פסק-דין
הנשיא א' ברק
1. בשיח הציבורי בישראל, רחוב בר-אילן, חדל להיות אך רחוב. הוא הפך להיות מושג חברתי. הוא משקף מחלוקת פוליטית עמוקה בין חרדים לחילונים. אין זו אך מחלוקת על חופש התנועה ביום שישי ובשבת ברחוב בר-אילן. זו בעיקר מחלוקת קשה על יחסי דת ומדינה בישראל; זו מחלוקת נוקבת על אופייה של ישראל כמדינה יהודית או כמדינה דמוקרטית; זו מחלוקת מרה על אופייה של ירושלים. מחלוקת זו נתגלגלה לפתחו של בית-המשפט. עלינו להכריע בה חרף תוצאותיה הפוליטיות והחברתיות. המחלוקת שבפנינו היא משפטית. עניינה היקף הסמכות של רשות תמרור מרכזית, על-פי תקנה 17 לתקנות התעבורה, תשכ"א-1961. השאלה הינה היקף שיקול-הדעת של רשות התמרור המרכזית לתת הוראה לרשות תמרור מקומית בדבר קביעת סדרי תנועה ברחוב בר-אילן, באופן שהרחוב יהא סגור לתנועה בשעות מסוימות ביום שישי בערב וביום שבת. את התשובה לשאלות אלה עלינו לשאוב מלשון התקנות ומתכליתן. הכרעתנו תיעשה על-פי אמות-מידה משפטיות. כך אנו נוהגים בישראל מימים ימימה. בית-משפט זה עסק בשאלות דומות בעבר. הוא פסק לפני למעלה משלושים שנה לעניין סגירת קטע של רחוב המלך ג'ורג' ושמואל הנגיד בירושלים בשבת ובמועדי ישראל בשעות לפני הצהריים כדי למנוע הפרעה למתפללים בבית הכנסת "ישורון" (ראו בג"ץ 174/62 הליגה למניעת כפיה דתית ואח' נ' מועצת עירית ירושלים ואח' (להלן – פרשת הליגה [1])). הוא הכריע בה לפני כעשרים שנה לעניין סגירת קטע ברחוב השומר בבני-ברק בימי שבת ומועדי ישראל (ראו בג"ץ 531/77 ברוך ואח' נ' המפקח על התעבורה ת"א רשות התמרור המרכזית (להלן – פרשת ברוך [2])). גם הפעם, נכריע בשאלות אלה על-פי אמות-מידה משפטיות. ענייננו אינו המחלוקת החברתית; שיקולינו אינם פוליטיים. ענייננו המחלוקת המשפטית; שיקולינו נורמטיביים. ענייננו אינו יחסי חרדים וחילונים בישראל; ענייננו אינו יחסי דת ומדינה בישראל; ענייננו אינו אופייה של ירושלים. ענייננו הוא רחוב בר-אילן פשוטו כמשמעו; ענייננו הוא סמכות רשות התמרור המרכזית והיקף שיקול-דעתה. ענייננו הוא היחס בין חופש התנועה לפגיעה ברגשות דת ובאורח חיים דתי. יודע אני כי רבים מבני הציבור לא יקראו את הנמקתנו המשפטית. הם יתעניינו בתוצאותיה החברתיות. הם לא יבחנו את משקל שיקולינו הנורמטיביים. הם יעסקו בתוצאות הפוליטיות של פסיקתנו. מודעים אנו לכך, כי להכרעתנו המשפטית השלכות לבר-משפטיות. אין בידינו למנוע זאת. תפקידנו השיפוטי מחייב אותנו לפסוק את הדין על-פי מיטב הבנתנו אותו. אין לי אלא להביא מדבריו של מ"מ הנשיא, השופט לנדוי, שכתב בבג"ץ 390/79 דויקאת ואח' נ' ממשלת ישראל ואח' (להלן – פרשת דויקאת [3]), בעמ' 4:
--- סוף עמוד 15 ---
"...עדיין רב החשש שבית-המשפט יראה כאילו נטש את מקומו הראוי לו וירד אל תוך זירת הוויכוח הציבורי, ושהחלטתו תתקבל על-ידי חלק מן הציבור בתשואות ועל-ידי חלקו האחר בדחייה גמורה ונרגשת. במובן זה אני רואה עצמי כאן, כמי שחובתו לפסוק על-פי הדין בכל ענין המובא לפני בית-משפט כדין, היא דווקא כופה עלי הר כגיגית, ביודעי היטב מראש שהציבור הרחב לא ישים לבו להנמקה המשפטית אלא למסקנה הסופית בלבד ובית-המשפט בתור מוסד עלול להיפגע במעמדו הראוי לו, מעל למחלוקות המפלגות את הציבור. אך מה נעשה וזה תפקידנו וזו חובתנו כשופטים".
