פסק-דין
הנשיאה מ' נאור:
בלבו של הדיון הנוסף שלפנינו ניצבת דמותה של השבת בעיר תל אביב-יפו. ברקע ההליך שני תיקונים לחוק עזר לתל-אביב-יפו (פתיחתן וסגירתן של חנויות), התש"ם-1980 (להלן ביחד: התיקונים), שעניינם פתיחת עסקים בשבת בעיר תל אביב-יפו.
°
הרקע לדיון הנוסף
1. בחוק עזר לתל-אביב-יפו (פתיחתן וסגירתן של חנויות), התש"ם-1980 (להלן: חוק העזר) נקבע כי אין לפתוח עסקים ביום שבת ובמועדי ישראל, וזאת בכפוף לחריגים מצומצמים (ראו: סעיף 2 לחוק העזר). אכיפתו של חוק העזר עמדה במוקד פסק דינו של בית משפט זה בעע"ם 2469/12 ברמר נ' עיריית תל אביב-יפו (25.6.2013) (להלן: עניין ברמר). באותו עניין, בית המשפט קיבל את עמדת המערערים שם (שהם גם העותרים לפנינו) כי מדיניות האכיפה שהייתה נהוגה – אשר כללה הטלת קנסות תוך
--- סוף עמוד 3 ---
הימנעות מהוצאת צווי סגירה – אינה אפקטיבית. בית המשפט הורה, אפוא, על החזרת הסוגיה לעירייה על מנת שזו תפעיל את שיקול דעתה ותקבל החלטה בדבר אופן הפעלת הסמכויות המוקנות לה לאכיפת חוק העזר. עוד נקבע כי אם מבקשת העירייה לשנות את מדיניותה ביחס לפתיחת עסקים בשבת אין היא יכולה לעשות כן בדרך של אי-אכיפה, אלא עליה לתקן את חוק העזר בדרך הקבועה לכך בדין.
1. בעקבות פסק הדין בעניין ברמר אישרה מועצת העירייה, בשנת 2014, תיקון לחוק העזר (חוק עזר לתל-אביב-יפו (פתיחתן וסגירתן של חנויות) (תיקון מס' 1), התשע"ד-2014 (להלן: תיקון מס' 1)). בעיקרו, התיר תיקון מס' 1 פתיחת עסקים בשבת בשלושה מתחמים מסחריים, פתיחת חנויות נוחות בתחנות הדלק בשבת ופתיחת מרכולים. שר הפנים (דאז), גדעון סער, אישר מכוח סמכותו לפי סעיף 258 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: הפקודה) את מרבית הוראות תיקון מס' 1, אך פסל את ההוראות הנוגעות לפתיחת מרכולים. תיקון מס' 1, כפי שאושר, פורסם ברשומות.
2. בהמשך, אישרה מועצת העירייה תיקון נוסף לחוק העזר (חוק עזר לתל-אביב-יפו (פתיחתן וסגירתן של חנויות) (תיקון מס' 2), התשע"ד-2014 (להלן: תיקון מס' 2)). עניינו של תיקון מס' 2 בפתיחת מרכולים בשבת לפי מפתח אזורים ובכפוף למגבלות שונות ובהן קבלת היתר. תיקון מס' 2 הועבר לשר הפנים סער ביום 13.8.2014. ביום 7.10.2014 הורה שר הפנים, מכוח סמכותו לפי סעיף 258 לפקודה, על עיכוב פרסומו של תיקון מס' 2. כחודש לאחר מכן, ביום 3.11.2014, התפטר שר הפנים סער מתפקידו. מעת שהתקבלה החלטת העיכוב, ובמשך כשנתיים וחצי, לא התקבלה כל החלטה לגופו של תיקון מס' 2. זאת, חרף הסכמה דיונית והתפתחויות שונות, שעליהן ארחיב בהמשך הדברים.
3. תיקונים אלה עמדו ביסוד ארבע העתירות שהוכרעו בפסק הדין מושא הדיון הנוסף (בג"ץ 6322/14 התאחדות הסוחרים והעצמאים הכללית נ' שר הפנים (19.4.2017)). בעתירות עלו מגוון טענות ביחס לתיקונים. בתמצית, טענו העותרת 1 והעותרים 11-2 (להלן ביחד: הסוחרים) והמשיבה 9 (להלן: גינדי) טענות שונות בדבר חוקיותה, סבירותה ומידתיותה של התרת פתיחת עסקים בשבת. מנגד, עתרה המשיבה 4 (להלן: העירייה) כנגד החלטת שר הפנים לעכב את כניסתו לתוקף של תיקון מס' 2. בפסק הדין מושא הדיון הנוסף הוחלט פה אחד לקבל את עתירת העירייה ולדחות את עתירות הסוחרים וגינדי. בעניין עיכוב תיקון מס' 2 נקבע כי לנוכח פרק הזמן הארוך
--- סוף עמוד 4 ---
שחלף מאז החלטת העיכוב, יש לראות את ההימנעות מקבלת החלטה לגופו של עניין כהחלטה בלתי מנומקת לפסול את תיקון מס' 2. היעדר ההנמקה הטיל את הנטל על המדינה להוכיח כי ההחלטה לפסול את תיקון מס' 2 ניתנה כדין, אולם המדינה לא הצביעה על טעם המצדיק לשיטתה את פסילתו. משכך, נפסק כי ההחלטה לפסול את תיקון מס' 2 בטלה. עוד נקבע כי לא נפל פגם במישור הסמכות או במישור שיקול הדעת בעצם התרת פתיחת עסקים בשבת במסגרת התיקונים.
4. העותרים, שלא השלימו עם תוצאת פסק הדין, הגישו בקשה לדיון נוסף, וביום 12.7.2017 המשנה לנשיאה (בדימ') א' רובינשטיין נעתר לה. בהחלטתו נימק:
"האם לפנינו הלכה במשמעות סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט? לטעמי מבחן התוצאה הוא כי התשובה חיובית. אכן, פעמים שישנה התלבטות בכגון דא [...], מה גם שעסקינן בהליך הניתן במשורה, ואולם, משעה שניתן פסק הדין על רקע ליקוי בהתנהלותה של הרשות ובהתמהמהות שר הפנים ליתן את החלטתו, וכפועל יוצא ראיית הדבר על-ידי ההרכב כהחלטת פסילה לא מנומקת, הפך חוק העזר המתוקן לדגם העשוי מטבע הדברים להיות 'כלל ארצי', בחינת 'ממני תראו וכן תעשו' (שופטים ז', י"ז); כך – לעניין אופי השבת ברשויות המקומיות בהקשר פתיחת עסקים. דבר זה הופך לכאורה 'אי הלכה' (בהיעדר הנמקת השר לפני ההרכב) ל'הלכה למעשה'" (שם, בפסקה יא).
ובהמשך הוסיף:
"תהא התוצאה אשר תהא, ראויה השבת, שעל מעמדה בעולמה של יהדות אין צורך להכביר מלים, שעניינה יידון וילובן כשכלל העמדות לפני בית המשפט, בודאי נוכח השלכות הרוחב, פינה ויתד לאחרים [...]" (שם, בפסקה יב).
5. ביום 8.8.2017 שמענו טענות הצדדים על-פה בהרכב מורחב זה. את המחלוקות שנתגלעו בין הצדדים ניתן למקד בשתי שאלות: השאלה הראשונה המונחת לפתחנו היא שאלת תוקפו של תיקון מס' 2 לנוכח הגלגולים השונים שעבר; שאלה נוספת שהתעוררה היא האם התיקונים עומדים באמות המידה של המשפט המינהלי. שאלות אלה הן הטעונות הכרעה בדיון הנוסף. אדון בהן כסדרן.
--- סוף עמוד 5 ---
תוקפו של תיקון מס' 2
גלגוליו של תיקון מס' 2
6. העירייה העבירה את תיקון מס' 2 לאישור שר הפנים ביום 13.8.2014. כחודשיים לאחר מכן, ביום 7.10.2014, הורה שר הפנים סער על עיכוב פרסומו של התיקון. זאת, מכוח סמכותו לפי סעיף 258 לפקודה, המורה:
אישור חוקי עזר ופרסומם
(א) אישרה המועצה חוק עזר, יחתום עליו ראש העיריה וחוק העזר יפורסם ברשומות.
(ב) לא יפורסם חוק עזר כאמור בסעיף קטן (א), אלא כעבור ששים ימים מהיום שהביא ראש העיריה את חוק העזר לידיעת השר; הודיע השר או מי שהסמיכו לכך כי אין לו התנגדות לחוק העזר, יפורסם חוק העזר אף לפני תום מועד זה.
