פסק-דין
השופט ע' פוגלמן:
תוכן עניינים
I. פתח דבר
II. תמצית העובדות והליכים קודמים
א. רקע עובדתי
1. תובענת מסרי
2. תובענת קייס
ב. פסק הדין של בית משפט קמא
ג. פסק הדין החלקי שניתן בהליך שלפנינו
III. דיון
א. סדר הבחינה
ב. המסגרת הנורמטיבית: הסמכות להפקעת מקרקעין מכוח חוק התכנון והבניה
1. ההליך הדו-שלבי
2. הפקעה לפי סעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה
ג. השאלה הראשונה: "הגנת היתרה"
1. "הגנת היתרה" – דיון
2. תמצית טענות הצדדים
3. "הגנת היתרה" – הכרעה
ד. השאלה השנייה: תחולתו של סעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה במקרה של הפקעה חלקית שלא השביחה את יתרת המקרקעין
1. הלכת הולצמן, הלכת רוטמן ומה שביניהן
2. תמצית טענות הצדדים
3. הערה מקדמית על דרך הניתוח
ה. הענקת פיצויי "סבל" – תורת הפרשנות התכליתית
1. מרכיב הלשון
2. התכלית הסובייקטיבית
3. התכלית האובייקטיבית
(א) תכליות מתנגשות בדיני הפקעות: זכות הקניין של הפרט למול אינטרס הציבור
(ב) שיקולים הצריכים למתן פיצוי בגין הפקעה חלקית
(1) השבחה
(2) שוויון במימון
(3) הוגנות
(4) יעילות והפנמת עלויות כדרך להבטחת שיקול דעת הולם של הרשות
(5) התחשבות "קהילתית"
4. סיכום ביניים
ו. מסקנות הניתוח
1. סמכות השר
2. אמות המידה להפעלת שיקול דעת השר
3. קביעת שיעור הפיצוי
4. סיכום: "ההליך התלת-שלבי"
IV. תחולה בזמן
V. מן הכלל אל הפרט
האם יש לשלם פיצוי לנפקע בגין הפקעה חלקית של מקרקעין מכוח חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק) אשר לא השביחה את החלק הנותר של המקרקעין, שלא הופקע? זו השאלה העומדת במוקד פרשה זו.
I. פתח דבר
1. סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה, המפנה לסעיף 20 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות), מסמיך את הוועדה המקומית לתכנון ולבניה (להלן: הוועדה המקומית) להפקיע מקרקעין לצרכי ציבור מבלי לשלם פיצוי בעבור עד ארבע עשיריות (40%) משטח החלקה הכולל. בעניין הולצמן פסק בית משפט זה, במותב מורחב של שבעה שופטים, כי מקום שבו חלקת מקרקעין מופקעת מכוח חוק התכנון והבניה בשלמותה – תחויב הרשות לשלם לנפקע פיצוי מלא בעד החלקה כולה, כך שלא תותר הפחתת פיצוי בהיקף של עד 40% כאמור (ע"א 5546/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריית-אתא נ' הולצמן, פ"ד נה(4) 629 (2001) (להלן: עניין הולצמן)). להבדיל מכך, מקום שבו מופקע מכוח חוק התכנון והבניה חלק מחלקה בלבד, וכתוצאה מכך מושבח ועולה ערכו של החלק שנותר בידי בעליה – תותר הפחתה של הפיצוי, שכן ההפחתה מוצדקת נוכח התועלת הכלכלית המופקת מעליית ערכו של החלק שנותר בידי הבעלים. עם זאת, הלכת הולצמן לא הכריעה בשאלה מהו הדין החל בעניין הפיצוי כאשר מופקע חלק מחלקה מכוח חוק התכנון והבניה, אולם ההפקעה אינה משביחה את יתרת החלקה אשר לא הופקעה.