כפי שהשופט לנדוי הרגיש בפרשת דויקאת [3], כך מרגיש אני בפרשת בר-אילן. אך מה אעשה – זה תפקידי וזו חובתי.
2. אפתח בתיאור הרקע העובדתי. הוא מבוסס על התצהירים שבפנינו, ועל נתונים, העולים מדין וחשבון הוועדה הציבורית לגיבוש המלצות בדבר מדיניות כוללת בענייני תחבורה בשבת ברחוב בר-אילן, בירושלים כולה ומחוצה לה (להלן – ועדת צמרת). לאחר התיאור העובדתי אבחן המסגרת הנורמטיבית. בגדרה של זו אדון תחילה בשאלה העקרונית, עד כמה ניתן להגביל זכויות אדם בשל הפגיעה ברגשות אדם, כן אדון בגדרה בשאלה, אם ניתן להגביל את חופש התנועה בשל הפגיעה ברגשות דת ובאורח חיים דתי. אסיים ביישום הדין הכללי על המקרה המיוחד שלפנינו.
העובדות
3. רחוב בר-אילן הוא עורק תנועה ראשי. אורכו (יחד עם קטע מרחוב ירמיהו) כ1.2- ק"מ. המשכו לכיוון דרום הוא רחוב ירמיהו, המגיע סמוך לכניסה לעיר. המשכו לכיוון צפון הוא רחוב חטיבת הראל המתחבר לשדרות אשכול. רחוב בר-אילן מחבר אפוא את הכניסה לעיר לשכונות הצפוניות של העיר (רמת-אשכול, מעלות-דפנה, גבעת-שפירא, פסגת-זאב ועוד). רחוב בר-אילן חוצה שכונות בעלות צביון חרדי, השוכנות משני צדדיו. הוא משרת אפוא את תושבי השכונות הללו. הוא משרת את הנכנסים לעיר, והמבקשים להגיע לשכונות הצפוניות, או המבקשים לצאת מהשכונות הצפוניות אל מחוץ לעיר. כן משרת הוא את תושבי השכונות הצפוניות, המבקשים לבוא העירה פנימה לצריכת שירותים ומסחר ולמטרות אחרות. נפח התנועה בו בימי חול הוא רב. נפח התנועה בו בימי שבת ומועד הוא פחות. הוא מגיע לכדי 21%-28% מנפח התנועה ביום חול.
--- סוף עמוד 16 ---
4. עד מלחמת ששת הימים היה רחוב בר-אילן רחוב פריפרי של השכונות החרדיות, ששכנו ממזרחו. לאחר מלחמת ששת הימים התבלטו שתי תופעות: האחת, התרחבות השכונות החרדיות למערב הרחוב. הוא הפך מרחוב פריפרי לרחוב העובר בלב הריכוז החרדי, העוטף את הרחוב משני צדיו; השנייה, בניית שכונות צפוניות. רחוב בר-אילן הפך עורק תנועה ראשי המחבר את העיר לשכונותיה הצפוניות.
5. עימותים בין חרדים לחילונים בירושלים סביב התחבורה בשבת מלווים את חיינו מאז קום המדינה ואף לפניה. הפגנות בירושלים סביב "כיכר השבת" נערכו בראשית 1950. לקראת מחצית שנות החמישים הן התפשטו גם לרחוב יפו, כיכר בית הדגל ("כיכר הדוידקה") ופינת שדרות הרצל ושכונות עץ חיים, שבכניסה לעיר. בראשית שנות השישים נדונה בעיריית ירושלים הצעה של ועדת משנה של הנהלת העיר בעניין מניעת תחבורה ציבורית בשבת. בעקבות הצעה זו נסגר המעבר בשבת, בעת התפילה, ליד בית הכנסת "ישורון". הדבר נעשה תוך הסתמכות על תקדים דומה בתל-אביב ובחיפה. עתירה בעניין זה נדחתה (פרשת הליגה [1]). המתח בין חילונים לדתיים עלה בשנות השישים והשבעים. היה זה, בעיקר, סביב פתיחת בריכות שחייה ובניית האיצטדיון בעיר. חידוש העימותים סביב נושא התחבורה בשבת החל בשלהי שנות השבעים. היה זה סביב כביש רמות, שחיבר השכונה למרכז העיר. במקביל לעימותים אלה, סגרה עיריית ירושלים לתנועה בשבתות עשרות רחובות בתוך השכונות החרדיות והדתיות.
6. ראשית ההפגנות של קבוצות חרדיות ברחוב בר-אילן התרחשו ב-1988. מאבק זה הוגבר לאחר סגירה חד-פעמית של הרחוב ביוני 1991 (בעת ביקור האדמו"ר מסאטמר) ובנובמבר 1995 (בעת ביקור האדמו"ר מויזניץ). הגברת כוחם של המצביעים החרדים הולידה בציבור החרדי ציפייה מוגברת לסגירת הרחוב לתנועה בשבת. קיומם של כבישים עוקפים, אשר נסללו במשך השנים, חיזק בהם את התחושה, כי הציבור החילוני צריך להיענות לבקשתם, ולא לנסוע בקרבתם בשבת. בציבור החילוני נתפסה הדרישה לסגירת רחוב בר-אילן כהמשך למדיניות מתמשכת, שמביאה לדחיקת אוכלוסיה לא-חרדית מן העיר. כתוצאה מכך, התרחשו הפגנות-נגד, שלוו בהתנגשויות אלימות. על רקע זה מינה ראש-עיריית ירושלים, מר אהוד אולמרט (באוגוסט 1994), ועדה מטעם עיריית ירושלים. בראשה עמד מר אלעזר שטורם (להלן – ועדת שטורם).
7. ועדת שטורם קיימה מספר רב של ישיבות. הופיעו בפניה עשרות מתושבי העיר, ובהם נציגים של שכונות, מפלגות וגופים מעוניינים. בפני הוועדה הופיעו מומחים מתחומי התחבורה, הגאוגרפיה, הסוציולוגיה, החוק והדת. הוועדה ציינה בדין וחשבון שלה (מיום 29.9.1995), בין השאר, כי:
--- סוף עמוד 17 ---
"בעיית התחבורה בשבת מפלגת את הציבור הירושלמי באופן עמוק וכי יש למצוא פתרונות הולמים את האינטרסים המנוגדים של הציבור בעיר. הסיטואציה האובייקטיבית קשה וסבוכה ובדיקת הנושא היתה ברוח של פשרה ותוך בדיקה מדוקדקת של הצרכים השונים הנוגדים זה את זה. מתוך העדויות שהועלו בפני הועדה עלתה הסכמה והבנה נרחבות מכל גווני הקשת החברתית והפוליטית, דתית וחילונית כולל נציגי הקבוצות. הבנה והסכמה זו גורסות הענות לבקשת שכונות דתיות, בעלות אופי אחיד ודתי, ליצור רשות רבים ההולמת את אורח חייהם של הדרים בשכונות אלה, תוך התחשבות בצרכי האחרים".