(ג) השר רשאי תוך התקופה האמורה בסעיף קטן (ב), להורות על עיכוב פרסום חוק העזר ובלבד שלא יחליט כאמור אלא לאחר שהשר או מי שהוא הסמיכו לענין זה פירט את הסתייגויותיו ונתן לראש העיריה או למי שהוא הסמיכו לכך הזדמנות לטעון את טענותיו נגד עיכוב פרסום חוק העזר.
(ד) עיכב השר פרסום חוק עזר כאמור בסעיף קטן (ג), רשאי הוא לעשות אחת מאלה:
(1) להורות על ביטול העיכוב;
(2) לפסול את חוק העזר מנימוקים
שיפרט;
(3) להחזיר את חוק העזר עם הערותיו
למועצה לדיון מחדש.
(ה) ביטל השר את הוראתו לעכב את פרסום חוק העזר, יפורסם חוק העזר ברשומות.
מלשון הסעיף עולה, אפוא, כי החלטת העיכוב אינה מהווה סוף פסוק. לאחריה, נדרשת החלטה לגופו של עניין – ביטול העיכוב ופרסום חוק העזר, פסילתו של חוק העזר או
--- סוף עמוד 6 ---
החזרתו עם הערות למועצת העירייה. החלטה שכזו בוששה לבוא, וביני לביני נקבעו העתירות מושא הדיון הנוסף לדיון על-פה לפני בית משפט זה.
7. הדיון התקיים ביום 6.7.2015, ובסיומו הוחלט כך:
"1. לאחר שיג ושיח סוכם בין עיריית תל-אביב [...] לבין המדינה, כדלקמן:
א) העירייה לא תעמוד על פרק ד' של עתירתה [שעניינו בעיכוב תיקון מס' 2 – מ.נ.].
ב) העירייה תעביר בתוך 7 ימים תשובות לשאלות שהפנה שר הפנים בעניין תיקון 2 לחוק העזר, וזאת בלי לגרוע מן הטענות לפיהן שר הפנים פעל בחוסר סמכות לגוף הדברים.
ג) 90 יום לאחר מכן (כשימי הפגרה במניין) ייתן שר הפנים החלטה לגבי תיקון 2.
ד) טענות העירייה וצדדים אחרים בעניין ההחלטה שתינתן – שמורות להם.
2. החלטת שר הפנים תוגש לבית המשפט ולכל הצדדים לעתירות שבכותרת בתוך 100 יום מהיום, כשהפגרה נמנית.
3. רשמנו לפנינו כי העתירות האחרות טרם נשמעו, וטענות הצדדים ישמעו במועד שייקבע" (ההדגשות הוספו – מ.נ.).
8. ביום 13.10.2015, בתום מאה הימים שנקבעו בהחלטה האמורה, עדכנה המדינה כי שר הפנים (דאז), סילבן שלום, שהחל לבחון את הסוגיה, גילה על קיומו של ניגוד עניינים המונע ממנו לקבל הכרעה, ועל כן הנושא הועבר להחלטת הממשלה בדבר העברת הסמכות לשר אחר. כחודשיים לאחר מכן, ביום 14.12.2015 שבה המדינה ועדכנה שהממשלה החליטה, ביום 13.12.2015, כי "תקבל תוך 4 שבועות החלטה באשר למנגנון הנכון להפעלת סמכות שר הפנים". ביום 24.12.2015 הגישה המדינה הודעה מעדכנת נוספת ממנה עלה כי הממשלה החליטה על העברת סמכותו של שר הפנים אל הממשלה ועל הקמת ועדת מנכ"לים אשר תדון בסוגיה ותמסור לממשלה את המלצותיה בתוך 180 יום.
--- סוף עמוד 7 ---
9. ביום 28.3.2016 התקיימה ישיבה נוספת, לאחריה הוצאו צווים על תנאי בעתירות. בחלוף כשבעה חודשים מעת שהוקמה ועדת המנכ"לים, ביום 4.8.2016, עדכנה המדינה כי הוועדה סיימה את דיוניה וכי המועד להגשת המלצותיה הוארך ב-45 יום. כחמישה חודשים לאחר מכן, ביום 17.1.2017, הודיעה המדינה כי הממשלה קיימה דיון בנושא תיקון מס' 2 בישיבתה מיום 8.1.2017, במסגרתו הבהיר מנכ"ל משרד ראש הממשלה כי ועדת המנכ"לים לא הגיעה להמלצה מוסכמת יחידה. הוועדה הציגה בפני הממשלה את "מנעד האפשרויות" שעלו בדיוניה, עליו ניצבו כלל האפשרויות שבין אישורו של תיקון מס' 2 כלשונו לבין פסילתו הגורפת. בתום הדיון החליטה הממשלה לדחות את ההחלטה בנושא עד להכרעה בסוגיית איחוד הערים תל אביב-יפו ובת-ים – הליך שבאותו מועד טרם התקבלה ההחלטה הראשונה בעניינו.
10. ביום 23.1.2017 התקיים דיון שלישי בעתירות ובסיומו הן נדחו לעיון. כשבוע לאחר מכן, ביום 3.2.2017, הודיעה המדינה כי הממשלה החליטה ביום 29.1.2017 על החזרת הסמכות לשר הפנים הנוכחי, אריה דרעי, וכי בכוונתו ליתן את החלטתו בתוך שישים ימים. מאז הודעה זו ועד למועד מתן פסק הדין מושא הדיון הנוסף, למעלה מחודשיים וחצי לאחר מכן, לא נתקבלה כל הודעה נוספת מטעם המדינה. בפסק הדין שניתן ביום 19.4.2017 נקבע כי לנוכח פרק הזמן הארוך שחלף – פרק זמן של כשנתיים וחצי – יש לראות את ההימנעות מקבלת החלטה לגופו של עניין כהחלטה לפסול את תיקון מס' 2 ללא נימוקים. משלא עמדה המדינה בנטל להצביע על טעם המצדיק פסילה זו, פסק בית המשפט כי ההחלטה לפסול את תיקון מס' 2 בטלה.
11. ביום 3.5.2017 הגישו העותרים את בקשתם לדיון נוסף. לבקשה זו צורף מסמך בחתימת שר הפנים דרעי הנושא את התאריך 9.4.2017. ממסמך זה עולה כי שר הפנים החליט לפסול את תיקון מס' 2. זאת, משום שלעמדתו אין בשיקול בדבר האוטונומיה של העירייה כדי להצדיק את היקף פגיעתו של תיקון מס' 2 בערכים החברתיים והדתיים-לאומיים שביסוד קביעת השבת כיום שבתון (להלן: עמדת שר הפנים). עמדת שר הפנים לא הוגשה לידי בית המשפט עובר למתן פסק הדין, אף לא הועברה לידי העירייה. פסק הדין ניתן, אם כן, בלא שהייתה מונחת לפני בית המשפט עמדת שר הפנים. ממילא לא הובא לידיעתנו כי גמלה בליבו של השר החלטה.
בתגובת המדינה לבקשה לדיון נוסף מיום 23.6.2017 הובהר כי שר הפנים הודיע ליועץ המשפטי לממשלה לראשונה על כוונתו לפסול את תיקון מס' 2 ביום
--- סוף עמוד 8 ---
18.4.2017. לבקשת היועץ המשפטי לממשלה, העתק לא חתום של המסמך הנזכר הועבר לעיונו ביום 19.4.2017, שעות ספורות לפני מתן פסק הדין. בנסיבות אלה, "סברה המדינה כי לא יהא זה ראוי באותה עת, כי תועבר לעיריית תל-אביב החלטת שר הפנים בנושא" (שם, בפסקה 47).
12. שאלת מעמדה של עמדת שר הפנים ניצבה בלב המחלוקת המרכזית בין הצדדים לדיון הנוסף. כן נחלקו הצדדים בשאלת חוקיות וסבירות פסילת תיקון מס' 2 לגופו של עניין.
טענות הצדדים לגבי תיקון מס' 2 ועמדת שר הפנים
13. לטענת הסוחרים, עמדת שר הפנים היא נקודת המוצא הבלעדית לדיון הנוסף. עמדה זו, כך נטען, משקפת את עמדתן העקבית של הרשות המבצעת ושל הרשות המחוקקת ולכן יש להעניק לה משקל מכריע. הסוחרים הוסיפו וטענו כי לגופם של דברים אין הצדקה להתערבות בעמדת שר הפנים, בה נשקלו כלל השלכותיו של תיקון מס' 2 והמשקפת הכרעה ערכית בהירה בסוגיה רגישה וסבוכה.
14. המדינה טענה מנגד כי ההליך הנוכחי אינו מתאים לבחינת חוקיות עמדת שר הפנים. לשיטתה, עמדה זו לא נבחנה במסגרת פסק הדין מושא הדיון הנוסף, ובשים לב לאופיו הייחודי של הליך זה, אין מקום לכך שתיבחן בשלב זה. בעיקרי הטיעון מטעמה לא התייחסה המדינה לגופה של עמדת שר הפנים, אולם במענה לשאלותינו בדיון על-פה הועברה עמדת היועץ המשפטי לממשלה בזו הלשון:
"החלטת שר הפנים אכן מעוררת קשיים משפטיים משמעותיים, בעיקר נוכח מידת ההתערבות האפשרית של השלטון המרכזי באוטונומיה של הרשות המקומית. יחד עם זאת, היא אינה מגיעה לרמה של חוסר סבירות קיצוני, וזאת בשים לב לכך שבנסיבות הייחודיות של מקרה זה, באופן מעשי, התוצאה של ההחלטה היא כי ניתן מענה מסוים לרצון של הרשות המקומית בדמות פתיחתם בשבת של שלושת המתחמים, חנויות הנוחות וחנויות ביפו. היועץ המשפטי לממשלה סבור כי לו
--- סוף עמוד 9 ---
תוצאת ההחלטה של שר הפנים הייתה שאין כל חנות פתוחה ולא ניתן היה כל מענה לרצון התושבים, הרי שהדבר היה מגיע לחוסר סבירות קיצוני" (פרוטוקול הדיון מיום 8.8.2017, עמוד 28, שורות 24-18).
עם זאת, שבה המדינה והדגישה כי עמדתה העקרונית היא כי אין זה השלב הראוי לדון בחוקיות עמדת שר הפנים (ראו: שם, בשורה 25). בעיקרי הטיעון מטעמו, שהוגשו בהתאם להחלטתי מיום 31.7.2017, טען שר הפנים כי מן הנכון להידרש לעמדתו לגופה בשים לב לחשיבות הסוגיה העקרונית.
בבית המשפט העליון
דנג"ץ 3660/17
לפני:
כבוד הנשיאה מ' נאור
כבוד השופטת א' חיות
כבוד השופט י' דנציגר
כבוד השופט נ' הנדל
כבוד השופט י' עמית
כבוד השופט נ' סולברג
כבוד השופטת ד' ברק-ארז
העותרים:
1. התאחדות הסוחרים והעצמאים הכללית
2. נועם כנעני
3. אברהם לוי
4. מוריס ברמר
5. יעקב ברמר
6. אדי ויזאום
7. מוטי מעוז
8. דוד חיימוב
9. אליהו מילר
10. יצחק אלקוסר
11. פנחס צליק
נ ג ד
המשיבים:
1. שר הפנים
2. שר הכלכלה
3. משרד הכלכלה
4. עיריית תל אביב–יפו
5. ראש עיריית תל אביב–יפו
6. חברת אוצר מפעלי ים בע"מ
7. הרשות לפיתוח כלכלי תל אביב–יפו בע"מ
8. רשות מקרקעי ישראל
9. גינדי החזקות ייזום 2009 בע"מ
10. יעקב ברוכים (פורמלי)
דיון נוסף בפסק דינו של בית המשפט העליון בבג"ץ 6322/14, בבג"ץ 996/15, בבג"ץ 2998/15 ובבג"ץ 4558/15 שניתן ביום 19.4.2017 על ידי כבוד הנשיאה מ' נאור וכבוד השופטות א' חיות וד' ברק-ארז
--- סוף עמוד 1 ---
תאריך הישיבה:
ט"ז באב התשע"ז (8.8.2017)
בשם העותרת 1:
בשם העותרים 11-2:
בשם המשיבים 3-1 ו-8:
בשם המשיבים 5-4 ו-7:
בשם המשיבה 6:
בשם המשיבה 9:
עו"ד דוד שוב; עו"ד אוריאל בוני
עו"ד עברי פיינגולד
עו"ד דנה בריסקמן; עו"ד רן רוזנברג
עו"ד ישראל לשם; עו"ד יוכי כדיר-פז;
עו"ד עידן לרון
עו"ד יחזקאל ריינהרץ; עו"ד אבינועם פרץ
עו"ד יהושע חורש; עו"ד ליאור מימון;
עו"ד הגר פינס