2. שאלה דומה – הגם שבהקשר אחר – התעוררה בעניין רוטמן (ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ – החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ [פורסם בנבו] (14.5.2012) (להלן: עניין רוטמן)). הלכת רוטמן עסקה בפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 (להלן: פקודת הדרכים), שבדומה לחוק התכנון והבניה התירה לשר התחבורה להפקיע חלקת מקרקעין לצרכי ציבור בלא לשלם פיצוי עבור עד רבע (25%) משטח החלקה. בעניין רוטמן נפסק, במותב של חמישה שופטים, כי הפקעת חלק מחלקה מכוח פקודת הדרכים שאינה משביחה את יתרת החלקה מקימה, ככלל, פגיעה בלתי מידתית בזכות הקניין של הפרט ובעקרון השוויון. נפסק כי פגיעה זו מחייבת את שר התחבורה להעניק לנפקע פיצויי "סבל" (לפי סעיף 7 לפקודת הדרכים). עם זאת, הובהר כי אין בנפסק בעניין רוטמן – שעסק כאמור בהפקעה שמקורה הנורמטיבי בפקודת הדרכים – כדי להכריע מה הדין החל בעניין הפיצוי עת עסקינן בהפקעה מכוח חוק התכנון והבניה שנסיבותיה דומות לאלו שנדונו בעניין רוטמן.
3. עניין הולצמן ועניין רוטמן לא הכריעו, אפוא, בשאלה מהו דין הפיצויים כאשר מופקע חלק מחלקה מכוח חוק התכנון והבניה, אולם ההפקעה אינה משביחה את יתרת החלקה הנותרת בידי הבעלים. זוהי השאלה העומדת להכרעה במסגרת הערעור והערעור שכנגד שלפנינו. בהליך זה ניתן פסק דין חלקי אשר הכריע בטענות מקדמיות שהעלו המערערות. בתום פסק הדין הורה המותב המקורי (השופטת (כתוארה אז) א' חיות והשופטים ע' פוגלמן וע' ברון) על הרחבת ההרכב. זהו פסק דיננו המשלים, לאחר שמיעת טענות לפני ההרכב המורחב בשאלה העקרונית העומדת להכרעה.
II. תמצית העובדות והליכים קודמים
א. רקע עובדתי
הרקע העובדתי הצריך לעניין פורט בפסק הדין החלקי בערעור ובערעור שכנגד שלפנינו, שניתן ביום 29.8.2016 (ע"א 6407/14 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה כרמיאל נ' מסרי [פורסם בנבו] (29.8.2016) (להלן: פסק הדין החלקי)). נחזור עתה על עיקרי הדברים הרלוונטיים לדיוננו.
4. ביום 10.4.1997 פורסמה למתן תוקף תכנית מספר ג/בת/199 (להלן: התכנית), שמטרתה פיתוח שטח בהיקף של 1,042 דונם באזור התעשייה של כרמיאל, לרבות סלילת כביש גישה לאזור. תוואי כביש זה תוכנן לעבור בחלקות מקרקעין נושא הערעור דנן, ולפיכך נדרשה הפקעה חלקית שלהן. הודעות ההפקעה פורסמו ביום 18.6.1997, וביום 17.7.1997 נרשמו הערות על אודות פרסום ההודעות בפנקס הזכויות.
5. על הרקע האמור הוגשו שתי תובענות, בדרך של המרצות פתיחה, לבית המשפט המחוזי בחיפה (כב' השופטת ב' בר-זיו), בידי מי שטענו שהם בעלי זכויות בחלק מן המקרקעין שהופקעו לפי התכנית – הם המשיבים והמערערים שכנגד שלפנינו (להלן: המשיבים). בשתיהן נטען כי ההפקעות בוצעו מבלי שהמשיבים קיבלו הודעה בעניין, והתבקש לחייב את המערערות והמשיבות שכנגד שלפנינו (להלן: המערערות) – הוועדה המקומית לתכנון ולבניה כרמיאל ועיריית כרמיאל – להפקיע את החלקות בשלמותן מכוח סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה על ידי כך שתוחל בעניינן, כפי שיפורט בהרחבה בהמשך, "הגנת היתרה". הגנה זו – אם חלה – מחייבת את הרשות המפקיעה לבחור בין הפקעת החלקה בשלמותה (ותשלום פיצויים מלאים בגין הפקעת החלקה כולה), לבין ויתור גורף על ההפקעה. בית משפט קמא הורה כי שתי התובענות יתנהלו במאוחד. שני הצדדים הגישו חוות דעת של שמאים מטעמם, ובהמשך מינה בית משפט קמא את השמאי יצחק סיון כמומחה מטעם בית המשפט (להלן: סיון או המומחה). נעמוד להלן על פירוט שתי התובענות נושא ההליך דנן, בהסתמך על חוות דעתו של סיון.
1. תובענת מסרי
6. התובענה האחת הוגשה על ידי המשיב 1, אחמד מסרי (לעיל ולהלן: מסרי), בגין הפקעת שטח מחלקה 26 בגוש 19148 שגודלה 8,759 מ"ר (להלן: חלקת מסרי או חלקה 26). מסרי הוא הבעלים הרשום של מחצית חלקה 26. המשיבים הפורמליים 5-4 (אשר לא לקחו חלק בהליך שהתנהל לפני בית משפט קמא) הם הבעלים של המחצית השנייה של חלקה 26, בחלקים שווים. להלן פירוט על אודות חלקה 26, אשר בהתאם לתכנית חולקה לחמישה מגרשים:
(א) מגרש מספר 26/1 – שטחו 722 מ"ר. מיועד לדרך לפי תכנית מספר ג/4232, ומשמש כדרך משנות ה-80. כלומר, מגרש זה הופקע בפועל, ללא אקט הפקעה פורמלי.
(ב) מגרש מספר 26/2 – שטחו 1,055 מ"ר. ייעודו שטח ציבורי פתוח (להלן: שצ"פ) לפי תכנית מספר ג/4232, והוא משמש ככזה משנות ה-80. היינו, גם מגרש זה הופקע בפועל.
(ג) מגרש מספר 26/3 – שטחו 1,708 מ"ר. המגרש מיועד לתעשייה לפי תכנית מספר ג/2503. מזה שנים משמש בחלקו כתעלת מים. לפיכך, מגרש זה הופקע חלקית בפועל.
(ד) מגרש מספר 26/4 – שטחו 3,450 מ"ר. מיועד לדרך לפי התכנית. המגרש הופקע למטרת דרך לפי התכנית.
(ה) מגרש מספר 26/5 – שטחו 1,824 מ"ר. צורתו דמוית משולש והוא בעל טופוגרפיה משופעת מדרום לצפון. המגרש מיועד לתעשייה לפי תכנית מספר ג/2503. מגרש זה לא הופקע. בצד זאת, המומחה סיון מצא כי מגרש זה נפגע משום שהתכנית פיצלה את החלקה ובאמצעה העבירה כביש, כך שהמגרש נותר בצורת משולש "שהוא לא רגולרי" בשיפוע ובניתוק מאזור התעשייה.
מן המקובץ עולה שהיקף ההפקעה בחלקת מסרי הוא כדלהלן: כ-39.4% מהחלקה הופקעו; כ-20.3% הופקעו בפועל; כ-19.5% הופקעו חלקית בפועל; וכ-20.8% מהחלקה לא הופקעו כלל ונותרו בידי הבעלים.
2. תובענת קייס
7. התובענה השנייה הוגשה על ידי פאטמה עלי קייס (להלן: פאטמה) ויורשי המנוח מוחמד קייס ז"ל (להלן ביחד: קייס), ועניינה הוא חלקה 19 בגוש 19148 בשטח של 12,663 מ"ר (להלן: חלקת קייס או חלקה 19). חלקה 19 היא בבעלות משותפת של פאטמה, קייס, המשיב הפורמלי 6 והמשיבה הפורמלית 7. בהתאם למפה המצבית שנערכה על פי התכנית, חלקה 19 חולקה לשלושה מגרשים כדלהלן:
(א) מגרש מספר 202 – שטחו 7,314 מ"ר. הופקע למטרת דרך לפי התכנית.
(ב) מגרש מספר 203 – שטחו 4,343 מ"ר. לא הופקע. ייעודו חקלאי והוא נמצא מדרום לאזור התעשייה.
(ג) מגרש מספר 204 – שטחו 1,006 מ"ר. המגרש מיועד לשצ"פ והוא משמש את העירייה לתעלת ניקוז מבלי שהופקע. היינו, הופקע בפועל.
היקף ההפקעה בחלקת קייס הוא אפוא כלהלן: כ-57.8% מהחלקה הופקעו; כ-7.9% הופקעו בפועל; וכ-34.3% מהחלקה לא הופקעו כלל.
ב. פסק הדין של בית משפט קמא
8. בית המשפט המחוזי בחיפה (כב' השופטת ב' בר-זיו) פסק לטובת המשיבים פיצוי כספי בגין הפקעת מקרקעיהם. תחילה נדחו טענות שונות שהשמיעו הצדדים, ביניהן טענת המערערות כי לא קמה יריבות בינן לבין המשיבים וטענת התיישנות. לחלק מטענות אלו התייחסנו בפסק דיננו החלקי, והמעיין ימצא הכרעותינו בעניין זה שם. בהמשך קבע בית המשפט כי חלה הגנת היתרה, וזאת משום ששווי יתרת שתי החלקות שלא הופקעה נפגע כתוצאה מההפקעה. לכך צירף בית משפט קמא את העובדה שהפגיעה נגרמה, בין היתר, בשל הפקעות בפועל שלא שולם פיצוי בגינן. נפסק כי משחלה הגנת היתרה כאמור – על המערערות להפקיע את שתי החלקות במלואן ולשלם פיצוי מלא בגין ההפקעה.
9. באשר לגובה הפיצויים נקבע כי בקביעת שיעור הפיצוי יש ליתן משקל לשיהוי מסוים שחל בהגשת תובענות המשיבים, שניתן לראות בו "אשם תורם" מצדם. בגין זאת, כך נפסק, יש להפחית 20% משיעור הפיצוי או לצרף לסכום הנפסק הפרשי הצמדה בלבד ולהימנע מתשלום ריבית (צוין כי התוצאה המספרית זהה בשני המקרים). משכך, קבע בית המשפט את הפיצוי בהתאם לחוות הדעת של סיון על פי היום הקובע (17.9.1997; להלן: היום הקובע) בצירוף הפרשי הצמדה בלבד עד ליום מתן פסק הדין. במאמר מוסגר יצוין כבר בנקודה זו כי בפסק הדין החלקי ראינו לשנות מקביעה אחרונה זו, ופסקנו כי אין עילה להפחתת שיעור הפיצוי מחמת שיהוי (ראו שם, פסקה 44).
בעניין חלקת מסרי נפסק כי בהתאם לקביעותיו של סיון, שווי הפיצוי עבור מלוא החלקה הוא 275,000 דולרים – ובהתאמה לשער החליפין ביום הקובע ובצירוף הפרשי הצמדה ליום פסק הדין, סך של 1,415,813 ש"ח. משכך, ומכיוון שמסרי הוא הבעלים של מחצית מחלקה 26 – הפיצוי שנפסק הועמד על סך של 707,907 ש"ח.
בעניין חלקת קייס נפסק כי בהתאם לקביעותיו של סיון, שווי הפיצוי עבור מלוא החלקה הוא 126,000 דולרים – שלאחר התאמתם לשער החליפין ביום הקובע ובצירוף הפרשי הצמדה ליום פסק הדין מגיעים לסך של 648,700 ש"ח. משכך, ומכיוון שהחלק היחסי של זכויות קייס בחלקה הוא – הפיצוי שנפסק הועמד על סך של 318,944 ש"ח.
ג. פסק הדין החלקי שניתן בהליך שלפנינו
10. כאמור מעלה, ביום 29.8.2016 ניתן פסק דין חלקי בהליך שלפנינו, שעסק בטענות מקדמיות שהעלו המערערות. בין היתר נדחו טענות המערערות בדבר היעדר יריבות בינן לבין המשיבים, כמו גם טענות התיישנות ושיהוי. כפי שצוין קודם לכן, נפסק כי יש לשנות מקביעת בית המשפט המחוזי שלפיה יש להפחית מן הפיצוי שנפסק למשיבים סך של 20% בגין "אשם תורם" בשל שיהוי שנפל בהגשת תובענותיהם או להימנע מתשלום ריבית בגין כך. נמצא כי אין לגרוע מן הפיצוי בעילה זו, ככל שיימצא כי יש מקום לשלמו (שם, פסקה 44). בצד זאת, טענת שיהוי שהעלו המערערות ביחס למועד הראוי להעלאת טענת הגנת היתרה לא הוכרעה בפסק הדין החלקי (שם, פסקה 38), וההכרעה בעניין מונחת לפתחנו כעת.
11. פסק הדין החלקי נחתם ב"סיכום ביניים", שבו צוין כי נותרו שתי שאלות מרכזיות להכרעה: האחת, תחולתה של הגנת היתרה בנסיבות המקרה; השנייה, תחולתו של סעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה המתיר להפקיע ללא תשלום פיצויים עד 40% משטח המקרקעין, במקרה של הפקעה חלקית שלא השביחה את יתרת המקרקעין. יובהר כי בכוחה של ההכרעה בשאלה הראשונה לייתר את הדיון בשאלה השנייה. כלומר, ככל שייקבע כי במקרה זה חלה הגנת היתרה, הרי שהרשות תחויב להפקיע את הקרקע בשלמותה (ולשלם בגין כך פיצוי מלא), או לזנוח את ההפקעה. לפיכך לא תידרש הכרעה בשאלת ההפקעה החלקית. ככל שהתשובה לשאלה הראשונה תהא בשלילה – קרי, ככל שיימצא שאין מקום במקרה זה להחיל את הגנת היתרה – נידרש לדון ולהכריע בשאלה השנייה.
III. דיון
א. סדר הבחינה
12. כאמור מעלה, שתי השאלות המרכזיות שנותרו להכרעה כעת, לאחר פסק הדין החלקי, נוגעות לתחולתה של הגנת היתרה בנסיבות העניין; ולפרשנותו של סעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה, המתיר להפקיע ללא תשלום פיצויים עד 40% משטח המקרקעין, במקרה שבו מדובר בהפקעה חלקית שלא השביחה את יתרת המקרקעין. בית משפט קמא קבע כי בענייננו חלה הגנת היתרה, ועל כן הורה על תשלום פיצויים בגין הפקעת החלקות בשלמותן. משקבע כן, לא נדרש בית המשפט לשאלה השנייה. נקדים מסקנה לניתוח ונאמר כבר בראשית הדברים כי להשקפתנו בנסיבות המקרה שלפנינו – בהינתן המבחנים שנקבעו בהלכה הפסוקה – אין להחיל את הגנת היתרה, ועל כן עלינו להידרש לשאלה השנייה. על מנת להימנע מסרבול הדיון, תחילה נעמוד בתמצית על המסגרת הנורמטיבית לעניין הפקעת מקרקעין מכוח חוק התכנון והבניה ולאחר מכן נדון בשתי השאלות האמורות על פי סדרן. ביחס לכל שאלה תובאנה טענות הצדדים הרלוונטיות, לרבות – ככל שאלה טענו לעניין – טענות היועץ המשפטי לממשלה (שעמדתו התבקשה) ומרכז השלטון המקומי (אשר ביקש להצטרף להליך כידיד בית המשפט ובקשתו התקבלה); לאחר מכן דיוננו; ובסופו – הכרעתנו.