על רקע זה המליצה הוועדה על סגירת רחובות מסוימים (כגון רחוב כתב-סופר, רחוב שמואל-הנביא, רחוב ברנדייס). הומלץ על סגירת שכונת הר-נוף לתנועה בשבת ובמועדי ישראל. עם זאת צוין, כי הוועדה ממליצה להשאיר דרכי גישה פתוחות לתושבים החילוניים ולמבקריהם. בהתאם לכך פנתה הוועדה בקריאה לתושביה החילוניים של השכונה להגיש לוועדה מידע על דבר מקומות מגוריהם. רק לאחר מיפוי מקומות המגורים של התושבים החילוניים וסימון מדויק של הכבישים ושל דרכי הגישה תבוצע ההמלצה. על רחובות אחרים החליטה הוועדה שלא להמליץ על סגירתם (כגון: רחוב מלכי-ישראל, רחוב ים-סוף, רחוב מיכלין). אשר לרחוב בר-אילן המליצה הוועדה:
"לסגור את רחוב בר-אילן בשעות התפילה בשבתות ובמועדי ישראל".
שעות הסגירה שעליהן הומלץ הן אלה: בכניסת השבת, משעת קבלת שבת ועד שעה וארבעים וחמש דקות לאחר מכן; בשבת ייסגר הרחוב משעה 07:30 ועד 11:30, וכן שעה ושלושת רבעי השעה מלפני יציאת השבת. יצוין כי אחד מחברי הוועדה (מר יעקב רובין) התנגד לסגירת הרחוב בשעות התפילה, בשל היותו עורק תחבורה ראשי.
8. בעוד ועדת שטורם יושבת על מדוכת עבודתה, פורסמו בעיתונות המקומית והארצית ידיעות על המלצותיה העתידיות. בעקבות זאת פנה (ביום 29.11.1994) מר לנגר, המפקח הארצי על התעבורה בפועל, במכתב לראש-העירייה, מר אהוד אולמרט, בעניין רחוב בר-אילן. וזו לשון המכתב:
"על רקע הפירסומים בכלי התקשורת והאירועים בכביש, מצאתי לנכון להודיעך עמדתנו בנושא. משרד התחבורה רואה ברחוב בר-אילן עורק תנועה ראשי המחבר את שכונות צפון ירושלים למרכזה ודרומה, בכל ימות השבוע. לא יעלה על הדעת סגירתו של ציר זה לתנועה בשבתות או בכל
--- סוף עמוד 18 ---
מועד אחר. הסדרים לסגירת רחובות בשבתות יתכנו רק ברחובות מקומיים לאחר בדיקה מדוקדקת, ובוודאי לא בצירים עורקיים חשובים".
9. דוח ועדת שטורם נדון (ביום 30.10.1995) על-ידי מועצת עיריית ירושלים. בעקבות המלצות הוועדה הוחלט על סגירת רחובות מספר. אשר לרחוב בר-אילן, הוחלט – בעקבות מכתבו (מיום 29.11.1994) של מר לנגר, ועל רקע חוות-דעת של היועץ המשפטי של העירייה – כי "אין מועצת עירית ירושלים יכולה לסגור לתנועה, בשבתות ובמועדי ישראל, את רחוב בר-אילן". מועצת העירייה הוסיפה, כי היא רושמת לפניה את המלצות ועדת שטורם, והיא מעבירה ההמלצות והדוח לידי שר התחבורה, "עם המלצה להתחשבות במצוקת הציבור במקום".
10. אל שר התחבורה (מר ישראל קיסר) הגיעו פניות לסגירת רחוב בר-אילן בשבת. כך, למשל, נתקיים דיון (ביום 10.1.1996) בין שר התחבורה לוועד תושבי בר-אילן. בפגישה נכח גם מר לנגר. השר סיכם את הפגישה בקובעו, כי "המפקח על התעבורה הינו הסמכות המקצועית העליונה בתחום ואני כשר התחבורה חייב לפעול בהתאם לחוות הדעת המקצועית. חוות הדעת המקצועית של המפקח על התעבורה היא, כי הכביש הינו עורק תחבורה ראשי ואין לסגרו בשבת. אוכל לשנות את ההחלטה רק אם המפקח על התעבורה יתוודע לנתונים שהוצגו כאן בפנינו – ואולי על בסיס החלטה מקצועית יחליט כי בשבת, בשעת התפילה, ניתן לסגור את הכביש. כאמור, ההחלטה תהיה על בסיס מקצועי, ואם יש מקום לפי בית-הילל – אני אתמוך ללכת לפי בית-הילל. במידה והמפקח על התעבורה לא ישנה חוות דעתו המקצועית, רק אם הממשלה או בית-המשפט יכפו עלינו לסגור את הכביש, נאלץ לסגור את הכביש". ברוח דומה סיכם השר קיסר פגישה (ביום 13.2.1996) עם ראש-עיריית ירושלים. כל אותה עת אירעו התפרעויות של חרדים ברחוב בר-אילן בשבת. המשטרה נדרשה להתערב. התנועה במקום שובשה.
