31. התנאים להעסקה בחוזה אישי נקבעו בחוזרי מנכ"ל משרד הפנים והממונה על השכר באוצר. בחודש מארס 1993 הופץ לרשויות המקומיות חוזר משותף כאמור, אשר מטרתו הייתה "לקבוע תנאי העסקה לעובדים הבכירים ברשויות המקומיות על פי כללים אחידים שיעמדו בדרישות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב תשמ"ה - 1985...". חוזר זה התייחס למספר מצומצם של נושאי משרה בכירים. נקבע בחוזר כי "עובדים בכירים לעניין זה: מנכ"ל או מזכיר, גזבר, יועץ משפטי, מהנדס העיר, מבקר.". בתאריכים 31.12.02, ו-15.02.11 הוציאו הגורמים הנ"ל חוזרים מעודכנים.
32. בחוזר המשותף משנת 2011, נכתב כי הוא קובע תנאי העסקה (מרביים) ל"עובדים בכירים סטטוטוריים" ו"בתפקידי אמון" בחוזים אישיים ברשויות מקומיות" (סעיף 1.3 לחוזר). לצד זאת, צוין בו כי "חוזר לגבי מנהלי מינהלים, אגפים, מחלקות ותפקידים מיוחדים יפורסם בנפרד." (סעיף 1.2 לחוזר).
"עובדים סטטוטוריים", אשר הוגדרו באותו חוזר גם כ"נושאי משרה", הם העובדים אשר נקבע בסעיף 167 לפקודת העיריות שעל כל רשות מקומית למנות: מנכ"ל או מזכיר, גזבר, יועץ משפטי, מהנדס הרשות, מבקר הרשות ומנהל מחלקת חינוך. אשר למשרות אמון, נקבע בחוזר כי "משרות אמון" לצורך פרק זה הינן:
--- סוף עמוד 17 ---
"עוזר/ת אישי/ת לראש הרשות, עוזר/ת אישי/ת לסגן ראש הרשות, מנהל/ת לשכת ראש הרשות.".
על רקע זה, לא ברורה די הצורך הסתמכות המדינה על חוזר 2011. שכן, נראה כי התובע אינו עונה על הגדרת "עובד בכיר סטטוטורי", או עובד ב"תפקידי אמון". מנגד, נראה כי עניינו של התובע נכנס בגדר החוזר לגבי מנהלי מינהלים, אגפים.... וגו', אשר נכתב כי יפורסם בנפרד. אלא שחוזר כזה לא הוצג לפנינו. אפשר שהטענה המשתמעת של המדינה היא, כי בהיעדר חוזר נפרד אותם העקרונות שחלים על כריתת חוזים מתוקף חוזר 2011 חלים גם על כריתת החוזה האישי עם התובע. אפשרות זו מתחזקת נוכח אי התנגדות התובע להסתמכות המדינה על אותו חוזר. אולם, כפי שיוסבר להלן אין צורך להתעכב בנקודה זו.
33. בין חוזר 1993 לחוזר 2011, התרחבה בפועל ההעסקה באמצעות חוזים אישיים גם מעבר לעובדים/בעלי התפקידים האמורים. על רקע זה, ביום 28.02.07 פרסם מר ישראל שפיצר, מנהל אגף כ"א ושכר ברשויות מקומיות שבמשרד הפנים, "הנחיות בעניין העסקת עובדים בכירים נוספים (שאינם נושאי משרה) בחוזי בכירים..."[9] (להלן: "הנחיות 2007").
הנחיות 2007 נחזות כרלבנטיות לענייננו. על פי לשונן, המדובר במסמך שכולל תנאים וכללים, "במגמה להסדיר את נושא העסקת עובדים בכירים בתפקידים שאינם סטטוטוריים, בחוזה שכר הנגזר משכר מנכ"ל ברשות המקומית". בגדרו קיימת התייחסות לחמש קטגוריות של עובדים: "עובדים בכירים (בתפקידים שאינם סטטוטוריים) מקבילי או כפיפי סטטוטוריים"; "עובדים בכירים אחרים (סגני מנהלי אגפים ומנהלי מחלקות)"; "מומחים"; "עוזר אישי לראש הרשות"; ו"נהג לראש רשות מקומית". התובע, כך נראה, עונה על הגדרת "עובדים בכירים".