26. באשר למשמעות נספח התנאים לחוזה האחיד (נספח ג' 6) המשיבים מפנים לכך שבמבוא לנספח זה הוברר כי מטרתו למנוע הכללת תנאים מקפחים ואין מקום להתעלם ממהות המסמך ומטרתו כדי להטיל על הרוכשים חובות חדשים שלא חלים עליהם מכוח מסמכי המכרז. נוסף על כך המשיבים מפנים לכך שסעיף 5 ד' לנספח התנאים לחוזה האחיד עוסק בתשלומים נוספים, שיחולו על הרוכש, וזאת בתנאי שמדובר בחיבור הדירה בלבד ובתשלום שלא נכלל בהגדרת מחיר הדירה על פי סעיף 3.1.6 למסמכי המכרז.
27. לטענת המשיבים "הורתו של סעיף זה" נעוצה בפרקטיקה שלפיה חברת החשמל מתקינה את מונה החשמל, שמופקד בידי בעל הדירה בתמורה לתשלומים עתידיים שוטפים, הנגבים באמצעות החשבון. ההבנה הייתה שאין לחייב את היזם או הקבלן לשאת בעלות זו, שהיא נלווית לעלות השוטפת של צריכת החשמל במסגרת תשלום חודשי, ולכן רק בגין הסכומים האלה נקבע כי רוכשי הדירות יחובו, אך לא עבור חיבור הדירות לרשת החשמל. באשר למים, המדובר בעלות חד פעמית עבור מונה שהיא פיקדון, שמוחזר למי ששילם אותו ולכן נקבע כי הקבלן יוכל לחייב את רוכשי הדירות לשאת בו, וזאת מאחר ויוכלו להזדכות בעתיד על תשלום זה.
28. המשיבים מוסיפים כי נוסח הסכם המכר בין המבקשת לרוכשי הדירות אינו יכול לסטות מהוראות המכרז אלא הוא כפוף לסעיף 3.1.6 למסמכי המכרז. לחלופין נטען כי אף הנוסח אינו תומך בפרשנות שמציעה המבקשת אלא כל שנקבע שם הוא כי הקונה מתחייב עם חברות החשמל והמים ולשלם להם סכומים בגין החיבור הדירתי, על פי דרישתם אך אינו מקנה למבקשת סמכות לגבות תשלומים מן הרוכשים על חשבון תשלומים אלו.
29. בסיכומיהם המשיבים מרחיבים בכל הנוגע לכללי הפרשנות. הם טוענים כי המדובר בהסכם המבוסס על מכרז, וכי היסוד התחרותי במכרז הושתת על הצעות למחיר מ"ר דירתי ועליו בלבד, וזאת תוך שהוראות המכרז וחוזה הבנייה התייחסו ספציפית למפרט הבנייה המחייב ולמה שנכלל בתוך ההגדרה למחיר למ"ר דירתי. לשונם של המכרז ושל חוזה הבנייה היא ברורה ולפיה המחיר למ"ר דירתי כולל את כל התשלומים בגין הבנייה, והחריג היחיד לכלל זה צוין בצורה מפורשת במסמכי המכרז עצמם. כך גם מטרת המכרז וחוזה הבנייה – קביעת מחיר אחד על יסודו מושתתת התחרות במכרז. מכאן שאין המדובר בהוראה ספציפית לעומת הוראה כללית ולא ניתן לקבל את פרשנותה של המבקשת. כך גם אין להחיל את כלל הפרשנות נגד הנסח, נוכח הלשון הברורה והתכלית.
30. המשיבים חולקים על טענת ההסתמכות של המבקשת ומצביעים על כך שממילא המבקשת לא הייתה יכולה להסתמך שכן הצעתה למכרז קדמה לחתימה על חוזה הבנייה ולניסוח הסכמי המכר מצדה.
דיון והכרעה
31. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים הגעתי כלל מסקנה כי דין התובענה להידחות. להלן אפרט את הנימוקים שהביאו אותי למסקנה זו.
32. מערכת היחסים החוזית הנדונה לפנינו כוללת את המכרז, שהביא לחוזה הבנייה שבין המבקשת לבין רמ"י, ולצדם הנספח המגדיר את תנאי החוזה האחיד בין היזם לבין רוכשי הדירות ואת הסכם המכר שבין המבקשת לבין הרוכשים.
33. המכרז וחוזה הבנייה הם חוזי רשות. חוזה כזה, ככל חוזה, יפורש בהתאם להוראותיו של סעיף 25 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 (להלן: חוק החוזים). נקודת המוצא לפירוש החוזה היא לשונו, ומקום בו "...אומד דעתם של הצדדים משתמע במפורש מלשון החוזה, יפורש החוזה בהתאם ללשונו" (סעיף 25(א) סיפא לחוק החוזים. כאשר הלשון אינה ברורה ומפורשת, יפורש החוזה לפי אומד דעתם של הצדדים, כפי שהוא משתמע מתוך החוזה ומנסיבות העניין (סעיף 25(א) רישא לחוק החוזים).
34. לעניין אומד דעתם של הצדדים לחוזה רשות נקבע כי חוזים אלה, בין הפרט לבין רשות מנהלית, הם בעלי מעמד מיוחד, שכן שתי מערכות דינים שונות – עקרונות המשפט הפרטי ועקרונות המשפט המנהלי – מקרינות עליהם, על ביצועם, ועל פרשנותם.
35. בעבר, קו פרשת המים לעניין הדין החל על חוזה רשות היה מעמד כריתת החוזה – כך שבשלב ה"טרום חוזי" הונהגו בבלעדיות דיני המשפט המנהלי, ולאחר כריתת החוזה הונהגו דיני המשפט הפרטי. לימים, הובהר הן בפסיקה והן בספרות כי חוזה רשות הוא מעין "יצור כלאיים", הנהנה מדואליות נורמטיבית, כך שדיני המשפט הפרטי ודיני המשפט המנהלי חלים עליו בערבוביה לאורך כל שלביו –אולם, בשלב הטרום חוזי זוכים עקרונות המשפט המנהלי ליתרון מסוים על פני עקרונות המשפט הפרטי, וכי בשלב החוזי נעה המטוטלת כך שעקרונות המשפט הפרטי זוכים ליתרון מסוים על פני עקרונות המשפט המנהלי (ר' דניאל פרידמן "תחולתן של חובות מן המשפט הציבורי על רשות ציבורית הפועלת במישור הפרטי" משפטים ה', 598, 605 (1975); ע"א 4872/17 המועצה המקומית זכרון יעקב נ' מאיר אפרת אחזקות בע"מ, פיסקה 34 (9.10.2018); ע"א 8422/17 מדינת ישראל – משרד התחבורה נ' המועצה הלאומית למניעת תאונות דרכים, פיסקה 37 (8.2.2021)).
36. בכל הנוגע לתכלית האובייקטיבית של חוזי הרשות על הפרשן לבחון את האינטרסים הציבוריים שחוזי הרשות נועדו להגשים – באספקלריה של קידום האינטרס הציבורי וטובת הציבור – שזה שורש מהותם (ר' גבריאלה שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית, 31 (1999); גבריאלה שלו ואפי צמח, דיני חוזים, 514 (מהדורה רביעית, 2019)). עם זאת, בהתאם לתורת שני השלבים הנהוגה בפרשנות חוזים, נקבע כי התכלית האובייקטיבית של החוזה היא בגדר חזקה שניתנת לסתירה. משכך, ככל שניתן להתחקות אחר התכלית הסובייקטיבית של חוזה מסוים, היא גוברת על התכלית האובייקטיבית. מובן שככלל, ישנה הלימה בין התכלית האובייקטיבית של חוזה הרשות לבין תכליתו הסובייקטיבית. לכן, הנטל להוכיח קיומו של שוני בין התכליות השונות מוטל על הצד שטוען לשוני זה (ר' ע"א 2553/01 ארגון מגדלי ירקות – אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל פ"ד נ"ט(5), 481, 495, 536-537 (2005); ע"א 8325/12 מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ' מהדרין בע"מ, פיסקה מ"ב (5.6.2014)).
37. לצד סיווג החוזה כחוזה רשות, יש לתת את הדעת לכך שמדובר בהתקשרות שמקורה במכרז. ערך השוויון עומד בבסיס דיני המכרזים. משכך, נקבע כי יש להימנע מפרשנות יצירתית, ככל הניתן. זאת שכן, פרשנות רחבה להוראות הקבועות במכרז פותחת פתח לפגיעה בשוויון, לחוסר יעילות, לבזבוז זמנן של ועדות המכרזים, לדיונים שיפוטיים נרחבים בנושא הפרשנות הראויה למכרז לאחר תום התהליך (עע"ם 6090/05 מ.ג.ע.ר- מרכז גבייה ממוחשבת בע"מ נ' מי נתניה (2003) בע"מ, פיסקה א' לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין (27.2.2006); עע"ם 8172/20 בולוס סאבא נ' מדינת ישראל - רשות מקרקעי ישראל, פיסקה 13 (21.4.2021)).
38. סעיף 3.16 למכרז הוא נקודת המוצא לבחינת הסוגיות הפרשניות והקביעה בו היא ברורה ואוסרת על היזם, המבקשת, לגבות תשלומים עבור חיבור הדירה לתשתיות החשמל והמים באופן קטיגורי. עניין זה אף שומט את הבסיס מטענת ההסתמכות שנטענה בדיעבד שכן במועד הגשת ההצעה המבקשת לא הייתה יכולה להסתמך על אישור הסכם המכר או על השיהוי בהעלאת הטענות מטעם המשיבים, אלא הציעה את הצעתה על יסוד ההוראה בסעיף 3.1.6 לתנאי המכרז שבעיני ברורה.
39. איני סבור כי ניתן לראות בנספח התנאים לחוזה האחיד כקובע בהכרח אחרת או כמי שיש לתת לו מעמד עדיף על הוראות המכרז. מקובלת עלי עמדת המשיבים כי הנספח נועד, כפי שאף נכתב בראשו, להיטיב עם רוכשי הדירות ולמנוע מצב שבו תנאי הסכמי המכר יהיו תנאים מקפחים. את הנספח יש לקרוא לאורה של ההוראה הברורה במכרז עצמו. זאת ועוד, בהוראות נספח התנאים לחוזה האחיד אף נקבעה במפורש כי הן כפופות לתנאי המכרז.
40. מכאן, לסעיף 18 (י) להסכם המכר. סעיף זה מאפשר לכאורה, לפי נוסחו הטלת חיוב החיבור של הדירות לתשתיות המים והחשמל על הרוכשים, אלא שגם בעניין זה לטענות המבקשת אין על מה שיסמכו, שכן חברת הבקרה הבהירה בעת שאישרה את הנוסח כי התנאים הקובעים הם תנאי המכרז. הנה כי-כן, המבקשת שחרגה מתנאי המכרז וביקשה לחייב את הרוכשים בתשלום נוסף, אינה יכולה ליהנות מכך שחברת הבקרה לא הבחינה בפער שיש בין נוסח הסכם המכר להוראות המכרז, ולטעון להסתמכות או להשתק. עמדה זו לא משתנה אף שאני נכון להניח שפרשנות סעיף 18 (י') להסכם המכר מאפשרת את גביית החיבור של הדירה לתשתיות לצד הפיקדון למונה, בניגוד לפרשנותם של המשיבים.
41. ההבחנה בין חיוב הרוכשים לשאת בפיקדון עבור המונה לבין תשלום עבור החיבור עצמו נראית במקומה, שכן על כספים אלה הרוכשים יוכלו לקבל זיכוי בעתיד – זאת בעוד שבחיי המעשה, לעיתים, נדרש היזם או הקבלן לשלם עבור רכיב זה מול חברת החשמל ותאגיד המים.
42. אשר להיבט הנוגע לתכלית של המכרז וחוזה הבנייה. תכנית "מחיר למשתכן" היא תכנית ממשלתית ענפה, שתכליתה העיקרית היא לאפשר רכישת דירה ראשונה במחיר נמוך ממחיר השוק. במסגרת התכנית, רמ"י משווקת קרקעות באמצעות מכרזים, והזוכה במכרז הוא מי שהתחייב למכור לזכאי התכנית דירות במחיר הנמוך ביותר למ"ר דירתי. לאחר זכייה של יזם או קבלן, הוא מחויב למכור שיעור מסוים מן הדירות לזכאי "מחיר למשתכן", ולשם כך נפתחת הגרלה שאליה מוזמנים להירשם זכאי התכנית. הלכה למעשה, המדינה משווקת דירות דרך גופים פרטיים, וההנחה במחיר הדירה נגזרת מסבסוד של מחיר הקרקע (וחלק מהוצאות הפיתוח) (ר' בג"ץ 7258/17 אריאל זנדברג נ' משרד הבינוי והשיכון, פיסקה 1 (21.1.2018)).