11. במאי 1996 נערכו בחירות בישראל. הרב יצחק לוי מונה כשר התחבורה. מר לנגר, המפקח הארצי על התעבורה ורשות תמרור מרכזית, שמע את עמדת השר. שר התחבורה ציין בפניו, כי היו פניות רבות לשר, המצביעות על עומק הפגיעה ברגשות הציבור הדתי בעל הצביון החרדי, המתגורר בסמיכות לרחוב בר-אילן. השר הביע דעתו, כי יש לשאוף לפתרון פשרה. השר הודיע למר לנגר כי הוא עומד להיפגש עם נשיא המדינה, שכן הסוגיה מעסיקה את הנשיא, נוכח היבטיה הציבוריים מרחיקי הלכת. לאחר הפגישה עם נשיא המדינה ציין שר התחבורה בפני מר לנגר, כי אף נשיא המדינה סבור כי עדיף להגיע לפשרה בנושא רחוב בר-אילן. מר לנגר התייעץ עם אנשי מקצוע. הוא נועץ במהנדס הראשי במשרד התחבורה ועם היועץ המשפטי של המשרד. הוא שב
--- סוף עמוד 19 ---
ושקל את עמדתו הקודמת (מ-29.11.1994). לאחר בחינה מחודשת של הנסיבות, הוא שוכנע כי יש לשנות החלטתו הקודמת.
12. ביום 10.7.1996 ניתנה החלטה חדשה על-ידי מר לנגר. על-פי החלטה זו, יהיה רחוב בר-אילן סגור לתנועה (בשני הכיוונים) בימי שבת ובמועדי ישראל, בשעות התפילה, כדלקמן: בימי שישי וערבי חגי ישראל – משעה 18:30 ועד 21:00; בימי שבת ובמועדי ישראל – משעה 07:30 עד 11:30 ומשעה 17:00 עד 20:30. הסדרי תנועה אלה יהיו בתוקף לתקופה של ארבעה חודשים. תקופה זו תחל בהקדם האפשרי ממועד ההודעה ועד ליום 9.11.1996. במשך תקופה זו תיבחן השפעתו של ההסדר על התנועה באזור. יבוצעו ספירות של נפחי תנועה בסופי השבוע בתקופה זו. לביצוע ההסדר יוצבו תמרורים מתאימים. הצמתים עצמם יישארו פתוחים לתנועה. הודעה על החלטה זו מסר שר התחבורה בכנסת. כנגד החלטה זו מכוונות העתירות שבפנינו.
העתירות
13. העתירה הראשונה שהוגשה לנו (בג"ץ 5016/96) היא עתירתו של ליאור חורב. הוא תושב ירושלים הפעיל במאבק נגד סגירת הכביש. לטענתו, ההחלטה אינה חוקית, שכן היא נתקבלה בלא להיוועץ בתושבי השכונות החילוניות ובראש הרשות המקומית. כן סובר העותר, כי ההחלטה היא בלתי סבירה באופן קיצוני, שכן יש בה סגירת עורק תחבורה מרכזי באופן קבוע לשעות מספר (להבדיל מסגירה זמנית בשל אירוע מסוים). לטענת העותר, ביסוד החלטת הסגירה מונחים שיקולים פוליטיים. העותר הזהיר בפני פגיעה בחופש התנועה של רכב חירום וביטחון. אלה משתמשים ברחוב בר-אילן בדרכם לבית החולים בהר-הצופים. העותר ביקש, כי נכריז על ביטול ההחלטה. כן נתבקש צו מניעה זמני, להקפאת המצב הקיים, עד להכרעה בעתירה.