מדינת ישראל
מינהל התכנון ־ משרד הפנים
ועדת ערר לתכנון ובניה
פיצויים והיטלי השבתה
מחת תל אביב
ערר תא/8240/0818
בפגי הוועדה: יו״ר הוועדה – סילביה רביד, עו״ד
חבר הוועדה – מר זהר עירון, שמאי ומקרקעין ומודד מוסמך
נציג/ת מתכננת המחוז – הגב׳ גל קארו, מתכננת ערים
בעניין שבין:
דור להולה, ת.ז.
באמצעות ב״כ עו״ד יאיר אלוני
העורר
-נגד-
הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב-יפו
באמצעות ב״כ עו״ד אירית יומטוב, עו״ד הראל וינטרוב
המשיבה בעניין:
גוש 6214 חלקה 374 – רח׳ בזל 40, תל אביב־יפו
החלטה
פתח דבר
1. בפנינו ערר אשר הוגש בגין דרישת תשלום עקב מימוש במכר של דירת מגורים ברח׳ בזל 40 בתל אביב (תת חלקה 8 בחלקה 374 בגוש 6214) (להלן: "המקרקעין"), אשר התבססה על שומת שמאית הוועדה המקומית, גב׳ גלית אציל לדור, מיום 22.05.2018 (להלן: "שומת הוועדה המקומית"). לפי שומת הוועדה המקומית נדרש העורר לשלם היטל השבחה על סך של 378,101 ₪ נכון למועד הקובע בגין אישורה של תכנית תא/3616/א (להלן: ״תכנית רובע 3״), אשר פורסמה למתן תוקף בינואר 2018.
2. המחלוקת שבפנינו עניינה בשאלה האם התכנית חלה, דהיינו האם הדירה נמכרה בטרם נכנסה התכנית לתוקפה.
3. כפי שיפורט להלן לאחר ששקלנו את טענות הצדדים החלטנו לקבל את הערר ולקבוע כי במועד חתימת הסכם המכר, התכנית טרם נכנסה לתוקפה, ועל כן דין שומת הוועדה המקומית להתבטל.
הצדדים
טענות העורר
4. העורר טוען כי הוא חתם על הסכם המכר במסגרתו מכר את הדירה, ביום 23.01.2018 ואולם מסיבות טכניות נחתם ההסכם על ידי הקונה רק למחרת ביום 24.01.2018. לטענתו יש לראות את ההסכם ככזה אשר נכרת ביום 23.01.2018 או לכל המאוחר ביום 24.01.2018.
5. העורר טוען כי בהתאם לסעיף 119 לחוק התכנון והבנייה, התשכ״ח-1965 (להלן: "החוק") התכנית נכנסה לתוקף בתום 15 יום ממועד הפרסום האחרון, אשר בענייננו נעשה ביום 09.01.2018 (ילקוט פרסומים 7668 בעמי 4038). על כן, התכנית נכנסה לתוקפה ביום 25.01.2018.
6. מאחר שכך, ההסכם נכרת טרם שנכנסה התכנית לתוקפה על פי סעיף 119 לחוק ועל כן אין לחייבו בהיטל השבחה כתוצאה מאישורה.
7. העורר מציין כי לשון סעיף 119 לחוק הינה ברורה ופשוטה והיא נקודת המוצא לפרשנותו. בסעיף 119 לחוק נקבע כי תחילת תוקפת של תכנית הוא בתום 15 יום ממועד הפרסום האחרון. זאת בשונה מהוראות חוק אחרות בהן ננקטו מילים שונות לצורך הקצבת תקופת זמן בחקיקה כגון סעיף 63(ב)(ד) לחוק הנוקט במילה "במהלך", סעיף 197(ב) לחוק הקובע "בתוך" וכיוצא בזה.
8. העורר מפנה להחלטה בערר (מרכז) 44/17 ברוידא משה ולין נ׳ הוועדה המקומית לתכנון ובניה הוד השרון (פורסם בנבו, 29.10.2017) (להלן: "עניין ברוידא"). בהחלטה זו הובהר כי תקופת 15 הימים לתחילתה של תכנית נועדה במקור לאפשר לוועדה המקומית לדון מחדש בתכנית שאושרה טרם כניסתה לתוקף. תקופת 15 הימים נותרה כשריד מימי המנדט. בעניין ברוידא נדון מקרה זהה לענייננו ונקבע כי ההסכם נחתם קודם לתחילתה של התכנית ואין לראות את העוררים כמי שחייבים בתשלום היטל ההשבחה בגין התכנית המשביחה הנדונה. הוא הדין בענייננו.
