בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עמ"נ 17905-02-21 טיאה פנחסוב ווחטנג צ'נטוריה נ' רשות האוכלוסין וההגירה
לפני: כבוד השופטת מיכל אגמון-גונן
המערערים:
1.טיאה פנחסוב
2.וחטנג צ'נטוריה
ע"י ב"כ עו"ד ליאורה טורלבסקי
נגד
המשיבה: רשות האוכלוסין וההגירה, משרד הפנים
ע"י ב"כ עו"ד עמיקם אשל מפרקליטות מחוז ת"א (אזרחי)
פסק דין
המערער שהינו אזרח ישראלי, והמערערת שהינה אזרחית גיאורגיה, הגישו בקשה למתן מעמד למערערת מכוח "נוהל הטיפול במתן מעמד לבני זוג של ישראלים לרבות בני אותו מין" (נוהל 5.2.0009 להלן: נוהל ידועים בציבור). רשות האוכלוסין וההגירה (להלן: הרשות) דחתה את הבקשה הן בשל התרשמות שלילית מכנות הקשר שבין בני הזוג, אשר לא הוכח כמידת הנטל הנדרש, הן בשל עשיית דין עצמית של המערערת בעבר. ערר שהוגש על החלטת הרשות נדחה (ערר 9025-20, מיום 06.01.2021, כב' הדיין דותן ברגמן), ומכאן הערעור שלפניי.
רקע הדברים וההליכים הרלוונטיים
1. המערער, וחטנג צ'נטוריה (להלן: המערער), הינו אזרח ישראלי שעלה לארץ מכח חוק השבות, גרוש ואב לשלושה. המערערת היא אזרחית גיאורגיה, ילידת 1974, אלמנה ואם לבן בגיר שנותר במולדתה. המערערת נכנסה לישראל כעובדת בענף הסיעוד בשנת 2006 ועבדה כדין ברשיון עד יום 03.02.2009. לאחר שפקע רישיונה לא יצאה מהארץ אלא פנתה בחודש מאי 2009 ליחידת הטיפול במבקשי מקלט והגישה בקשה למקלט מדיני. בקשתה נדחתה ביום 15.10.2009 אך היא לא יצאה מהארץ.
2. טרם דחיית בקשתה, הכירה המערערת במהלך יולי 2009 את לב אריה פנחסוב, אזרח ישראלי, ובינואר 2010 הגיש הזוג בקשה להסדרת מעמדה של המערערת בישראל מכח הזוגיות. הזוג נישא בגיאורגיה בחודש יוני 2010 וביום 15.08.10 הוענק למערערת רשיון ישיבה מסוג ב/1 מכח הנוהל בעקבות הנישואין, אשר שודרג לרישיון מסוג א/2 בהתאם לנוהל. ביום 02.02.2014 נפטר מר פנחסוב, בן הזוג של המערערת דאז, ממחלה קשה, וביום 13.02.2014 הופסק ההליך המדורג בשל פטירתו, ועניינה של המערערת הועבר לבחינת הוועדה הבינמשרדית. במסגרת זו ביקשה המערערת להאריך את רישיונה הזמני עד להחלטת הוועדה, וביום 27.02.2014 נערך למערערת ראיון במסגרת הבקשה. ביום 17.09.2014 התקבל בלשכת הרשות מכתב מאחותו של בן הזוג המנוח של המערערת, שציין כי היא ניצלה את המנוח לטובת קידום האינטרסים שלה כמו קצבת ביטוח לאומי וקבלת מעמד בישראל. ראיונות נוספים נערכו למערערת ביום 23.02.2015 וביום 16.02.2017. ביום 12.02.2018 נשלחה למערערת החלטת מנכ"ל הרשות, המאמצת את המלצת הוועדה הבינמשרדית, ומסרבת לבקשתה. על החלטה זו הוגש ערר 2473-18 לבית הדין לעררים בירושלים, שנדחה ביום 11.12.2018. על פסק הדין הוגש ערעור מנהלי 12529-01-19 לבית המשפט המחוזי בירושלים, שנדחה ביום 21.06.2019 ולפיו היה על המערערת לצאת מישראל עד יום 22.08.2019.
3. בתוך כך, המערערים הכירו לטענתם בחודש יוני 2019, וחודש לאחר מכן עברו להתגורר יחד בדירת המערערת בפתח תקווה. ביום 01.08.2019 הוגשה בקשת רשות ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בירושלים, לבית המשפט העליון ובקשה לעיכוב ביצוע, שנדחו ביום 05.08.2019, ובית המשפט העליון פסק כי על המערערת לצאת מישראל עד יום 22.08.2019. ביום 13.08.2019 הוגשה בקשה להארכת המועד ליציאת המערערת מישראל למטרות של מכירת דירתה ורכבה. בית המשפט העליון נעתר לבקשה באופן חלקי וקבע כי על המערערת לצאת מישראל עד ליום 27.10.2019.
4. ביום 09.09.2019 חתמו המערערים על הסכם ממון, שאושר בבית המשפט לענייני משפחה (נספח 8 להודעת הערעור), ולטענתם הם מקיימים ביניהם הפרדה רכושית כמוסכם בו. בניגוד לפסק הדין של בית המשפט העליון, המערערת לא יצאה מישראל, ותחת זאת הגישה ביום 12.11.2019, כשבועיים לאחר המועד בו היה עליה לעזוב את ישראל, בקשה למתן מעמד מכח הזוגיות עם המערער, כידועים בציבור. המערערים טוענים כי הם מתכוונים להינשא בגיאורגיה לאחר שמעמדה של המערערת בישראל יוסדר במסגרת בקשה זו.
5. על אף האמור, ביום 08.01.2020 נערכו למערערים ראיונות לבחינת כנות הקשר, וביום 16.01.2020 נדחתה בקשתם לאור התרשמות שלילית מכנות הקשר ביניהם. ביום 06.02.2020 הוגש ערר פנימי על החלטת הרשות, שנדחה ביום 09.03.2020. ביום 07.04.2020 הוגש ערר 9025-20 לבית הדין לעררים, שנדחה בפסק דין מיום 06.01.2021 0לטענת הרשות הערר הוגש ביום 15.4.20, אך אין לכך משמעות לענייננו).
6. הערעור שלפניי הוגש ביום 09.02.2021, יחד עם בקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין של בית הדין לעררים ומתן סעד ביניים המונע הליכיה אכיפה נגד המערערת עד להכרעה בערעור. ביום 20.04.2021 הוגשה תגובת הרשות לבקשה ולערעור. ביום 21.04.2021 נעתרתי לבקשת המערערים לסעד זמני, משום שלא ניתן היה לשלול את כנות הקשר באותו שלב, ובהסתמך (בשגגה) על מגורים משותפים של המערערים במשך עשור המטים את מאזן הנוחות לטובתם. ביום 02.05.2021 הגישה הרשות בקשה לעיון חוזר בהחלטה בנימוק שהתבססה על עובדה שגויה, שכן נכון לאותה העת, המערערים חיו יחד פחות משנתיים ולא עשור שנים. ביום 19.05.2021 הוגשה תגובת המערערים לבקשה זו שאישרה כי הם חיים יחד כשנה וחצי וחזרה על טענותיהם לגבי כנות הקשר, תוך צירוף מסמכים נוספים לתמיכה בכך. ביום 25.05.2021 החלטתי כי על אף הטעות, לאור המועד הקרוב שהיה קבוע לדיון בערעור, לא תשונה ההחלטה. דיון בערעור התקיים ביום 31.10.2021 (לאחר בקשת דחייה מצד הרשות), ובו חזרו הצדדים על טענותיהם והתקיים דיון מחוץ לפרוטוקול שבסיומו המלצתי כי הזוג ייכנס להליך מדורג שבמסגרתו ייבדקו הממליצים והמצהירים הרבים מטעם המערערים,, תוך שהמערערת נותרת לשהות בישראל, והערעור יימחק.
7. ביום 07.11.2021 הודיעה הרשות כי בחנה את הצעת בית המשפט, אך לאור עשיית דין עצמי על ידי המערערת שהפרה את החלטות בית המשפט העליון שלפיהן היה עליה לצאת מישראל, היא מתנה את בחינת הזוגיות והראיות שהגישו המערערים, ביציאתה מישראל למשך הבדיקה. לפיכך קבעתי כי יוגשו סיכומים ופסק הדין ניתן לאחר שהוגשו.
תמצית טיעוני הצדדים
טיעוני המערערים
8. המערערים טוענים כי מתקיים ביניהם קשר כן ואמיתי והם מנהלים משק בית משותף וחיים יחד כמו זוג נשוי ואף המציאו לרשות ראיות רבות מאד לכך. לטענתם, הרשות לא טרחה להזמין את הממליצים והחברים שהגישו מכתבים לתמיכה בבקשתם, לא ערכה ביקור בית כדי לבחון את מצב הדברים, ולא הורתה על קיום ראיון נוסף כפי שנעשה במקרים רבים. המערערים טוענים כי הימנעות הרשות מפעולות אלה מלמדת שהיא עצמה אינה משוכנעת בטענותיה, והניחה כי אם תוסיף לחקור תיחלש עמדתה והחקירות יחזקו את כנות הקשר. לטענתם, בית הדין לעררים טעה כשאישר את החלטת הרשות בפסק דין בלתי מנומק, וטעה בכך שפסק בערר מבלי להורות לרשות לבצע בדיקות נוספות בראיונות ובחקירות של הממליצים, ולא ראה בהתנהלות זו חוסר סבירות קיצוני.
9. המערערים מוסיפים וטוענים כי הזוגיות שלהם כנה ואמיתית, הם רואים אחד בשני חלק בלתי נפרד מהחיים ומנהלים משק בית משותף מזה למעלה משנתיים. לטענתם הם הציגו בפני הרשות שורה ארוכה של מסמכים המעידים על כנות הקשר, לרבות התכתבויות, תמונות משותפות, ומכתבי ממליצים, חברים ומשפחה, וכי צירפו לערעור מסמכים וראיות נוספים עדכניים המחזקים את גרסתם. המערערים טוענים עוד, כי חתימתם על הסכם ממון השומר על הפרדה רכושית ביניהם מעידה על זוגיות אמיתית וכוונות לטווח ארוך.
10. המערערים טוענים עוד, כי משעה שהניחו בפני הרשות ראיות בדבר כנות הקשר, חלה עליה החובה לבחון אותן, ולא להסתפק בראיונות שנערכו להם. הם מוסיפים, כי הראיונות שכן נערכו היו אמינים ותשובותיהם דומות להפליא וכוללות פרטים שרק זוג שחי יחד יודע, והרשות נאחזה בהבדלים מינוריים ושוליים שלא מצדיקים לדחות את בקשתם. המערערים הדגימו בהרחבה מהתשובות התואמות שנתנו, לרבות נסיבות היכרותם, מקום מגוריהם המשותפים, תיאור המטבח, הרגלי הניקיון והקניות לבית, בילויים וארוחות במסעדות, ומיקום הטענת המכשירים הניידים שלהם. בנוסף טוענים המערערים כי הסתירות הנטענות על-ידי הרשות אינן מהותיות אלא מדובר בפרטים שוליים מינוריים שאין בהם כדי לפגוע במהימנות גרסתם בדבר כנות הקשר, וכי אילו היו התשובות זהות לחלוטין היה מקום לחשוד כי הם תיאמו את גרסאותיהם. המערערים מדגימים את טענתם לגבי השאלה כיצד הגיעו לראיון ענתה המערערת שהגיעו ברגל ומיד לאחר מכן תיקנה ביוזמתה שהגיעו ברכבה של באת כוחם ולטענת המערערים אין בכך כדי להעיד כל דבר לגבי הקשר הזוגי אלא הטעות נובעת מלחץ וחוסר ריכוז. הם מוסיפים ומסבירים כי אי המודעות של המערער לכך שהמערערת מספרת את עצמה תואמת להתנהגות גברים רבים בקשר לבת זוגם; כי ידיעתו השגויה כאילו דירת המערערת בגיאורגיה רשומה על שמה בעוד שלמעשה היא רשומה על שם בנה היא הבדל סמנטי כי זהו בנה היחיד והמערער כן יודע שיש דירה כאמור; וכי תשובות המערערת לגבי הסכומים שהמערער משתכר ומשלם למזונות ולהשתתפות בהוצאות דירת אמו היו דומות לסכומים המשתלמים, ועצם הידיעה הכללית כי המערער משלם תשלומים אלו בלי ידיעת סכומים מדויקים תואמת קיום של קשר זוגי אמיתי בעדה הגיאורגית השמרנית הפטריארכלית. המערערים מוסיפים וטוענים כי אף אילו היו סתירות כנטען, הרי שזה מצב טבעי לכל זוג, ובמיוחד שלכל אחד מהמערערים יש משפחה וחיים שלמים מאחוריו ממערכות זוגיות קודמות והם אינם זוג צעיר במערכת יחסים ראשונה וודאי שבמצב זה הם מתמקדים בעיקר ולא שמים לב לפרטים קטנים.
11. המערערים טוענים כי בית הדין לעררים התעלם מאמינותם וכי פסק הדין שנתן הוא בלתי מידתי ופוגע בזכותם למימוש חיי משפחה, במיוחד בהתחשב בכך שהמערער הוא אזרח ישראלי והזוג המבוגר מצא אהבה לאחר שנים של בדידות. לטענתם בית הדין הקשיח את לבו לדבריו המרגשים של המערער בדיון בדבר אהבתו התמימה למערערת וכנות הקשר ביניהם, אשר תואמים את הראיות שהציגו, והתעלמותו מדבריהם הכנים של המערערים בסיום הראיונות שלהם היא הטלת דופי גם במערערת וגם במערער שהינו אזרח ישראלי נורמטיבי עם משפחה וילדים.
12. המערערים טוענים בנוסף, כי בית הדין לעררים טעה כשייחס משקל מכריע לבקשת המערערת מבית המשפט העליון להאריך את המועד ליציאתה מהארץ לצורך מכירת דירתה ורכבה, ללא שציינה את הזוגיות עם המערער. לטענת המערערים התכוונה המערערת אותה עת לעזוב את ישראל, אך מפאת חששם כי אם תעזוב את הארץ לא תורשה לשוב וייכפה עליהם נתק, התחרטו והמערערת נשארה בישראל עם המערער. לטענת המערערים אין קשר בין היות המערערת שוהה בלתי חוקית משך מספר חודשים ולאחר שנים רבות של שהות ברישיון, לבין כנות הקשר, הן לגופו, הן לאור האפשרות העומדת גם לשוהים בלתי חוקיים להגיש בקשות לפי הנוהל, כפי שאף הרשות התנהלה מולם כשקיימה את הראיונות.
13. המערערים טוענים כי זכותם לממש את זוגיותם נגזרת מהזכות למשפחה, שהינה זכות חוקתית שהפגיעה בה צריכה להיות מידתית. לטענתם, זכותו של המערער כאזרח ישראלי להמשיך לחיות בישראל בקרבת ילדיו הבוגרים ומשפחתו המורחבת, ולממש את אהבתו למערערת. המערערים טוענים כי אין דרישה כי זר המבקש להסדיר את מעמדו בישראל יעזוב את הארץ בזמן בחינת כנות הקשר, אף לא ביחסי ידועים בציבור במסגרת הנוהל, ודרישה זו אינה מידתית בהתאם לפסיקת בית המשפט העליון. בנוסף, לטענתם, הפגיעה במערערים היתה בלתי מידתית, גם משום שהיה על הרשות לבחון חלופות שיאזנו בין זכותם למשפחה לבין אינטרס הרשות, ולבחור אמצעי מידתי יותר כמו קיום הליך מדורג בכפוף להמשך בחינת כנות הקשר או הפקדת ערבות שתבטיח יציאה מהארץ במקרה הצורך.
טיעוני הרשות
14. הרשות טוענת כי פסק הדין של בית הדין לעררים הוא מפורט, מבוסס, ולא נפל בו פגם המצדיק התערבות בערעור. לטענתה יש לסלק את הערעור, ולו מחמת עשיית דין עצמי כפי שצוין גם בפסק הדין, וכן לגופם של דברים. הרשות חוזרת על טענתה כי עמדתה נשענת על כלל הנסיבות, לרבות ההליכים הרבים שהמערערת נקטה לצורך קבלת מעמד בישראל, התנהלות המערערים מול בית המשפט העליון ופערי המידע שהתגלו בראיונות.
15. הרשות מוסיפה וטוענת כי עשיית דין עצמי וחוסר ניקיון כפים של המערערת מצדיקים את דחיית הערעור על הסף. לטענת הרשות, אלו מודגמים באי יציאת המערערת מישראל למרות פסק דין של בית המשפט העליון שהאריך לבקשתה את המועד שנקבע לכך מנימוקים הקשורים למכירת רכבה ודירתה, אשר לא הזכירו את המערער למרות שלכאורה נטענו לאחר שהמערערים כבר היו בקשר זוגי, והגשת הבקשה מכח הזוגיות עם המערער זמן רב לאחר מכן.
16. הרשות טוענת כי גם לגופו של עניין יש לדחות את הערעור. הרשות מפרטת את התייחסות בית המשפט העליון לתופעה של השתקעות שוהים בלתי חוקיים בישראל, בין היתר באמצעות קשרים זוגיים פיקטיביים עם אזרחים ישראלים, וכי התופעה הוכרה כרחבה והמאבק בה הוכר כתכלית ראויה בפסיקה. הרשות מוסיפה ומפרטת את הרציונל וההוראות הרלוונטיות לקבלת אזרחות עבור בן זוג זר של אזרח ישראלי, הכפופה להוכחת כנות הקשר, מרכז חיים בישראל והעדר מניעה ביטחונית או פלילית.
17. הרשות טוענת, כי היא אינה עומדת על קשר של נישואין, ובוחנת יחסים של ידועים בציבור בהתאם לנוהל הייעודי, אך עם זאת, לטענתה, לא כל קשר זוגי או רומנטי חוסה תחת הנוהל, אלא נדרש להוכיח את כנות הקשר ואת יתר התנאים המפורטים בנוהל. במסגרת זו, לטענתה, מוטל על המבקשים מעמד מכח קשר של ידועים בציבור, נטל הוכחה מוגבר ונטל שכנוע כבד לעניין כנות הקשר הנטען, כדי למנוע ניצול לרעה של הליך קבלת המעמד בהתאם לנוהל במקרים שבהם לא מתקיים קשר זוגי עמוק ואמיתי בין המבקשים. הרשות טוענת כי המערערים לא עמדו בנטל ההוכחה המוטל עליהם להוכיח את כנות הקשר ביניהם. התנהלות המערערת טרם הגשת הבקשה ובמיוחד פנייתה לבית המשפט העליון בבקשה להארכת המועד לעזיבתה את ישראל תוך הסתרת העובדה כי היא מקיימת לכאורה קשר זוגי עם אזרח ישראלי ואף מתגוררת עמו באותו בית עוד מיום 10.07.2019 (לטענתה), מגבירה את הנטל המוטל על כתפי המערערים להוכיח את כנות הקשר הנטען. הרשות טוענת כי התגלו פערי מידע ונפלו סתירות בראיונות המערערים, שאינם מתיישבים עם טענתם לקיום מערכת זוגית של קשירת גורל שמכוחה הם מבקשים מעמד למערערת.
18. בין הפערים והסתירות בראיונות שהביאו להתרשמות השלילית מכנות הקשר הנטען מנתה הרשות: המערערת טענה שיש לה חלק בדירה שבה מתגורר הזוג בלבד והמערער טען שיש לה נכס נוסף בחו"ל; המערערת לא ידעה כמה משתכר המערער; המערערת חשבה שהמערער משלם כ-2,000 ₪ מזונות ואילו הוא ציין סכום חודשי של 1,200 ₪ למזונות; המערערת טענה שהמערער נשאר לעתים ללון אצל אמו בבית שמש כשהוא מסיים לעבוד מאוחר, ואילו הוא הצהיר שהוא נוסע כל יום מבית הזוג בפתח תקווה לבית שמש ולא ציין שנשאר לישון אצל אמו; המערערת לא ידעה שהמערער משתתף בהוצאות אמו בסך 1,200 ₪; המערערת טענה שהמערער נושא בכל התשלומים ואילו הוא השיב שהוא נותן לה כסף מזומן בכל פעם שיש לו, שהתשלומים מתחלקים ביניהם ושלא עושים חשבונות; המערערת טענה שהיא מסתפרת לבד ושהמערער מסתפר בעצמו, והוא טען שהיא מספרת אותו ומסתפרת בעצמה במספרה; המערערים ציינו שהם שותים משקאות אלכוהוליים שונים, הן לגבי עצמם, הן לגבי השני־ה; וכן כי בעוד שהמערער טען ששניהם הגיעו לראיון ברכבה של עוה"ד, המערערת טענה שהגיעו יחד מביתם לראיון ברגל ולאחר שנשאלה היכן פגשה את עוה"ד שינתה את תשובתה וטענה כי העו"ד לקחה אותה מהבית לראיון. הרשות טוענת כי פערי מידע אלה מעלים תמונה שלפיה המערערים אינם מקיימים זוגיות כנה ועמוקה, וכי אין ביניהם שיתוף אמיתי וקשר המצדיק מתן מעמד למערערת לפי הנוהל. לטענתה, המערערת עושה כל אשר ביכולתה כדי להישאר בישראל. לחילופין טוענת הרשות כי יתכן שיש בין המערערים קשר במצוי בתחילת הדרך, אך אין מדובר בקשר בשל המקיים תא משפחתי משותף המצדיק מתן מעמד מכח היותם ידועים בציבור, המיועד לבני זוג החיים בזוגיות משפחתית בעת פנייתם לקבלת המעמד. הכרות שטחית וראשונית כזו אינה מספיקה לצורך קבלת מעמד לפי הנוהל.
19. הרשות מוסיפה וטוענת כי פסק הדין של בית הדין לעררים מפורט, מנומק ומבוסס, ואין כל הצדקה להתערב בו. הרשות מפרטת את ההלכה, שלפיה היקף ההתערבות השיפוטית והביקורת המנהלית המופעלות בערעור על פסק דין של בית הדין לעררים הוא מסוייג ומצומצם לבחינת סבירות ההחלטה ולא כתחליף לשיקול דעתו, בהתאם למעמדו של בית הדין לעררים כאינסטנציה מקצועית מומחית בתחום עיסוקו.
דיון והכרעה
המסגרת הנורמטיבית
20. סעיף 1 לחוק הכניסה לישראל קובע:
(א) מי שאיננו אזרח ישראלי, תהיה כניסתו לישראל על פי אשרת עולה או על פי אשרה לפי חוק זה.
(ב) מי שאיננו אזרח ישראלי או בעל אשרת עולה או תעודת עולה, תהיה ישיבתו בישראל על פי רשיון ישיבה לפי חוק זה.
סעיף 2 לחוק הכניסה לישראל מסמיך את שר הפנים לתת אשרות ורשיונות מכוחו. תקנות הכניסה לישראל, התשל"ד-1974 קבעו סוגי אשרות ורשיונות מסוימים למעבר, לביקור ולארעי. בחוק ובתקנות לא נקבעו קריטריונים למתן אשרות ורישיונות לישיבת קבע. ההלכה היא, כי שיקול דעתו של השר במסגרת סמכותו בסוגיה זו הוא רחב ביותר, אם ובאילו תנאים להתיר לזרים להתישב בישראל בהעדר זכות קנויה לכך, כפי שקבע בית המשפט העליון, למשל, בדנגץ 8916/02 מריו דימיטרוב נ' משרד הפנים - מינהל האוכלוסין בפסקה 7 (נבו, 06.07.03): וכן בג"ץ 2355/98 ישראל סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג (2) 728 (1999)).
21. כמובן, השר נתון לביקורת שיפוטית ככל רשות, ועליו לקבוע כללים וקריטריונים להפעלת שיקול הדעת כראוי וכמתחייב מסדרי מנהל תקין, כפי שאף עשה בנהלים שונים שקבע (ראו, למשל: בגץ 8093/03 סרגיי ארטמייב נ' משרד הפנים בפסקה 11 (נבו, 15.12.04);בג"צ 3403/97 אנקין ורה ואח' נ' משרד הפנים (נבו, 29.09.97); בג"ץ 1689-94 ג'ולי הררי נ' שר הפנים (נבו, 25.12.94)). במסגרת שיקול הדעת המוקנה לשר הפנים בהפעלת סמכויותיו מכוח החוק, נקבעו נהלים לצורך הסדרת המעמד של זר־ה מכוח זוגיות עם אזרח ישראלי או בעל רישיון לישיבת קבע בישראל, בין מכח נישואין ובין מכח קשר של ידועים בציבור. הנוהל הרלבנטי שמכוחו ביקשה המערערת מעמד, הינו נוהל ידועים בציבור אשר קובע הוראות בדבר הסדרת המעמד של זר־ה מכוח זוגיות עם אזרח ישראלי או בעל רישיון לישיבת קבע בישראל, כאשר בני הזוג הם ידועים בציבור ואינם נשואים. הנוהל השני, שלא חל בענייננו, אך אזכירו למען השלמת התמונה, הוא נוהל מס' 5.2.2008 - "נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי" (להלן: נוהל הנישואין), הרלוונטי לבחינת בקשות להתאזרחות, מכוח נישואין לבן זוג בעל אזרחות ישראלית.
22. היינו, הנישואין כשלעצמם אינם מקנים זכאות אוטומטית לאזרחות, והעדרם כשלעצמו אינו שולל אותה. בפסקה 20 לפסק הדין בעע"ם 4614/05 מדינת ישראל נ' אבנר אורן (נבו, 16.3.2006) (להלן: עניין אורן), הובהר כי "קשר הנישואין, כשלעצמו, מהווה אך ורק נקודת מוצא ראשונית מאוד לבחינת כנות הקשר הזוגי" (וראו גם בפסק דיני בעמנ (ת"א) 36022-03-21 חנאן אלטורק נ' רשות האוכלוסין וההגירה (נבו, 10.09.21)). בנוסף, נקבע בעניין אורן, כי הרציונל העומד בבסיס נוהל ידועים בציבור, הוא "ההכרה כי גם תא משפחתי שאינו מבוסס על קשר פורמאלי של נישואין ראוי להגנה ויש לאפשר לבני הזוג המרכיבים אותו לחיות יחדיו תוך המשך מגורים בארץ, ובלבד שמדובר בקשר אמיתי, כן ומבוסס. מדיניות זו נותנת ביטוי למחויבותה של המדינה לזכות לחיי משפחה, הכוללת את זכותו של הפרט לבחור את בן זוגו ולהקים עימו משפחה." (שם, בפסקה 11).
23. עם זאת, קיים הבדל בין בחינת קשר של נישואין לבין קשר של ידועים בציבור כפי שנקבע גם בפסקה 23 לפסק הדין בעניין אורן:
"בעוד קשר של נישואין ניתן לזיהוי בקלות על פי אקט פורמאלי מכוֹנן, זיהויו של קשר של ידועים בציבור מחייב בחינה עובדתית של טיב ונסיבות הקשר, על מנת לקבוע האם מתקיימים תנאי הסף – הגמישים כשלעצמם – בדבר חיים משותפים כבעל ואשה וניהול משק בית משותף".
(הדגשה שלי – מ' א' ג').
24. אין מחלוקת בדבר זכותו של המערער לחיי משפחה בארצו ולא ארחיב על כך במקרה שלפניי (ראו בעניין זה פסק דיני בעמ"נ (ת"א) 9613-08-20 פלוני נ' רשות האוכלוסין וההגירה (נבו 13.4.21, והמקורות המופיעים שם). נוהל ידועים בציבור נועד להגשים זכות זו. כפי שטענו בצדק המערערים, זכותם לעצב את חיי הזוגיות שלהם כרצונם לרבות בהפרדה רכושית (ראו, בין רבים, בג"ץ 1173/07 אנדרי יון נ' משרד הפנים, פסקה 16 לפסק הדין (נבו, 2.12.2009)), ואף אין להם חובה להינשא כדי להוכיח את כנות הקשר הזוגי ביניהם. עם זאת, עדיין עומדת הדרישה להראות כי במקרה המסוים הנדון מדובר בקשר זוגי כן ואמיתי, ולא, למשל, בשותפות כלכלית וחלוקת מגורים משותפים, או בקשר פיקטיבי שמטרתו רק השגת מעמד בישראל. הליך ההתאזרחות של בת־ן הזוג הזר־ה מותנה בקיום תא משפחתי כן ואמיתי, ובהעדר שכנוע כי מתקיים תא כזה, לא יינתן מעמד מכח הזוגיות.
25. מכאן, שעל המבקשים לקבל מעמד מוטל הנטל להוכיח קיומו של קשר זוגי כן ואמיתי, הן כשהם טוענים לזכאות למעמד מכח נישואין, הן כשהם טוענים זאת במסגרת קשר של ידועים בציבור. יש לזכור כי נטל ההוכחה כי אכן מדובר בקשר כן ואמיתי רובץ על כתפיהם של הטוענים לכך, ולא עומדת לרשות כל חובה בדבר הוכחת היעדרו של קשר. הנטל עובר לכתפי הרשות, רק לאחר שהמבקשים הוכיחו את כנות הקשר ביניהם, בראיות מספיקות ברמה הנדרשת בהליך מנהלי, שיש בהן משום שכנוע בדבר כנותו של הקשר הנטען.
26. על הרשות לבחון את כנות הקשר בין בני הזוג, בהתבסס, בין היתר על הראיונות שהיא עורכת, כמו גם על ראיות מנהליות נוספות (ביקורים, מכתבים והמלצות של הצדדים ועוד). על בית הדין לעררים לבחון את התשתית העובדתית שעמדה לפני הרשות בעת קבלת ההחלטה המנהלית, כדי לקבוע האם מדובר בהחלטה שהתקבלה על בסיס תשתית עובדתית כנדרש. תפקיד ערכאת הערעור אינו לבחון מחדש את התשתית העובדתית שהציגו המערערים, אלא תפקידה לבחון, בהתאם לכללי המשפט המנהלי, האם פסק דינו של בית הדין לעררים מעוגן בתשתית הראייתית שעמדה לפני הרשות בעת קבלת ההחלטה. עם זאת, כדי לבחון זאת, על ערכאת הערעור, לעיתים, לעמוד, למשל, על סתירות בראיונות כדי לראות האם אכן החלטת הרשות מבוססת כנדרש על הראונות שערכה.
27. בעניין שלפניי, החלטת הרשות ופסק הדין של בית הדין לעררים התבססו על התנהלות המערערת מאז כניסתה לישראל וטרם הגשת הבקשה הנובעת מקשר הזוגיות עם המערער דכאן, ועל הראיונות והראיות שהתקבלו במסגרת הבקשה עצמה. להלן אבחן את התנהלות המערערת, והעובדה שנשארה בישראל ללא היתר, ואז לטיעונים בדבר כנות הקשר.
התנהלות המערערת
28. אמנם המערערת לא עזבה את ישראל במועד עליו הורה בית המשפט העליון, לאחר ארכה שנתנה לה לבקשתה לצורך מכירת דירתה ורכבה. בערעור טענו המערערים כי אכן זו הייתה כוונתה, אך המערערים חששו כי יאלצו להיפרד, ולכן המערערת נותרה בישראל, בניגוד להחלטת בית המשפט העליון. יש אמנם לקחת במסגרתץ השיקולים בחשבון גם בחירה זו של המערערת, גם אם לטענתה בשל הרצון שלא להיפרד מהמערער. עם זאת, אין בכך להכריע את הכף, שכן אם מדובר בקשר זוגי כן ואמיתי, אין לפגוע במערער אך בשל התנהלות המערערת בעבר, מה גם שמרבית התקופה שהתה בישראל באופן חוקי וניסתה להסדיר את מעמדה. כאמןר, ענייננו גם במערער, אזרח ישראלי, וזכותו שלו לחיי משפחה. על כן על אף ההפרות הנ"ל יש לבחון את כנות הקשר לגופו. יש לשוב ולציין לעניין זה כי אין מדובר בהפרות חמורות ובמרבת הזמן שהתה המערערת בישראל ברישיון.
29. הרשות, כמו גם בית הדין באשרו את ההחלטה, לא הסתפקו בהתנהלות המערערת בעבר לסילוק בקשתה על הסף מטעמי חוסר תום לב וכנות, אלא בחנו לגופן את הראיות שהוצגו וקבעו על פיהן כי המערערים לא עמדו בנטל הנדרש להוכחת כנות הקשר, בעיקר מפאת הסתירות בין עדויות המערערים ופערי המידע ביניהם. אפנה עתה לבחינת התשתית העובדתית בדבר כנות הקשר הזוגי.
כנות הקשר כעולה מהתשתית העובדתית
30. אני סבורה כי במקרה זה לא ניתן היה לשלול את כנות הקשר אך על סמך הראיון שבוצע למערערים, בעיקר כשהמערערים הגישו ראיות רבות נוספות שלא נבדקו, או שנבדקו והרשות לא התייחסה לכך בהחלטותיה. אמנם, כפי שמציינת הרשות, אכן עולים פערים וסתירות בין דברי המערערים בראיונותיהם, עם זאת למרבית הפערים ניתן הסבר, ותשובות רבות של המערערים הם זהות ויכול שיעידו על כנות הקשר.
31. הרשות מנתה פערים וסתירות שנפלו בין גרסאות המערערים. פערי מידע רבים התגלו בנושאים כספיים: המערערת לא ידעה כמה משתכר המערער; המערערת חשבה שהמערער משלם כ-2,000 ₪ מזונות ואילו המערער ציין סכום חודשי של 1,200 ₪ למזונות; המערערת לא ידעה שהמערער משתתף בהוצאות אמו בסך 1,200 ₪; המערערת טענה שהמערער נושא בכל התשלומים הוגעים למשק הבית המשותף, ואילו המערער השיב שהוא נותן למערערת כסף מזומן בכל פעם שיש לו, שהתשלומים מתחלקים ביניהם ושלא עושים חשבונות; המערערת טענה שיש לה חלק בדירה שבה מתגורר הזוג בלבד והמערער טען שיש לה נכס נוסף בחו"ל.
32. בנוסף התגלו סתירות בגרסאות המערערים בנושאים הקשורים לשגרת החיים: המערערת טענה שהמערער נשאר לעתים ללון אצל אמו בבית שמש כשהוא מסיים לעבוד מאוחר, ואילו הוא הצהיר שהוא נוסע כל יום מבית הזוג בפתח תקווה לבית שמש ולא ציין שנשאר לישון אצל אמו; המערערת טענה שהיא מסתפרת לבד ושהמערער מסתפר בעצמו, והוא טען שהיא מספרת אותו ומסתפרת בעצמה במספרה; המערערת טענה שהיא אוהבת לשתות מרטיני והמערער שותה רק בירה, ואילו המערער טען שהוא שותה יין, ברנדי וויסקי, והיא שותה קוקטלים; ובעוד שהמערער טען ששניהם הגיעו לראיון ברכבה של עוה"ד, המערערת טענה שהגיעו יחד מביתם לראיון ברגל ולאחר שנשאלה היכן פגשה את עוה"ד שינתה את תשובתה וטענה כי העו"ד לקחה אותה מהבית לראיון.
33. הרשות טוענת כי פערי מידע אלה מלמדים שהמערערים אינם מקיימים זוגיות כנה ועמוקה, וכי אין ביניהם שיתוף אמיתי וקשר המצדיק מתן מעמד למערערת לפי הנוהל. לטענתה, המערערת עושה כל אשר ביכולתה כדי להישאר בישראל. לחילופין טוענת הרשות כי יתכן שיש בין המערערים קשר המצוי בתחילת הדרך, אך אין מדובר בקשר בשל, של תא משפחתי משותף המצדיק מתן מעמד מכח היות המערערים ידועים בציבור. הכרות שטחית וראשונית כזו, כך טוענת הרשות, אינה מספיקה לצורך קבלת מעמד לפי הנוהל.
34. המערערים טענו מנגד, כי הסתירות אינן מהותיות, אלא מדובר בפרטים שוליים מינוריים שאין בהם כדי לפגוע במהימנות גרסתם בדבר כנות הקשר, וכי אילו היו התשובות זהות לחלוטין היה מקום לחשוד כי הם תיאמו את גרסאותיהם. הם מציעים הסברים לסתירות ולפערי המידע, כנובעים בחלקם מלחץ וחוסר ריכוז; בחלקם מאיפיון הקשר הזוגי בעדה הגיאורגית השמרנית הפטריארכלית; בחלקם מאיפיונם כזוג לא צעיר במערכת יחסים שאינה ראשונה בחייהם ואשר לפיכך אינם מייחסים משקל לפרטים הקטנים; ובחלקם מבחירת המערערים בהפרדה רכושית במסגרת חייהם המשותפים.
35. עיון בראיונות מצביע על כך, שלא היה לרשות בסיס עובדתי לבסס עליו החלטה לפיה לא מדובר בקשר כן, אך אין בהם גם תשתית עובדתית לקבוע ההפך. לא אפרט את התשובות הזהות מזה, והסתירות וההסברים שניתנו להם מזה, רק אציין כי השניים ענו תשובות תואמות במרבית הנושאים כמו אופן ההיכרות, כמו גם המקום בו מטעינים השניים את הטלפונים הסלולריים, ניהול משק הבית (בישול, קניות, נקיונות), מתנות ובילויים משותפים. גם סכומי ההשתכרות ותשלומי המזונות על אף שאינם זהים קרובים. יש לזכור כי הריאיון נערך יחסית בתחילת הקשר. מנגד לגבי הסתירה לעניין אופן ההגעה לרשות, טוענת הרשות כי המערערת תיקנה זאת רק לאחר שעומתה עם תשובת המערער, בעוד שב"כ המערערים, שהייתה נוכחת בראיון טענה כי תיקנה זאת ביוזמתה, ואף הבהירה כך אכן היה בפועל. כך נרשמו הדברים (העתק פרוטוקול הריאיון עם המערערת, נספח 3 לערעור):
"ש. איך הגעתם לפגישה היום?
ת. ברגל. באני יחד מהבית. לא עצרנו בדרך.
ש. אם יש עו"ד איפה פגשתם אותו בבוקר? [ב"כ המערערים נוכחת בריאיון]
ת. יפית הייתה אצלי ולקחה אותי באוטו. לקחה אותי עד לפה.
ש. למה אמרתם שבאתם ברגל?
ת. לא יודעת. סליחה.
בהעדר הקלטה, ולו קולית של הראיונות, לא ניתן לקבוע מה היו פני הדברים.
36. אמנם, הנטל על המערערים להוכיח את כנות הקשר, ולאור התנהלות המערערת בעבר, יש לשקול קבלת ראיות נוספות. עם זאת, המערערים אספו ראיות והמלצות כפי שנדרשו והגישו אותם לרשות. הרשות בהחלטותיה לא התייחסה לאותן ראיות ועל כן היה מקום להניח כי לא בחנה אותן. הנחה זו מתערערת מעט שכן המערערים נשאלו בראיון מתי פגשו חלק מהממליצים, וענו תשובה זהה. היינו, הרשות הייתה מודעת למכתבי הממליצים, אך לא התייחסה לכך בהחלטתה. בנוסף, המערער נשאל בריאיון: "למה הבת שלך טוענת שחגגת ביחד ארוחת חג?". המערער הבהיר שילדיו באים לעיתים לבית הוריו בבית שמש, לשם מגיעים גם המערערים. מכאן עולה, לכאורה כי הרשות כן שוחחה עם בתו של המערער, אך לא התייחסה לתשובותיו בעניין זה, שכן היה לו הסבר לתשובה שנתנה הבת. על כן, בהחלט יתכן כי הרשות כן בחנה ולו חלק מהממליצים, אך לא כללה זאת במסקנותיה. מכאן שלא ברור מה הייתה התשתית העובדתית שעמדה לפני הרשות עת קיבלה את החלטתה.
37. בהחלטת הסירוב הראשונה שנתנה הרשות ביום 16.1.20 (נספח 4 לערעור), התייחסה ראש צוות מרשם ומעמד, הגב' ענת אלבלדס אך ורק לסתירות בראיונות (וגם זאת בלקוניות ועל פני 4 שורות), וכן לעובדה שהמערערת ביקשה לקבל מעמד בעבר. בערר הפנימי ב"כ המערערים, הבהירה ממה נבעו הסתירות, וכן הצביעה על כך שהמערערים הגישו ראיות רבות נוספות לעניין כנות הקשר (הערר הפנימי צורף כנספח 5 לערעור). בהחלטה בערר הפנימי (מיום 9.3.20), מציינת מנהלת הלשכה, גב' שמחה שימי עזר כי החלטה מתבססת על: "בדיקה מחודשת בבקשת מרשייך, בבדיקת מכלול המסמכים שהוגשו, וכן בבחינת הערר", אך לאחר מכן מתייחסת אך למספר תשובות בהם נפלו סתירות בראיון, כמו גם להתנהלות המערערת בעבר. לא מפורט באילו מסמכים עיינה מנהלת הלשכה, ואם עיינה בכל מה שהוגש, מדוע לא היה בכך כדי לשנות את החלטתה. כאמור, מהריאיון עולה, לכאורה כי ההחלטה המקורית ניתנה לאחר שיחה שנערכה עם בתו של המערער, עובדה שלא צוינה בשתי ההחלטות.
38. כאשר מדובר בתשתית עובדתית להחלטה המנהלית יש לקחת בחשבון את הראיות הרלבנטיות, ובעיקר כך כאשר מדובר בהחלטה הנוגעת לליבת זכויות האדם כמו ההחלטה שלפניי שעניינה בזכות לחיי משפחה. הנטל המונח על הרשות לבסס את החלטותיה על בסיס עובדתי ראוי, הופך כבד יותר במקרים שבהם ההחלטה המנהלית עלולה לפגוע בזכויות אדם בכלל ובליבת הזכויות בפרט. במקרה כזה מדובר בנסיבות המחייבות את הרשות המנהלית להציג תשתית ראייתית מוצקה ומשכנעת יותר להחלטתה או מעשיה. כך, נקבע בבג"ץ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח (5) 412, 439 (1994), כי: "מידת הסבירות מחייבת כי המשקל של הנתונים שלפני הרשות יהיה כבד יותר ככל שההחלטה המנהלית מורכבת יותר או פגיעתה קשה יותר. פגיעה קשה במיוחד בזכות יסוד צריכה להתבסס על נתונים מהימנים ומשכנעים במיוחד" (שם, בעמ' 425. ראו גם: ע"ב 2/84 משה ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה, פ"ד לט(2) 225, 250 (1985); בג"ץ 3379/03 אביבה מוסטקי נ' פרקליטות המדינה, פ"ד נח(3) 865, 899 (2004) וכן, דפנה ברק ארז, משפט מינהלי, כרך א' 449-447 (2010)).
39. בפסקי דין קודמים שהתמקדו במבחן כנות הקשר בין בני זוג במסגרת דומה לעניין שלפניי, עמדתי בהרחבה על המסגרת החוקית הרלוונטית, ועל חובות הרשות להוגנות ולביסוס ההחלטות על תשתית עובדתית ומשפטית הולמת (ראו: עמ"נ (מינהליים ת"א) 57982-12-20 נתן בויצ'מן נ' רשות האוכלוסין וההגירה, משרד הפנים (נבו 21.12.2022); עמ"נ 26443-07-21 דוד דהן וסילביה סקורחדובה נ' רשות האוכלוסין וההגירה (נבו 04.05.22); עמ"נ 9613-08-20 פלוני ופלונית נ' רשות האוכלוסין וההגירה (נבו 13.04.21) ועת"מ (ת"א) 5929-03-14 אולג קורפן נ' מדינת ישראל (רשות האוכלוסין וההגירה) (נבו 08.06.16)).
40. במקרה שלפניי הריאיונות לא היוו תשתית עובדתית הולמת, ולא ברור אם הרשות התייחסה לכלל המסמכים שהגישו המערערים לתמיכה בכנות הקשר ביניהם. לאור האמור, אני סבורה כי על הרשות לשוב ולבחון את כנות הקשר בין הצדדים משלחף זמן נוסף, ובמסגרת זו לבחון את כלל הראיות שהציגו המערערים, הן עם הגשת הבקשה, הן במהלך ההליך שלפניי.
סוף דבר
41. לאור האמור לעיל, הערעור מתקבל בחלקו. הרשות תשוב ותבחן את כנות הקשר בין המערערים, ובמסגרת זו תבחן את מכלול הראיות שהגישו הן עם הגשת הבקשה המקורית, הן לאחר מכן, לרבות בהליך שלפניי. כמובן שהרשות רשאית לבחון גם ראיות נוספות ככל שתמצא לנכון, והיא רשאית לקיים ראיוות נוספים למערערים. בחינה זו תעשה בעוד המערערת שוהה בישראל.
העותרת תקבל אשרת ב/1 במסגרת ההליך המדורג. האשרה תהיה בתוקף נכון למועד בו התקבלה החלטה בערר הפנימי של הרשות. האשרה תינתן למערערת לא יאוחר מיום 2.4.23. ככל שהרשות תחליט כי אין מדובר בקשר כן ותבקש לדחות את הבקשה, תוכל המערערת להישאר בישראל 60 ימים מיום קבלת ההחלטה כדי לאפשר למערערים למצות הליכים.
לאור התוצאה אין צו להוצאות. הערבון יושב למערערים בעוד 30 ימים באמצעות באת כוחם, אלא אם ימסרו המערערים פרטי חשבון בנק לקבלת הערבון ישירות.