בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 8987/22
בג"ץ 99/23
בג"ץ 179/23
בג"ץ 532/23
בג"ץ 2985/23
לפני: כבוד ממלא מקום הנשיא (בדימ') עוזי פוגלמן
כבוד ממלא מקום הנשיא יצחק עמית
כבוד השופט נעם סולברג
כבוד השופט יוסף אלרון
כבוד השופטת יעל וילנר
כבוד השופט עופר גרוסקופף
כבוד השופט אלכס שטיין
כבוד השופטת גילה כנפי-שטייניץ
כבוד השופט יחיאל כשר
העותרת בבג"ץ 8987/22:
העותרים בבג"ץ 99/23:
העותרת בבג"ץ 179/23:
העותרים בבג"ץ 532/23:
העותרים בבג"ץ 2985/23:
התנועה למען איכות השלטון בישראל
1. חבר הכנסת מיקי לוי
2. חבר הכנסת יואב סגלוביץ'
סיעת העבודה בראשות מירב מיכאלי
1. האגודה לזכויות האזרח
2. הוועד הציבורי נגד עינויים בישראל
3. התנועה לטוהר המידות
1. ועדת המעקב העליונה לענייני האזרחים הערבים בישראל
2. עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל
נגד
המשיבים בבג"ץ 8987/22:
1. הכנסת
2. הועדה המיוחדת לדיון בהצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה
3. חבר הכנסת איתמר בן גביר
4. המשרד לביטחון פנים
5. מפכ"ל המשטרה
6. משטרת ישראל
7. היועצת המשפטית לממשלה
המשיבים בבג"ץ 99/23:
המשיבים בבג"ץ 179/23:
המשיבים בבג"ץ 532/23:
המשיבים בבג"ץ 2985/23:
1. השר לביטחון פנים
2. הכנסת
3. היועצת המשפטית לממשלה
1. מדינת ישראל
2. משטרת ישראל
3. המשרד לביטחון פנים
4. הכנסת
1. הכנסת
2. השר לביטחון לאומי
3. משטרת ישראל
4. הממשלה
1. הכנסת
2. השר לביטחון לאומי
3. היועצת המשפטית לממשלה
תאריך הישיבה:
התנגדות לצו על תנאי
י"ב בסיון התשפ"ד (18.6.2024)
בשם העותרת בבג"ץ 8987/22:
בשם העותרים בבג"ץ 99/23:
בשם העותרת בבג"ץ 179/23:
בשם העותרים בבג"ץ 532/23:
בשם העותרים בבג"ץ 2985/23:
בשם משיבות הכנסת:
עו"ד אליעד שרגא; עו"ד אריאל ברזילי; עו"ד אורי הס; עו"ד סתיו לבנה-להב
עו"ד אלירם בקל
עו"ד עומרי שגב; עו"ד אור ירקוני; עו"ד אורי אלדר
עו"ד יונתן ברמן; עו"ד גיל גן-מור; עו"ד אביה אלף
עו"ד עדי מנסור; עו"ד חסן ג'בארין
עו"ד יצחק ברט
בשם משיבי הממשלה:
בשם השר לביטחון לאומי: עו"ד ענר הלמן; עו"ד תהילה רוט; עו"ד דניאל מארקס
עו"ד נדב העצני; עו"ד אורית יפת
פסק-דין
ממלא מקום הנשיא (בדימ') עוזי פוגלמן:
עניינן של העתירות שלפנינו בחוק לתיקון פקודת המשטרה (מס' 37), התשפ"ג-2022, אשר מקנה לשר לביטחון לאומי שורה של סמכויות בכל הנוגע לעבודת משטרת ישראל. בפרט, התיקון מקנה לשר סמכות להתוות את מדיניות המשטרה ואת העקרונות הכלליים לפעילותה, וכן להתוות מדיניות כללית בתחום החקירות. נגד חוקתיות התיקון הוגשו 5 העתירות שלפנינו, ובהן נטען, בעיקרם של דברים, כי התיקון מאפשר את התערבותו של השר בעבודת המשטרה – התערבות שמגלמת פגיעה בעקרונות היסוד של המשטר הדמוקרטי בישראל ובזכויות אדם.
רקע הדברים
1. פקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971 (להלן: פקודת המשטרה או הפקודה) היא דבר החקיקה המרכזי שבו מוסדרות סמכויותיה של משטרת ישראל (להלן גם: המשטרה). הפקודה קובעת כי השר לביטחון לאומי (להלן גם: השר) הוא השר הממונה על ביצוע הפקודה (יוער כי הפקודה נוקטת בלשון שר המשטרה, ואולם לאורך השנים שם זה שונה בהחלטות ממשלה בנושא: תחילה לשר לביטחון פנים ולאחר מכן לשר לביטחון לאומי), והוא גם השר הממונה על המשטרה ונושא באחריות מיניסטריאלית לפעילותה. בנוסחה לפני התיקון, הפקודה הקנתה לשר סמכויות שונות בהתייחס לעבודתה של המשטרה, ובתוך כך הסמכות להמליץ לממשלה על מינוי המפכ"ל (סעיף 8א לפקודה); הסמכות לקבוע את הרכב המשטרה (סעיף 2 לפקודה); הסמכות למנות שוטר או אדם אחר למלא כל תפקיד מתפקידיו של קצין משטרה בכיר (שוטר בדרגת סגן ניצב ומעלה), או להשתמש בכל סמכות מסמכויותיו (סעיף 7 לפקודה); והסמכות להרחיק משורות המשטרה כל שוטר "בכל עת שירצה" (סעיף 21 לפקודה).
2. לאורך השנים, שאלת גבולות סמכויות השר ביחס לעבודת המשטרה התעוררה לא אחת, ואף נדונה במסגרת עבודתן של ועדות ציבוריות שונות. כבר בשלב זה יובהר כי עובר לתיקון, התפיסה המקובלת הייתה כי מן העבר האחד, סמכויותיו של השר אינן מתמצות באלו שקבועות במפורש בפקודה ובדברי החקיקה הרלוונטיים (ראו למשל: הוועדה הציבורית לחוק משטרה חדש דוח הוועדה הציבורית לחוק משטרה חדש 44 (1999) (להלן: דוח ועדת צדוק)); ומן העבר השני, כי השר אינו משמש כ"מפכ"ל-על" אשר מחזיק בידו את הסמכויות והשליטה הישירות בכל הנעשה במשטרת ישראל (בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817, 863 (2003) (להלן: עניין התנועה לאיכות השלטון)). כפי שיפורט להלן בהרחבה, הוועדה הציבורית המרכזית שנדרשה לסוגיה זו היא הוועדה הציבורית לחוק משטרה חדש (להלן: ועדת צדוק). המלצות ועדת צדוק ביקשו לאזן בין שני עקרונות: הבטחת יכולתו של השר הממונה על המשטרה לממש את אחריותו המיניסטריאלית באמצעות קביעת מדיניות עקרונית; והגנה על עצמאותה ומקצועיותה של המשטרה במישור פעילותה האופרטיבית (וראו להלן: פסקאות 91-85). בין שני עקרונות אלו מתקיים מתח מובנה שממנו נובעת המורכבות הרבה שבקביעת גבולות סמכויותיו של השר.
3. ביום 27.12.2022 התקבל בקריאה שניה ושלישית חוק לתיקון פקודת המשטרה (מס' 37), התשפ"ג-2022 (להלן: תיקון מס' 37 או התיקון), שעומד במוקד דיוננו. במסגרת תיקון זה הוקנו לשר לביטחון לאומי שורה של סמכויות שמתייחסות לעבודת המשטרה. נוכח חשיבות הדברים, נביא כבר בשלב זה את ההוראות המרכזיות שהתווספו לפקודה במסגרת התיקון: