56. אם נסכם דברינו עד כה, הפרשנות הלשונית שיש ליתן למונח פיצויי סבל ("hardship") נקבעת בהתאם לנסיבותיו של כל עניין ועניין, והפסיקה הייתה נכונה להעניק פיצויים אלה במקרים שונים. בדומה, ביחס למונח "shall" נפסק כי הוא יפורש בהתאם לתכלית החקיקה. בנסיבות אלו, שבהן התשובה אם יש להעניק פיצויי סבל במצב של הפקעה חלקית שלא השביחה את הנותר אינה נגזרת מעיון בלשון החוק גופה, הסובלת תשובות שונות, עלינו להוסיף ולבחון את תכלית החקיקה, הסובייקטיבית כמו גם האובייקטיבית.
2. התכלית הסובייקטיבית
57. התכלית הסובייקטיבית היא המטרות, הערכים והמדיניות שהמחוקק ביקש להגשים באמצעות דבר החקיקה. זוהי "כוונת המחוקק" שעמדה לנגד עיניו בעת החקיקה. התכלית הסובייקטיבית נלמדת מלשון דבר החקיקה, הרקע ההיסטורי וההיסטוריה החקיקתית (ברק – פרשנות החקיקה, בעמ' 202-201). לפיכך, הכרת המציאות שבמסגרתה נוצרה החקיקה רלוונטית לפירוש החקיקה ולהבנת תכליתה (שם, בעמ' 351). נדון להלן במקורות הנוגעים לעניין לשם התחקות אחר התכלית הסובייקטיבית שבבסיס דברי החקיקה שלפנינו – חוק התכנון והבניה ופקודת הקרקעות – אשר נחקקו בתקופות היסטוריות שונות (השוו עניין רוטמן, פסקה 49).
58. עוד בתקופה העות'מאנית (שנת 1891) הייתה בנמצא חקיקה אשר אִפשרה לרשות המקומית להפקיע קרקעות לשם סלילת כבישים חדשים והרחבת קיימים ללא תשלום פיצוי בעבור עד רבע (25%) מהקרקע, ובלבד שטרם בנו עליה (FREDERIC M. GOADBY & MOSES J. DOUKHAN, THE LAND LAW OF PALESTINE 332 (Tel Aviv, 1935)). עם תחילת המנדט הבריטי אומצו סמכויות ההפקעה שהיו נהוגות בישראל בתקופה העות'מאנית, בכפוף לשינויים שנבעו מחילופי השלטון (וכל זאת אף שבאנגליה עצמה לא הייתה חקיקה המתירה להפקיע ללא פיצוי; ראו דפנה לוינסון-זמיר פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון 150 (1994) (להלן: לוינסון-זמיר – פגיעות במקרקעין)). בהמשך הרחיבו הבריטים בהדרגה את הסמכויות להפקיע בלא פיצוי; ומגמה זו, כפי שיפורט בהמשך, נמשכה גם לאחר קום המדינה.
59. במהלך שנות ה-20 של המאה הקודמת נחקקו החיקוקים המרכזיים שהעניקו סמכויות הפקעה, וחלקם – עוד משחר יצירתם – התייחסו מפורשות לאפשרות להפקיע בלא מתן פיצוי, אולם בכפוף לתנאים מסוימים. אנו נתמקד ב"גלגוליהם" ההיסטוריים של דברי החקיקה הצריכים לענייננו: פקודת בנין ערים – היא המקור ההיסטורי של חוק התכנון והבניה דהיום – ופקודת הקרקעות, על התפתחויותיה. פקודת בנין ערים, 1921 (להלן: פקודת בנין ערים משנת 1921), שהיא "גלגולו" המקורי של חוק התכנון והבניה דהיום, העניקה סמכות להפקעת מקרקעין שיועדו לכך בתכנית (סעיף 20 לפקודה). סעיף 24 לפקודה זו התירה להפקיע מקרקעין ללא תמורה בנסיבות מצומצמות: מדובר בשטח שטרם פותח, שנכלל בתכנית; הקרקע המופקעת דרושה לשם סלילתו או הרחבתו של כביש שכלול בתכנית; ולבעל הקרקע יוותר שטח מספיק שגובל עם אותו כביש, שיאפשר הקמת בנין. כלומר, אף שהפקודה התירה הפקעת מקרקעין ללא פיצוי, הובטח כי בעל המקרקעין יוכל להוסיף לפתח את המקרקעין בסמוך לכביש הנסלל חרף ההפקעה בלא פיצוי (לוינסון-זמיר – פגיעות במקרקעין, בעמ' 151).