18. העתירות שלפנינו מעלות שורה של שאלות חוקתיות נכבדות ביחס לתיקון מס' 53, ובראשן טענות לפגיעה בזכות לבחור ולהיבחר ברשויות המקומיות; טענות לפגיעה בשוויון בהתמודדות לראשות הרשויות המקומיות; ולהשלכותיהם החוקתיות של פגם פרסונלי שדבק בתיקון ושל שינוי כללי הבחירות בתקופת הבחירות. ואולם, כפי שאראה להלן, אין הכרח – בשלב זה – להכריע בשאלות כבדות משקל אלו. זאת, מאחר שפרשנות ההסדר כפי שנקבע בפסק דיננו החלקי מרפאת חלק מן הפגמים שדבקו בתיקון, ובראשם הנפקויות המעשיות של הפגם הפרסונלי והפגם שנוגע לשינוי כללי הבחירות במהלך תקופת הבחירות.
סדר הילוכנו יהיה כדלקמן: תחילה, אציג את הקשיים שמעורר תיקון מס' 53 ופגיעתו בזכויות בסיסיות כמו גם בעקרון האוטונומיה של הרשות המקומית. אמחיש כי פגיעות אלו מחריפות בשל מועד חקיקת התיקון. מכאן אפנה לשאלה שניצבת בליבת פסק הדין והיא מהי תחולתו בזמן של תיקון מס' 53.
תיקון מס' 53 – פגיעה בזכויות ובהליך הדמוקרטי בשלטון המקומי
19. תיקון מס' 53 והעתירות שלפנינו נסבות על מערך האיזונים העדין שמצוי בליבו של הסדר הוועדות הממונות בשלטון המקומי. כפי שכבר ציינתי לעיל, הסמכות שניתנה בידי השלטון המרכזי להתערב בהחלטת הבוחר ברשות המקומית היא חריגה, והיא פוגעת בזכויות ובעקרון האוטונומיה של הרשות המקומיות. נעמוד על הדברים ביתר פירוט. החלפת השלטון הנבחר ברשות המקומית פוגעת בזכותם של תושבי המקום לבחור; בזכותם של המתמודדים להיבחר; ובזכותם של הנבחרים לפעול בהתאם למנדט שנתנו להם בוחריהם (עניין חביש, פסקאות 60-53; בג"ץ 6827/07 בריל נ' שר הפנים, פסקה 6 (2.1.2008); עניין חאג' יחיא, פסקה 10; עניין חאג', פסקה 4). כפי שנקבע לא אחת בפסיקת בית משפט זה, הזכות לבחור ולהיבחר – גם במישור המקומי – הוכרה כזכות יסוד, וכך נקבע בהקשר זה בעניין משלב:
"הזכות לבחור ולהיבחר היא נשמת אפה של מדינה דמוקרטית. זכות זו, שהיא זכות יסוד, כוללת בחובה גם את זכות התושבים לבחור ולהיבחר לרשות המקומית [...]. התושבים מנהלים את חיי היום-יום שלהם במקום מגוריהם. ועניינם בנעשה במוסדות השלטון המקומי אינו פחות מעניינם במערכות השלטון המרכזי" (ההדגשה הוספה – ע' פ'; בג"ץ 3791/93 משלב נ' שר הפנים, פ"ד מז(4) 126, 130 (1993)).
על קביעה זו חזרנו בפסקי דין רבים (ראו, למשל: עניין חביש, פסקה 53; בג"ץ 4921/13 אומ"ץ – אזרחים למען מנהל תקין וצדק חברתי ומשפטי נ' ראש עיריית רמת השרון, פ"ד סו(3) 135, 181-180 (2013); עע"ם 9091/11 שרון נ' הממונה על מחוז מרכז, פסקה 14 (11.9.2012); בג"ץ 7364/03 ג'בארה נ' שר הפנים, פ"ד נח(1) 769, 777 (2003)). לצד זאת, שאלת עיגונה של זכות זו בחוק יסוד טרם הוכרעה בפסיקת בית משפט זה (בג"ץ 2845/20 מפלגת "זה מקומי" - המפלגה המקומית הישראלית נ' משרד האוצר, פסקה 5 (27.5.2021); בג"ץ 8238/96 אבו עראר נ' שר הפנים, פ"ד נב(4) 26, 38 ו-47-46 (1998) (להלן: עניין אבו עראר)). כפי שאראה להלן, אף העתירות שלפנינו אינן האכסניה המתאימה להכרעה בסוגיה זו.