43. תכליתו האובייקטיבית של חוזה "מחיר למשתכן" היא ברורה: להקל על יחידים את רכישת דירתם הראשונה, במחיר מסובסד. משכך, הקריטריון העיקרי לזכייה במכרזים אלה היא ההתחייבות של היזם או הקבלן למכור את הדירות שהוקמו במסגרת הפרויקט במחיר הנמוך ביותר, תוך עמידה ברף המוגדר במכרז, מתוך קידום טובת הציבור במציאת פתרונות דיור בישראל. תכלית זו נלמדת מלשון סעיף 3.1.6 לקבלת הצעות למכרז שקובעת היקף רחב לגבולותיו של מ"ר דירתי, ובהמשך, בסעיף 3.3.10 נקבע באותיות קידוש לבנה שחל איסור על הזוכה לגבות תשלומים נוספים מהרוכשים מעבר למחיר מ"ר דירתי שהוצע על ידה, למעט חריגים צרים המצוינים בגדרו של הסעיף.
44. נדמה כי ההיגיון המסחרי שעומד בבסיס ההגדרה הרחבה של מ"ר דירתי, שממנו נגזר המחיר שאותו נדרשים הרוכשים לשלם, הוא כי המחיר שאותו יידרשו הזוכים במכרז מחיר למשתכן לשלם יהיה ידוע, ברור וסופי, ללא שינויים ותוספות לאורך יישום ההתקשרות החוזית בין היזם לבין רוכש הדירה.
45. רצונם של המשיבים לתמוך ברוכשי הדירות, ולהקל עליהם, ככל שניתן את הנטל הכרוך ברכישת דירה בכלל, וברכישת דירה ראשונה בפרט, תוך מניעת גביית תשלומים משמעותיים נוספים לאורך חיי החוזה – כולל גם את צמצום העלויות הכרוכות בחוסר הוודאות או חוסר הבהירות בשל העמסת עלויות נוספות על מחיר הדירה מעבר למחיר שנקבע במכרז על יסוד ההצעה למ"ר דירתי.
46. לצורך הגשמת מטרה זו, נקבע נספח התנאים לחוזה האחיד, שנועד גם הוא להגן על רוכשי הדירות. המדובר במסמך עקרונות כללי, שתכליתו להגן על הרוכשים כצד לחוזה אחיד, למזער ככל שניתן סכסוכים משפטיים בעתיד בין המבקשת לבין הרוכשים בשאלות בדבר תנאים מקפחים בחוזה שנכרת ביניהם. אין לראות בנספח ככזה שיש בו את היכולת להרחיב את תנאי המכרז.
47. אוסיף כי איני סבור שניתן ללמוד לענייננו מהאופן שבו התייחסו המכרז והמסמכים האחרים לשכר טרחת עורך הדין. בעניין זה הוראות המכרז עצמו מסייגות את סעיף 3.1.6 ולכן המדובר אכן שם בסעיף ספציפי לעומת סעיף כללי.
48. למעלה מן הצורך, אציין כי בנסיבות העניין לא מצאתי מקום להחיל את העיקרון המעוגן בסעיף 25(ב1) לחוק החוזים שלפיו כאשר לאחד הצדדים לחוזה עדיפות בעיצוב תנאיו, פירוש נגדו עדיף על פירוש לטובתו – שכן לא מצאתי כי קיימות שתי פרשנויות בעלות משקל שווה שיש להכריע ביניהן.
סיכום
49. על יסוד האמור, אני דוחה את התביעה.
50. המבקשת תשלום למשיבים הוצאות בסכום של 30,000 ₪.
ניתן היום, כ"ב סיוון תשפ"א, 02 יוני 2021, בהעדר הצדדים.
ארנון דראל