9. עוד הפנה העורר לפסק הדין בבר״ם 9701/11 אברהם ודורה גולדשטיין נ׳ יעקב ורצהייזר ואחרים (פורסם בנבו, 20.06.2013) (להלן: "עניין גולדשטיין"), בו הובהר כי השהייה זו נועדה לאפשר למתנגדים פוטנציאלים להשמיע את דברם לפני שניתן יהיה להתחיל לפעול מכוחה של התכנית. בעניין גולדשטיין בחר בית המשפט העליון לאמץ את הפרשנות הקובעת כי המועד שממנו יש להתחיל למנות את תקופת ההתיישנות להגשת תביעה לפי סעיף 197 לחוק הוא בתוך 3 שנים מתום 15 ימים ממועד כניסת התכנית לתוקף.
10. הנה כי כן, לשון החוק ברורה ואינה מתירה מקום לפרשנויות שונות, מועד תחילתה של תכנית הוא רק בסיום היום ה-15 ולא במהלכו. על כן, המועד הקובע לתחולת היטל השבחה מכוח סעיף 4(7) לתוספת השלישית הוא היום ה־16. מכיוון שבמקרה דנן התכנית פורסמה ברשומות ביום 09.01.2018 היא נכנסה לתוקפה רק בסוף יום ה־15 שלאחר פרסום התכנית, קרי ביום ה- 16, שהוא 25.01.2018.
11. העורר מפנה בהקשר זה להגדרות שבחוק הפרשנות התשמ״א־1981 (להלן: "חוק הפרשנות"). בסעיף 3 לחוק הפרשנות המונח "יום" מוגדר כ״תקופה מחצות הלילה עד חצות הלילה שלאחריו". סעיף 10א לחוק הפרשנות קובע כי "מקום שנקבעה תקופה קצובה במספר ימים מיום פלוני ־ אותו יום לא יבוא במניין״. עוד מפנה העורר לסעיף 21 לחוק הפרשנות הקובע כי ״שעת תחילת תוקפו של חיקוק הוא בשעה 00:01 של יום תחילתו".
12. העורר מציין כי מכירת זכויות במהלך תקופת הביניים שבין פרסום התכנית לבין כניסתה לתוקף היא תכנון מס חוקי ולגיטימי. ראו עת״מ (מרכז) 16־02־56451 דינה שולץ נ׳ עיריית רחובות (פורסם בנבו, 31.01.2017) (להלן: "עניין שולץ"). בעניין שולץ נקבע כי עסקה שנחתמה כ־4 ימים לאחר פרסום התכנית לא מקימה חבות בהיטל השבחה ביחס למוכר והיא מעבירה את הנטל לקונה במועד המימוש העתידי של המקרקעין. ערעור על פסק הדין בעניין שולץ נמחק (עע״מ 6448/17 עיריית רחובות נ׳ דינה שולץ (פורסם בנבו, 19.09.2017)).
13. לחילופין, ככל שייקבע על ידי הוועדה, חרף טיעוני העורר כי יש להשית עליו היטל השבחה, הרי שהעורר משיג גם על גובה החיוב המפורט בשומה. לטענתו, בהתבסס על חוות דעת נגדית, לא חלה השבחה במקרקעין.
14. העורר שטח את טענותיו בפני המשיבה ואולם זו עמדה על דרישת התשלום, דבר אשר אילץ את העורר להגיש ערר ולהגיש שומה נגדית. על כן מבוקש להשית על המשיבה החזר הוצאות מלא וריאלי בגין הוצאות שכר טרחת שמאי ושכר טרחת עו״ד.
טענות המשיבה
15. המשיבה טוענת כי ההסכם נחתם ביום 24.01.2018, בו התבצע הקיבול על ידי הרוכש וכי מועד זה הוא המועד שבו נכנסה התכנית לתוקף.
16. בהקשר זה מציינת המשיבה כי גם לעמדת רשות המיסים מועד כריתת ההסכם הוא 24.01.2018.
17. המשיבה טוענת כי בהתאם לסעיף 119 לחוק, ההיסטוריה החקיקתית שלו, הפסיקה ונוהג הוועדות המקומיות והשמאים המכריעים, תכנית נכנסת לתוקף 15 יום לאחר מועד פרסומה ברשומות ולא 16 יום לאחר פרסומה כטענת העורר.
18. במקרה שבפנינו פורסמה התכנית למתן תוקף ביום 09.01.2018 ולפיכך המועד הקובע של התכנית הוא 15 ימים לאחר מכן, דהיינו ביום 24.01.2018. על כן המדובר במימוש אשר חלה עליו התכנית והוא חייב בהיטל השבחה.
19. זאת ועוד, עיון בנוסח 119 לחוק המקורי ובתיקונים שנערכו לו במהלך השנים מוביל למסקנה שהמטרה היא שתכנית שתכנס לתוקפה כעבור 15 ימים מיום פרסומה. הנוסח המקורי של סעיף 119 קבע כי "תחילתה של תכנית שאושרח לפי סימן זח היא בתום 15 יום לאחר אישורה; אין חובח לפרסם את מתכנית ברשומות״. לאחר מכן בתיקון מספר 10 לחוק תוקן החוק באופן הבא: ״תחילתה של תכנית שאושרה לפי סימן זה היא בתום 15 יום לאחר פרסום הודעה ברשומות לאישורה; אין חובה לפרסם את התכנית ברשומות". בדברי ההסבר בהצעת החוק לתיקון מספר 10 נכתב כי מוצע לקבוע מפורשות כי המועד בו תכנס התכנית לתוקף הוא כעבור 15 יום ממועד פרסום ההודעה ברשומות על אישורה. בתיקון מספר 46 לחוק בשנת 1995 הוחלף סעיף 119 ונכתב בדברי ההסבר: מוצע לקבוע כי "תכנית תכנס לתוקפה כעבור 15 יום ממועד פרסומה בעיתון לפי מועד הפרסום המאוחר מבין הפרסומים בעיתון״. בתיקון מספר 86 לחוק בשנת 2008 תוקן סעיף 119 לנוסחו כיום שמתייחס לפרסום ברשומות או בעיתון לפי המאוחר מבין השניים. המשיבה טוענת כי ההיסטוריה החקיקתית של סעיף 119 מובילה למסקנה כי תכנית נכנסת לתוקף 15 ימים לאחר פרסומה.
20. בכל המקרים שבהם הסכם המכר נחתם בתקופת הביניים, כגון בעניין שולץ, הרי שברור שהמוכר לא היה בעלים במועד אישור התכנית מאחר שמכר את זכויותיו לפני המועד הקובע. לעומת זאת בענייננו המוכר היה הבעלים של הנכס במועד הקובע.
21. אשר לעניין ברוידא, הרי שוועדת ערר זו אינה כבולה להחלטות ועדות ערר במחוזות אחרים, בוודאי כאשר מדובר בהחלטה שגויה. בעניין ברוידא נעשתה הבחנה מלאכותית בין יום תחילת התכנית ־ שהוא המועד הקובע לצורך חישוב ההשבחה לפי סעיף 4(7) לתוספת השלישית לבין שעת תחילת התכנית, שהיא רלוונטית רק לגבי עסקאות מכר שנחתמו במועד הקובע. אין דבר וחצי דבר בהוראת התוספת השלישית, בהיסטוריה החקיקתית או בפסיקה שמצביע על כך שתכנית נכנסת לתוקף בשעה מסוימת להבדיל מיום מסוים. עם כל הכבוד, לא ניתן לקבוע שני מועדים שונים לאותו עניין בדיוק ־ המועד הקובע של תכנית הוא תאריך אחד - הן לעניין סעיף 4(7) לתוספת השלישית הן לעניין עסקת המכר, ולא נקבע לפי השעה ביום. קביעת ועדת הערר מחייבת לבדוק את שעת חתימת ההסכם. בענייננו העורר לא הוכיח כי הסכם המכר לא נחתם בחצות הלילה ביום 24.01.2018. בעניין ברוידא החילה ועדת הערר סעיפים מחוק הפרשנות ואולם, סעיפים 1 ו־2 לחוק הפרשנות קובעים כי החוק יחול אם אין הוראה אחרת לעניין הנדון ואם אין בעניין הנדון או בהקשרו דבר שאינו מתיישב עם חוק זה. סעיף 10 לחוק הפרשנות אינו רלבנטי שכן הוא מתייחס למועד ביצוע הפעולה. בענייננו עסקינן בהוראה ספציפית שקובעת את מועד תחילתה של תכנית ותכנית נכנסת לתוקף כעבור 15 ימים גם אם המועד ״נופל״ על יום שבת, יום חג וכיוצא בזה. גם אם נתייחס לתכנית כחיקוק אזי החלת סעיף 21 לחוק הפרשנות מלמדת כי שעת תחילתה של תכנית היא בשעה 00:01 וכל הסכם שנכרת לאחר מכן ייחשב כהסכם מכר שנכרת לאחר המועד הקובע.
22. אשר לשומה הנגדית, הרי שהמשיבה טוענת כי אין כל כלל להתחשב בזכויות מכוח תמ״א 38 במצב הקודם מאחר שמדובר בזכויות מותנות שאינן זכויות מוקנות. המשיבה טוענת כי התכנית, בשונה מתמ״א 38, קובעת זכויות מוקנות ועל כן היא בבחינת תכנית משביחה.
דיון והכרעה
23. לאחר ששקלנו את טענות הצדדים החלטנו לקבל את הערר ולבטל את שומת הוועדה המקומית.
24. סעיף 119(א) לחוק קובע כדלקמן:
״תהילתה של תכנית, שאושרה לפי סימן זה, היא בתום 15 ימים מיום פרסום הודעה ברשומות או בעיתון על דבר אישורה, לפי המועד שבו פורסמה ההודעה האחרונה מבין ההודעות ברשומות או בעיתון."
25. במקרה שבפנינו הפרסום ברשומות היה ביום 09.01.2018 ושני הצדדים מסכימים כי יש למנות את 15 הימים מיום 10.01.2018 (המשיבה אישרה זאת בפרוטוקול הדיון מיום 03.11.2020 מול שורות 6-10).
26. הפועל היוצא מכך הוא כי היום ה-15 הוא יום ה־24.01.2018. בתום יום זה, כפי שמורינו סעיף 119 לחוק, דהיינו ביום 25.01.2018, נכנסה התכנית לתוקפה.
27. מאחר שהסכם המכר נכרת עם ביצוע הקיבול, ביום 24.01.2018, הרי שהוא נכרת טרם כניסתה של התכנית לתוקף.
28. אנו סבורים כי צודק העורר בטענותיו כי לא ניתן להתעלם מן הקבוע בסעיף 119 לחוק, אשר קובע כי תכנית נכנסת לתוקף בתום 15 ימים. "בתום" ולא "במהלך".
29. החלטתנו זו היא בהתאמה לאשר נקבע בעניין ברוידא בקשר עם סעיף 119 לחוק. אנו סבורים כי הקביעות בעניין ברוידא בהקשר זה הן נכונות ואנו מצטרפים לקבוע בעניין ברוידא.
30. כפי שקבעה ועדת הערר בעניין ברוידא:
״16. השלב הראשון והחשוב בבואנו לפרש הוראת חוק היא בחינת לשון החוק כאשר במסגרת זאת "אין לתת לחוק משמעות שלשונו
אינה מסוגלת לסבול״ (רע״א 8562/10 נאסר עמאש ואח׳ נ׳ הוועדה לתכנון ובניה שומרון [פורסם בגבו] (מיום 27.9.12))).
17. ר׳ גם דבריו של כבוד השופס פוגלמן בבר״מ 6372/15 שלומית זרביב נ׳ מדינת ישראל [פורסם בנבו]:
" כידוע, השלב הראשון במסע הפרשני הוא בחינת מרכיב הלשון. בשלב זה מחלץ הפרשן את המשמעויות שיש להן עיגון לשוני במילות החוק. יש ליתן למילותיו של דבר החקיקה רק אותן משמעויות המצויות ב״מתחם האפשרויות הלשוניות", משמע כאלו שהמילים יכולות ״לשאת״ מן הבחינה הלשונית.״ (הדגשה שלנו - ו.ע.מ)
18. העוררים כאמור נאחזים בלשון סעיף 119(א) ובמיוחד בצמד המילים "בתום יום", וסבורים כי משמעותם הברורה היא כי התכנית נכנסת לתוקפה רק בתום יום ה־15 שלאחר פרסום התכנית (המאוחר שבהם), קרי - ביום ה־16.
19. משמעותה הלשונית של המילה "בתום" היא בסוף, בסיום."
31. למעלה מן הדרוש נציין כי איננו סבורים כי קבלת טענות העורר תייצר שני מועדים שונים: מועד אחד לעניין תחילת תוקפה של תכנית ומועד שני לעניין סעיף 4(7) לתוספת השלישית. סעיף 4(7) לתוספת השלישית קובע כי השומה תיערך ליום תחילת התכנית. מאחר שיום תחילת התכנית הוא היום ה־16, כפי שהובהר לעיל, הרי שממילא יש לערוך את השומה בהתייחס ליום זה. מבחינת ערכי הקרקע יש לשער כי עריכת שומה ליום ה־16 במקום ליום - 15 אינה מביאה לשינוי בערכי הקרקע. אולם, מבחינה משפטית צרופה יש לערוך את השומה ליום תחילתה של התכנית וביום ה-15 היא טרם נכנסה לתוקפה כקבוע בסעיף 119, שכן סעיף זה כאמור קובע כי התכנית תכנס לתוקפה בתום 15 יום.
32. אשר על כן, צודק העורר בטענותיו כי אין להשית עליו היטל השבחה בגין אישורה של התכנית.
33. העורר פרש את טענותיו בהרחבה בפני המשיבה בדואר אלקטרוני מיום 22.05.2018 אך לא קיבל התייחסות לטענות שהעלה ועם הגשת הערר אף הגיש שומה עדית.
34. בנסיבות העניין תישא המשיבה בהוצאות העורר על סך 5,000 ₪, שהינו שיעור הוצאות גבוה מזה שנפסק בשגרה.
35. ההחלטה התקבלה פה אחד, וניתנה היום, כ״ה חשון, תשפ״א, 12/11/2020, בהיעדר הצדדים.
שלומי שחר, עו״ד
מזכיר ועדת ערר
פיצויים והיטלי השבחה
מחוז תל אביב