67. ביום 14.7.1965 נכנס חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 לתוקפו. החוק, כפי שהתקבל בתצורתו הסופית, כולל סמכויות הפקעה רחבות אף יותר מאלו שהיו כלולות בהצעת החוק הנזכרת (לוינסון-זמיר – פגיעות במקרקעין, בעמ' 153). כך, סעיף 190(א)(1) מרחיב את המטרות להפקעה ("לצרכי גנים, שטחי נופש וספורט וכן לבניני חינוך, תרבות, דת ובריאות"), וכמו כן מורה (תוך הפניה לפקודת הקרקעות) כי שיעור ההפקעה בלא פיצוי המותר לצורך מטרות אלו יעלה ל-40% משטח המגרש. שינויים אלה הוכנסו בעקבות הדיון בהצעת החוק בקריאה השנייה והשלישית וההסתייגויות שהועלו במהלכו (ראו דברי חבר הכנסת מרדכי ביבי ממפלגת אחדות העבודה-פועלי ציון בד"כ 43, 2420-2419 (התשכ"ה)).
68. מן המקובץ עולה כי לאורך הדיונים הממושכים בהצעת החוק, שארכו שנים ארוכות, לא הייתה כוונה של ממש לשנות מן ההוראות ששרדו מתקופת המנדט המתירות לרשות להפקיע חלק מחלקת מקרקעין בלא תשלום פיצוי. עם זאת, אף שלא התעוררה מחלוקת של ממש בדבר עצם האפשרות להפקיע מקרקעין באופן חלקי ללא תשלום פיצויים, לא הייתה תמימות דעים ביחס לשאלת התנאים לקיומה של הפקעה כאמור – וזאת בעיקר בכל האמור בהיקף ההפקעה המותרת בלא פיצוי ובמטרות שיצדיקו הפקעה שכזו. נוסף על כל אלה, בולטת העובדה כי עוד מראשיתו של הליך חקיקת חוק התכנון והבניה נעשה שימוש ב"עקרון ההשבחה" – שלפיו הפקעה חלקית בלא פיצוי מותרת ומוצדקת בשל עליית הערך הצפויה ליתרת החלקה (נוכח פיתוח האזור) – כשיקול מרכזי המצדיק את הגדלת שטח המקרקעין המותר בהפקעה בלא פיצוי. משכך, אנו למדים כי בעת חקיקתו של סעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה המקרה הטיפוסי שניצב לנגד עיני המחוקק היה הפקעה חלקית שבצידה השבחה של היתרה. ומהמשקל שייחס המחוקק ל"עקרון ההשבחה" עולה במידה רבה תמונת הראי – לאמור, שניתן לשקול להעניק פיצויים, למשל בדמות פיצויי סבל, באותם המקרים שבהם הפקעה חלקית אינה מביאה להשבחה של החלק הנותר.
משאמרנו דברים אלה בדבר התכלית הסובייקטיבית, נפנה לבחון את התכלית האובייקטיבית של דברי החקיקה שלפנינו.
3. התכלית האובייקטיבית
69. בשלב זה עלינו לבחון מהן המטרות שאותן מבקש להגשים דבר החקיקה הרלוונטי בחברה דמוקרטית מודרנית (ברק – פרשנות החקיקה, בעמ' 202; אהרן ברק פרשנות תכליתית במשפט, בעמ' 195 (2003)). תכליתו האובייקטיבית של מנגנון הענקת פיצויי סבל, המעוגן בסעיף 190(א)(2) שמפנה לסעיף 20(2)(ג) לפקודת הקרקעות, תשקף את נקודת האיזון הראויה בין השיקולים והאינטרסים הרלוונטיים לבחינה במסגרת המקרה שלפנינו. דרך דיוננו תהיה כדלקמן: תחילה, נפנה לדון בשני האינטרסים המנוגדים, המרחפים מעל דיני ההפקעות כולם – זכות הקניין של הפרט למול אינטרס הציבור. במסגרת כך, נעמוד על כך שאיזון בין השניים מתאפשר פעמים רבות באמצעות קיומו של פיצוי כספי עבור הפרט בצד הפקעת קניינו המשרתת את אינטרס הציבור. מכאן נפנה לדון בשיקולים שונים שיש בהם כדי להשפיע על נקודת האיזון המכריעה את היקפו של הפיצוי הכספי בגין הפקעה (ככל שהוא נדרש). במסגרת כך נרחיב היריעה ביחס לשיקולים הנוגעים באופן ייחודי להפקעה הנושאת אופי "קהילתי", כפי שנהוג לכנות הפקעות מכוח חוק התכנון והבניה.