כוחה של הבטחה שלטונית

אף אם ניתנה הבטחה כלשהי מגוף שלטוני, המילה האחרונה טרם נאמרה ובנסיבות מסוימות עלולה הרשות לחזור בה מההסכמות אף אם אלו עוגנו בחוזה חתום. אם כך, מה כוחה של הבטחה שלטונית ומהי יכולת ההסתמכות על הבטחות שלטוניות?

לאחרונה, התקבלה החלטה של בית משפט העליון[1] בעניין חברת החשמל נ' מועצה אזורית גולן. שם נדונה השאלה, האם רשאית הרשות המקומית להשתחרר מחוזה בו הסכימה הרשות לחיוב מופחת של ארנונה בנימוק, כי חל שינוי בצו הארנונה בכל הקשור לסיווג הנכסים ובוצעו שינויים בהוראות חוק הארנונה הכללית לשנת [2]2002, לפיו נקבע כי השיעור המינימאלי גבוה באופן משמעותי מהשיעור הקבוע בחוזה. בפסק הדין היו דעות השופטים חלוקות ביחס לזכות ההשתחררות של הרשות המקומית מחוזה, כאשר דעת המיעוט סברה כי יש לכבד התחייבות חוזית וכי מאחר ומדובר בסכום יחסית נמוך המהווה את הפער בין החיוב המינימאלי לחיוב העדכני, אין בכך משום הצדקה להיאחז בנימוק של פגיעה באינטרס הציבור. עמדת הרוב קבעה, כי הרשות רשאית להשתחרר מהבטחתה במיקרים בהם אינטרס הציבורי גובר וכן במיקרים בהם ההבטחה השלטונית מנוגדת לחוק או חורגת מסמכות.

מהאמור לעיל אנו למדים, כי לאור חשיפתן של הרשויות לביקורת מתמדת נאחזות הן ב'נוסחת ההשתחררות', אשר גוברת על זכות ההסתמכות.  כך, משהסתמך הפרט על הבטחה שניתנה מבעל שררה נעדר סמכות, למעשה נוטל על עצמו את מלוא האחריות והנזקים אשר יגרמו  לו כתוצאה מאי מימוש ההבטחה מצד הרשות, בשעה שהרשות נותנת ההבטחה, מתנערת מכל מחויבות בטענה כי אינה רשאית לקיים את הבטחתה הואיל וההבטחה נוגדת את הדין.

גישה זו אף מקבלת חיזוק בסעיף 203 לפקודת העיריות[3] הקובע, כי הסכם הנעדר חתימות של מורשי חתימה לרבות חתימה של חשב הרשות, הנו חסר תוקף משפטי.  בפרשת בית הרכב[4] קבע בית המשפט העליון כי הסכם בין בית הרכב לבין עיריית ירושלים אכן חסר תוקף בהעדר חתימת ראש העירייה עליו כנדרש על פי חוק. עם זאת, קבע בית המשפט כי בנסיבות המקרה אין חובה לבית הרכב להשיב לעירייה את כל הכספים אשר זכתה בהם על פי ההנחה בשכירות אשר נקבעה בהסכם.  במקרה דומה אחר דן בית המשפט בפסק דין גנטוס ואח' נ' עיריית סח'נין[5], בעניין בו העירייה, שכרה מבנה  מתושב העיר, משמונה לעיריה חשב מלווה הפסיקה העירייה לשלם דמי שכירות עבור שימוש במבנה, בטענה כי אין היא מחויבת  לשלם מאחר  והחשב המלווה לא חתם על הסכם השכירות. במקרה זה נקבע כי התחייבות הרשות אינה עומדת בדרישות הפורמליות ולפיכך ההסכם בטל. אולם, כאן בית המשפט עושה הבחנה חשובה בקובעו כי יש צורך  באיזון האינטרסים בין הדרישה הפורמאלית לבין עקרון תום הלב הנדרש מהעירייה ולכן, קבע כי אין  לפטור את הרשות  מחובת ההשבה ולו רק משיקולי הצדק. בהתאם לכך,  קבע בית המשפט כי העירייה תהא חייבת בתשלום ערך השימוש בנכס אותו שכרה לצרכיה וזאת מכוח הוראות סעיפים  30-31 לחוק החוזים[6]  המורות על השבה במקרה של ביטול חוזה, ושמקורן בדיני עשיית העושר ולא במשפט.

עיננו רואות, כי הדעות ביחס לכוחה של הבטחה שלטונית הנן חלוקות, השוני בדעות נעוץ בקושי במציאת האיזון בין שתי מהויות, האחת, הדרישה הפורמאלית והצורנית שבהתחייבות, והשניה הגישה המרוככת החוסה תחת עקרון תום הלב.  שילוב בין שתי המהויות מצאו ביטוי  בפס"ד   ישיר איי.די.איי חברה לביטוח בע"מ נ' עיריית פתח תקווה[7]  ניתנה החלטה על ידי השופטת ד"ר מיכל אגמון, בתביעה אשר  עסקה בנושא  הזהה לנושא, אשר נדון בפס"ד חברת החשמל לישראל בע"מ נ' מועצה אזורית גולן.  מדובר בהתחייבות העירייה  למתן הנחה בארנונה בתנאי שהעותרת תעתיק את משרדיה לתחומה של העירייה.  העותרת הסתמכה על הבטחות  העירייה אשר אף  עוגנו במסמך חתום, העבירה את מקום עסקיה לתחום שיפוט העירייה, אולם בדרישת התשלום הראשונה גילתה, כי העירייה חזרה בה מהבטחותיה.  העירייה טענה כי ההתחייבות לא נחתמה על ידי מורשי החתימה והחשב. גם במקרה זה ניתן משקל מוגבר להתחייבות העיריה כלפי העותרת  והעירייה התחייבה למלא אחר הבטחותיה וליתן לעותרת הנחה בארנונה כפי שהבטיחה לה עובר להעתקת משרדיה.

מהמורם לעיל עולה, כי קיים קושי  בקביעת  אמות מידה לחוקיות הבטחה שלטונית, ולכן, קבעו בתי המשפט קריטריונים אשר לפיהם ניתן יהיה לאמוד את כוחה של הבטחה שלטונית.  כך לדוגמא, בבג"צ סאי-טקסקורפריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה[8], נקבע כי כדי לאמוד את חוקיותה של הבטחה שלטונית עליה לעמוד בארבעה תנאים מצטברים עיקריים: האם נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה; האם  הייתה לנותן ההבטחה כוונה להקנות לה תוקף משפטי; האם נותן ההבטחה הוא בעל יכולת למלא אחריה; והאם אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה.

אשר על כן, בבוא הרשות  לחתום על חוזה שעולה מהימנו נימה של הבטחה שלטונית המיטיבה עם הפרט, אף אם לדידה מדובר רק בהצהרת כוונות חבריות, נדרש ממנה לנהוג בזהירות מוגברת כדי למנוע מצג שווא כלפי   הפרט אשר אינו אמור להבין בחוקיות או בסמכויות נותני ההבטחה. משכך, ראוי כי הבטחות  אלה יבחנו על ידי מורשי החתימה ובעלי  הסמכות  ברשות בטרם נתינתן .

[1] עע"[1]ם 8183/03 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' מועצה אזורית גולן.

[2] חוק הארנונה הכללית לשנת 2002 [הוראת שעה], התשס"ב-2002

[3] פקודת העיריות[נוסח חדש]

[4] ע"א 6705/04בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים 22.1.2009)

[5] תא"מ 18557-03-09 גנטוס ואח' נ' עיריית סח'נין, 03.01.2011, בית משפט השלום בעכו, כבוד השופטת  שושנה פיינסוד-כהן

[6] חוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה)

[7] פס"ד   עת"מ 1021/08 ישיר איי.די.איי. חברה לביטוח בע"מ  נ' עריית פתח תקווה[8.6.2009]

[8] בג"צ 135/75 סאי-טקסקורפריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673