק המסמיך אותה לעשות מעשה. באם אין ביכולת הרשות לעשות זאת, הרי שפעולתה מהווה חריגה מסמכות והיא אינה חוקית.
באשר להתחייבות המדינה בחוזים, קובע סעיף 2 בחוק יסוד: משק המדינה כי "עסקאות בנכסי המדינה, רכישת זכויות וקבלת התחייבויות בשם המדינה ייעשו בידי מי שהוסמך לכך בחוק או על פיו".
סעיף 1 בחוק נכסי המדינה, התשי"א-1951 (להלן – חוק נכסי המדינה) מגדיר את המונח "נכס" באופן רחב ביותר וקובע כי הוא "כולל מקרקעים ומטלטלים, וכן זכויות וטובות הנאה מכל סוג שהוא".
סעיף 6 לחוק נכסי המדינה, קובע בזו הלשון:
"ייצוג הממשלה בעסקות
(א) ואלה רשאים לייצג את הממשלה בעסקות שמדובר בהן בסעיף 4 או 5 ולחתום בשם המדינה על מסמכים הנוגעים אליהן:
(1) שר האוצר;
(2) שר אחר או אדם אחר שהורשה לכך על ידי הממשלה, אם באופן כללי ואם לגבי סוגי עסקות או סוגי נכסים מסויימים;
(3) אדם אחר שהורשה לכך על ידי שר האוצר, או על ידי שר אחר כאמור בפסקה (2) לגבי עסקות מסויימות.
(4) מנהל רשות מקרקעי ישראל או אדם שהורשה לכך על ידיו – לגבי מקרקעי ישראל כמשמעותם בחוק-יסוד: מקרקעי ישראל.
(ב) הודעה על הרשאה לפי סעיף קטן (א) תפורסם ברשומות.
(ג) חתימתו של שר האוצר, וכן חתימתו של שר אחר או מנהל רשות מקרקעי ישראל או אדם אחר שהורשה לפי סעיף קטן (א), בתחום הרשאתו, על המסמכים הנוגעים אל עסקה מן העסקות שמדובר בהן בסעיף 4 או 5, תשמש ראיה חותכת לכך
--- סוף עמוד 25 ---
שהממשלה עשתה את העסקה על ידי החותם ושראתה את תנאי העסקה נאותים."
[בנוסח החוק הרלבנטי למועד המחלוקת, חלף המונח "רשות מקרקעי ישראל" נרשם בסעיף לעיל "מינהל מקרקעי ישראל"]
- מכאן, שעל פי הוראות חוק יסוד: משק המדינה וחוק נכסי המדינה, יש צורך בהסמכה מפורשת של עו"ד לוי, שתפורסם ברשומות, על פיה הוסמך עו"ד לוי להתחייב בשם המדינה בסוג ההתחייבויות כדוגמת הסיכום מחודש פברואר 1995 והסכם העקרונות.
לא זו אף זאת, מר ישראלי העיד כי "במינהל יש נוהל סמכויות חתימה". בהתייחס לסמכויותיו של עו"ד לוי, הוסיף: "לעזריאל לוי לא הייתה סמכות כזאת, ולכן הוא לא יכול להתחייב התחייבות חוזית, הוא צריך להביא את זה לפחות לחתימה של מנהל מינהל, יועץ משפטי, וחשב, בשביל שזה יהיה" [פר' עמ' 715, ש' 20, 24-22]. עדותו של מר ישראלי בעניין זה הייתה ברורה וחד משמעית. מר ישראלי שימש כמנהל מחוז מרכז בשנים 2004-2001, סמנכ"ל למינהל ומשאבי אנוש בשנים 2015-2013 ומנהל אגף הנדסה ופיתוח תשתיות בשנים 2015-2013. האופן בו הציג מר ישראלי את עמדת המינהל בעניין זה, כמו גם הוותק הרב שלו בתפקידי ההנהלה, מקנים לעדותו לפניי, בסוגיית הסמכות, משקל גבוה ביותר.