"ההיסטוריה החקיקתית של פיצויי הסבל עשויה לסייע בהבנת הסיבות להוספת סמכות זו. פקודת בנין ערים, 1921, איפשרה להפקיע ללא פיצוי בנסיבות מצומצמות ביותר: כאשר מבקשים לסלול או להרחיב כביש בשטח שטרם פותח. סמכות זו סוייגה בתנאי שייוותר לבעל הקרקע שטח מספיק הגובל עם הכביש לבניית בית-מגורים או כל בנין אחר המותר על-פי התכנית. אמנם לא נקבעה תיקרה לגודל השטח שניתן להפקיע ללא פיצוי, אך ההגבלות האחרות על ההפקעה הגנו על זכויות הפרט [...] פקודת הקרקעות (הפקעה), 1926, ופקודת בנין ערים, 1936, לא הכילו מגבלות דומות על הכוח להפקיע ללא פיצוי. שתי הפקודות לא התנו כוח זה באי-פגיעה באפשרויות הפיתוח ביתרת השטח. נוסף לכך, הפקודה משנת 1936 אף הרחיבה את רשימת המטרות שלמענן ניתן להפקיע ללא פיצוי. מסתבר שהסמכות לפצות אם נגרם 'סבל' או 'עיוות דין' נועדה לטפל, בין היתר, במקרים שבהם ההפקעה פגעה באפשרויות הניצול של היתרה. סמכות זו ליתן פיצויי-סבל נשמרה בחוקי ההפקעה והתכנון, אשר שינו והרחיבו במהלך השנים את סמכויות ההפקעה ללא תמורה" (לוינסון זמיר – פגיעות במקרקעין, בעמ' 213; ההדגשה הוספה – ע' פ').
64. ההתפתחות החקיקתית בתחום זה נמשכה גם לאחר קום המדינה, במסגרת הליכי החקיקה בכנסת. הליך החקיקה בכנסת של חוק התכנון הישראלי, שהחליף את פקודת בנין ערים המנדטורית, נמשך כעשור (לוינסון-זמיר – פגיעות במקרקעין, בעמ' 153; דיון בהצעת חוק התכנון והבניה, התשכ"ג-1962 לפני קריאה ראשונה, בעמ' 1828). בחודש יוני 1953 גיבש משרד המשפטים טיוטה להצעה לחוק התכנון והבניה בעיר ובכפר, התשי"ג-1953, וזו כללה הרחבה של מטרות ההפקעה והעלאת שיעור ההפקעה המותר בלא פיצוי מרבע לשליש. הצעת החוק הראשונה פורסמה בשנת תשי"ט, אך הכנסת התפזרה בטרם הספיקה לדון בה (שם; דיון בהצעת חוק התכנון והבניה, התשכ"ג-1962 לפני קריאה ראשונה, בעמ' 1828; ה"ח, בעמ' 277). בהמשך הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק התכנון והבניה, התשכ"ג-1962 (להלן: הצעת חוק התכנון והבניה). בהצעה זו הורחבה רשימת הייעודים בתכנית שבעטיים ניתן לפי חוק זה להפקיע מקרקעין – כדוגמת הקמת גני ילדים, שטחי חניה ובתי קברות (סעיף 155 להצעת החוק); וכמו כן הוצע להגדיל את היקף ההפקעה האפשרית בלא פיצוי מרבע לשליש משטח המגרש (למעט בהפקעה לשם הקמת בית ספר או גן ילדים, שאז ניתן יהיה להפקיע בלא פיצוי עד רבע משטח המגרש; סעיף 157(1) להצעת החוק). בדברי ההסבר להצעת החוק נומקה העלאת אחוז הקרקע שניתן להפקיע בלא פיצוי בטובת ההנאה שמפיקים בעלי הקרקע כתוצאה מן ההפקעה: