49. ענייננו, כאמור, בסעיף 190(א)(2) לחוק התכנון והבניה, המפנה לסעיף 20(2)(ג) לפקודת הקרקעות. ההפניה מהחקיקה הנוכחית היא לפקודה מנדטורית. בפסיקתנו נקבע לא אחת כי – שעה שעניין לנו בפרשנות של דבר חקיקה תקף בספר החוקים הישראלי, הגם שמקורו כאמור בחקיקה מנדטורית – יש לפרשו בהתאם לכללי הפרשנות הנוהגים במשפט הישראלי. היינו, כללי הפרשנות התכליתית ((בג"ץ 6536/17 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' משטרת ישראל, [פורסם בנבו] פסקה 6 לחוות דעתי וההפניות שם (8.10.2017)). בגדרה של זו יש ליתן משקל – בין היתר – לעקרונות היסוד ולערכים של שיטת המשפט היום (ראו בפסקאות 10-7 לחוות דעתי). עמדתי על כך בעניין רוטמן:
"בדומה לשרידים משפטיים אחרים מתקופה זו, משקפות פקודות אלו את הלך הרוח של שלטון קולוניאלי המחויב לאינטרסים של הכתר, ומקנות לשלטון סמכויות מפליגות לפגיעה בזכויות יסוד [...] כיום, בחלוף כמעט 70 שנה מיום חקיקתן – ובפרט נוכח הקמת המדינה ובהמשך חקיקתם של חוקי היסוד לפני שני עשורים – נדרשת בחינה מחודשת של פרשנותן [...] באמצעות תהליך דינאמי ומתמשך של פרשנות, ניתן בכל נקודת זמן מובן עכשווי ללשונו של חוק ישן. כך מצטמצם הפער בין החוק לבין המציאות [...] ודוק: לשון החוק על מכונה עומדת. משמעותה היא שמתחדשת עם חלוף העיתים" (שם, פסקה 35).
על פי פסיקתו של בית משפט זה, לדיני ההפקעה המנדטוריים יש ליתן מובן אשר יתיישב עם הוראות חוק היסוד (עניין הולצמן, בעמ' 649). בנתון לדברים אלה, ציינתי בדנ"א ארידור כי "ככלל, ראוי בעיני להקנות לדברי חקיקה – ובמיוחד לדברי חקיקה מנדטוריים הפוגעים בזכות הקניין – פרשנות תכליתית המצמצמת ככל הניתן את הפגיעה בזכות לפיצויי הפקעה" (דנ"א 1595/06 עזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ' עיריית פתח תקווה, [פורסם בנבו] פסקה 1 לחוות דעתי (21.3.2013) (להלן: דנ"א ארידור)).
נפנה לבחינת פרשנותו של סעיף 190(א)(2) לחוק התכנון והבניה וסעיף 20(2)(ג) לפקודת הקרקעות העומדים לבחינתנו. נתחיל בבחינת מרכיב הלשון.
1. מרכיב הלשון
50. בדומה להסדרים שנקבעו בפקודת הדרכים, שנדונו בעניין רוטמן, גם בחוק התכנון והבניה קיים מנגנון המאפשר פניה ישירה לשר הפנים בבקשה לפיצויי סבל במקרה שבו עשתה הרשות שימוש בפטור מתשלום פיצויים בגין חלק מהמגרש. כך קובע, כזכור, סעיף 190(א)(2) לחוק התכנון והבניה:
ביצוע ההפקעה 190(א). [...]
(2) שר הפנים, בהסכמת שר האוצר, רשאי להורות לועדה המקומית לשלם פיצויים בנסיבות שבהן היא רשאית לשלמם לפי סעיף 20(2)(ג) לפקודה האמורה: [...]
סעיף זה מפנה, כפי שראינו, לסעיף 20(2)(ג) לפקודת הקרקעות. משום שנוסחה המחייב של פקודת הקרקעות הוא בשפה האנגלית (סעיף 24 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981) נשוב ונביא את נוסחו הן בעברית, הן באנגלית – עברית תחילה: