4. סיכום ביניים
94. נשוב בקצרה על שראינו עד כה. בראשית הניתוח מצאנו כי לשון ההוראה המאפשרת להעניק פיצויי סבל אינה עונה במישרין לשאלה שלפנינו, האם יש להעניק פיצויי סבל בגין הפקעה חלקית מכוח חוק התכנון והבניה שלא השביחה את יתרת המקרקעין. עמדנו על כך שלשון ההוראה הקבועה בסעיף 190(א) לחוק סובלת כמה פירושים, שכן המונח "סבל" ("hardship"), כמו גם המונח "shall" (הנזכרים בנוסח האנגלי המחייב של דברי החקיקה שעל הפרק), הם מונחים בעלי "רקמה פתוחה" שלא ניתן ללמוד מהם בלבד את התשובה לשאלה שבמוקד הדיון. לפיכך, פנינו לעיון בתכלית החקיקה. תחילה בחנו את התכלית הסובייקטיבית של דברי החקיקה. מההיסטוריה החקיקתית מצאנו כי אף שלאורך השנים סמכויות ההפקעה בלא פיצוי הלכו והתרחבו – הן מבחינת המטרות שבשמן מותרת הפקעה, הן מבחינת היקפה המותר – ניתנה כל העת הדעת לשאלת האפשרות לנצל את יתרת הקרקע (שלא הופקעה) במקרים של הפקעה חלקית בלא פיצוי, כמו גם לסבל שעלול להיגרם לבעל המקרקעין בנסיבות אלו. בין השאר על רקע דברים אלה עוגנה הסמכות להעניק פיצויי סבל, וזאת כדי לאזן פגיעה שעלולה להיגרם לנפקע שהפקעה חלקית של חלקתו פגעה באפשרויות הניצול של יתרת הקרקע. סמכות זו, כך למדנו, נשתמרה בחקיקתנו מאז תקופת המנדט ועד לחקיקת חוק התכנון והבניה ופקודת הקרקעות.
95. במישור התכלית האובייקטיבית, עמדנו על כך שחוק היסוד העלה את מעמדה הנורמטיבי של זכות הקניין והסיט את נקודת האיזון בין זכות זו לבין אינטרס הציבור. ככל חוק יסוד, אף חוק יסוד זה מקרין על פרשנותם של דברי חקיקה שקדמו לו, לרבות פקודות מנדטוריות. לאורו יש להעניק פרשנות "חדשה" לדברי חקיקה הפוגעים בזכות הקניין. ציינו כי כלי הפיצויים מאפשר להקטין את הפגיעה בזכות הקניין של הפרט מבלי שהרשות תיאלץ לוותר על הגשמת האינטרס הציבורי שניצב בבסיס ההפקעה. עוד עמדנו על השיקולים המרכזיים הרלוונטיים לענייננו, העוסק בהפקעה חלקית שלא השביחה את הנותר, ובהם היעדר השבחה של יתרת המקרקעין; נשיאה לא שוויונית בנטל מימון ההפקעה בחברה נתונה; עקרון ההוגנות; ושיקולי יעילות והפנמת עלויות כדרך להבטחת שיקול דעת הולם של הרשות. לבסוף הצבענו על שיקולים ייחודיים הנוגעים להפקעות לצרכים "קהילתיים", דוגמת אלו שמבוצעות מכוח חוק התכנון והבניה, אשר עשויות להצדיק להטיל על הפרט חובה מוגברת לנשיאה בנטל עבור הקהילה. זאת, במובחן מהפקעות לצרכים כלל-ארציים.