52. נפתח בבחינת מושג הסבל. בעניין רוטמן נדרשתי לבחינה דומה ביחס להוראת סעיף 7 לפקודת הדרכים, וציינתי כי "תחום התפרסותו של המושג Hardship הוא רחב. יש לו מימדים פיזיים, נפשיים וחומריים, ולכל אחד מהם עשויות להיות דרגות חומרה שונות [...] מופעיו השונים של המושג Hardship, כמו גם היותו ביטוי רב-משמעי מלמדים כי מדובר במושג בעל 'רקמה פתוחה'" (שם, פסקה 46). בפסיקתנו כבר הוטעם כי מושגים בעלי "רקמה פתוחה" מותירים מנעד רחב של מקרים שיכולים לבוא בגדרם, ואינם כוללים אמת מידה להבחנה ברורה בין מצבים עובדתיים שבאים בגדרם לבין אחרים (רע"א 270/01 תמנון שירותי מיגון אבטחה וכח אדם (1993) בע"מ נ' אליהו חברה לביטוח בע"מ, פ"ד נז(2) 817, 822 (2003)). המחוקק משתמש בהם כדי לאפשר לבתי המשפט להתאימם לנסיבות שונות ולזמנים משתנים, בהתאם לתפיסות העולם ואמות המידה הרווחות באותה עת (עניין רוטמן, פסקה 46).
53. ואכן, בכמה הקשרים עמד בית משפט זה על נסיבות שונות שבהן ניתן לפנות לשר בבקשה לקבלת פיצויי סבל בגין הפקעת מקרקעין. כך למשל בעניין בידרמן נקבע כי בנסיבות של הפקעות לשיעורין – היינו, הפקעות חוזרות ונשנות באותה חלקה – מכוח חיקוקים שונים, אשר במסגרת כל אחת מהן לא משולמים פיצויים בגין עד רבע מהחלקה – יש מקום להעניק פיצויים לבעל המקרקעין בגין הסבל שהדבר מסב לו (ע"א 336/59 בידרמן נ' שר התחבורה, פ"ד טו 1681, 1690 (1961) (להלן: עניין בידרמן). השוו ע"א 817/13 סמואל נ' נתיבי איילון בע"מ, [פורסם בנבו] פסקה 22 (23.1.2017)). בדומה, בעניין לופט בית משפט זה קבע, במותב מורחב, כי על שר הפנים לשקול הפעלת סמכותו להענקת פיצויי סבל לפי סעיף 20(2)(ג) לפקודה במקרים של הפקעות חוזרות ונשנות באותה חלקה (בג"ץ 839/86 לופט נ' שר הפנים, פ"ד מב(2) 157, 165-162 (1988)). עמד על טיבם של פיצויי הסבל במקרה זה השופט ש' לוין:
"סמכותו של שר הפנים לפצות פלוני על 'סבל' (ובלשון המקור: hardship), שנגרם לו עקב הפקעה, בא לענות על מצבים, שבהם מצדיקות נסיבות אינדיווידואליות מתן פיצוי לפלוני עקב הפקעה, אף-על-פי שלפי הכללים הנורמאטיביים, שנקבעו בחוק התכנון והבנייה, ובפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הצבור), לא ישולמו לו פיצויים או לא ישולמו לו פיצויים מספיקים; כך עשויה הוראת סעיף 20(2)(ג) 'לרכך' עוול שנגרם לפלוני עקב הפקעה במקרה מסוים [...]" (שם, בעמ' 166).