567. בפרשה אחרת עמד בית המשפט העליון על ערך השוויון בחינוך, אשר מטרתו היא "ליתן הזדמנויות שוות לתלמידים בחינוך בלא שפערים כלכליים, חברתיים ותרבותיים ינציחו הבדלים משמעותיים בהשכלה ובהכשרה המקצועית הנרכשת. תכלית הגשמת השוויון בחינוך ובהשכלה הובילה את רשויות החינוך לגיבוש מדיניות הקיימת לאורך שנים, החותרת להגשמת העקרונות האלה: צמצום במידת האפשר של הנטל הכספי המוטל על הורי התלמידים; איסור על התניית רישום תלמיד לבית ספר בתשלום כלשהו; איסור לחייב הורים בתשלומים לשירותים ולתוכניות לימוד נוספים ..." (בג"ץ 4363/00 ועד פוריה עלית נ' שר החינוך, פ"ד נו(4) 203 (2002), בעמוד 218; ההדגשה הוספה).
568. תכלית דומה עמדה ברקע חוק השאלת ספרי לימוד, התשס"א–2000. תכליתו של חוק זה היא להנגיש את הלימודים בבתי הספר למי שלמשפחתם אין יכולת כלכלית לרכוש ספרי לימוד, ולהוזיל את העלויות של רכישת הספרים לכלל התלמידים (ראו דברי ההסבר להצעת חוק השאלת ספרי לימוד התש"ס–2000, ה"ח 2910).
569. עובר לפרסום מכרז מרמנת, פורסמו המלצותיה של ועדת טרכטנברג (הוועדה לשינוי כלכלי חברתי). בין היתר המליצה הוועדה להסיר את החסמים בפרויקט השאלת ספרי הלימוד ולהגדיל את כמות בתי הספר המשתתפים בו, כך שעד לשנת הלימודים תשע"ו (2016) פרויקט השאלת ספרי הלימוד יהיה בפריסה ארצית (בעמוד 121 לדין וחשבון). המלצה זו התקבלה על ידי הממשלה (החלטה מס' 4088, 8.1.12, סעיף 3(ג), נספח ח' לתגובת המאשימה לטענות המקדמיות), אשר הורתה לשר החינוך לנקוט צעדים שיובילו להוזלת מחירי ספרי הלימוד וקידום תכנית השאלת ספרי הלימוד, כחלק משורה של צעדים שמטרתם "לצמצם פערים בחברה ולהגביר את שוויון ההזדמנויות על ידי הקטנת ההוצאה הפרטית של משקי הבית על חינוך בשכבות החלשות". התכליות הנזכרות לעיל, העומדות ביסוד חוק השאלת ספרי לימוד, עומדות גם בבסיס מכרז משרד החינוך (ת/496, סעיף 4.4), אשר מכרז מרמנת בא בעקבותיו.
570. על רקע כל האמור, קשה עד מאד לראות במשרד החינוך (ובגורמים שפעלו כידו הארוכה, ובהם טלדור, מרמנת או משכ"ל) כמי שנמצא באותה קבוצת שוויון של הנאשמים. פעולתו במסגרת המכרזים הנדונים בתיק זה נעשתה ליישום חוק השאלת ספרי לימוד והתקנות מכוחו, והחלטתה המפורשת של הממשלה אשר הורתה על פעולה להוזלת ספרי הלימוד. מטרתם הייתה להביא להוזלת ספרי לימוד וצמצום פערים חברתיים. מדובר במהותה בפעולה ריבונית שלטונית, אשר בוצעה בגלוי וברבים, ולתכלית ראויה. היא נועדה להגשים אינטרס ציבורי ראשון במעלה. ביסודה, היא תואמת את העולה מן החקיקה לעניין מכרזים משותפים על ידי רשויות מקומיות.
571. פעולת הנאשמים, לעומת זאת, לא נועדה אלא להשיא את רווחיהם. הרשויות לא היו חלק מן הפעולות המתואמות שביצעו הנאשמים. פעולות אלה אף הוסתרו מן הרשויות. במצב זה, יש בבירור הבדל בין פעולות הרשויות לבין אופן פעולתם של הנאשמים בהליך זה. יוצא, כי לא עולה במקרה זה פגיעה בשוויון, העשויה לבסס טענה בדבר הגנה מן הצדק בשל אכיפה בררנית.
572. זאת ועוד. גם אם אניח, כי פעולת הנאשמים באה בתגובה להסדרי רכישה שהיה בהם, לשיטתם, היבט של אי חוקיות, ברי כי הדרך להתמודד עם אותם הסדרים לא הייתה על ידי קשירת הסדרים כובלים, כי אם על ידי נקיטת הליכים חוקיים מתאימים אשר עמדו לרשותם. בזמן אמת, בחרו הנאשמים שלא להעלות טענה כלשהי כנגד חוקיות המכרזים. גם לא הועלתה כל טענה בדבר עוצמתו של האינטרס הציבורי אשר עמד ביסודם. הנאשמים לא נקטו בכל הליך על מנת לתקוף את המכרזים.
573. להתנהלות זו של הנאשמים אין הסבר ברור בראיות שבפניי, קל וחומר הסבר העשוי להניח את הדעת. לא למותר להזכיר, כי מדובר בגופים עסקיים רציניים, המנהלים עסקים בהיקף שנתי ניכר, כמתואר לעיל. אילו סברו באמת ובתמים, כי טמון קושי חוקי במכרזים מושא כתב אישום זה, היה בידם להעמיד לעצמם ייצוג משפטי, ולנקוט בהליכים הקבועים בדין על מנת לתקוף את המכרזים האמורים. מחדלם מעשות כן בזמן אמת מספק תמיכה של ממש בטענת המאשימה, כי בזמן אמת לא סברו הנאשמים כי מדובר באי חוקיות כלשהי במכרזים. בתוך כך עולה עוד, כי הנאשמים העדיפו לעשות דין לעצמם, לקשור הסדרים כובלים בלתי חוקיים, ובדרך זו לנסות ולסכל את המכרזים שפורסמו. במצב זה, לא שוכנעתי מטענת הנאשמים בדבר תחושה של אי צדק ממשי באכיפת החוק או פגיעה באמון הציבור במערכות האכיפה, ודאי לא במידה העשויה להצדיק את ביטול האישומים נגדם.
574. מסקנה זו עומדת בעינה גם לאחר עיון בטיעון המשפטי של הנאשמים. כך, המקרה שנדון בעניין דגון הנ"ל אינו דומה למקרה הנוכחי. באותה פרשה דובר על מתן זכות קדימה לגורם פרטי להפעלת בתי ממגורה בנמל חיפה, לתקופה ממושכת, ובדרך זו יצירה של מונופול לתקופה האמורה. המקרה הנוכחי שונה ביסודו. לא ניתנה בו אפשרות לגורם פרטי למנוע תחרות במשאב המצוי בשליטת המדינה, כי אם בוצע איחוד של גורמי רכש ציבוריים במטרה להוזיל עלויות ולחסוך בכספי ציבור, והכל לטובת התלמידים והוריהם. כך במכרז מרמנת (אשר פעלה מטעם משרד החינוך), כך במכרז משכ"ל (אשר איגד רכישות של רשויות מקומיות).
575. נאשמי ספר לכל מפנים בתגובה שהגישו במסגרת הטענות המקדמיות לעמדה של רשות ההגבלים העסקיים (9.6.13, נספח 1 לתגובה). אף מקרה זה אינו דומה למקרה הנוכחי. מן המסמך שהוצג עולה שהפעולה המשפטית עליה הוא סב מבוצעת כדבר שבשגרה על ידי גופים פרטיים (פסקה 38 למסמך). על פניו, תיאור זה אינו הולם את המקרה הנוכחי. הוא הדין בתיאור שבהמשך המסמך, לפיו הוא עוסק ברשות סטטוטורית שהוקמה על מנת לשמש כגורם כלכלי הנושא את עצמו (פסקה 39 ואילך למסמך), אשר פעולותיה מתבצעות על בסיס כלכלי מסחרי, ואשר מספקת שירותים בעלי אופי עסקי. הודגשו בהקשר זה המניעים הכלכליים לפעולת אותה רשות סטטוטורית (בפסקה 44). הוטעם גם, כי לא מדובר במחיר שקבעה רשות שלטונית כצרכן המקבל שירות מחברות המציעות במכרז, או במחיר מירבי שנקבע במכרז שפורסם על ידי רשות שלטונית (בפסקה 45), כי אם בתשלום, המקרין באופן ישיר על רווחי אותה רשות סטטוטורית (ראו גם בפסקה 46). מאפיינים אלה אינם דומים או קרובים למקרה הנוכחי.
576. מכל מקום, לא עולים מן המסמך האמור עקרונות השונים באופן מהותי ממה שפסק בית המשפט העליון בפרשת פטרולגז הנ"ל. אדרבה, המסמך נשען על פסק הדין האמור, כנדבך עיקרי לאמור בו. בהתאם לכך, ההבחנה העולה מן הדברים היא בין פעולה בעלת אופי שלטוני מובהק, לבין פעולה מסחרית או בעלת אופי כלכלי. יוצא, כי המסמך האמור אינו מקרין בעוצמה רבה על ההליך שבפניי.
577. עמדתי לעיל על כך, שאין חולק כי הגורם הדומיננטי במכרזים מושא כתב האישום הוא משרד החינוך, ועל כך שפעולתו ביחס למכרזים הייתה מימוש של פונקציה שלטונית מובהקת. במצב זה, נחלש הצורך לבחון את מעמדם וחלקם של גורמים אחרים הנוגעים למכרזים. עם זאת, למען שלמות התמונה בלבד, אדרש עתה בקצרה לגורמים אלה.
578. אשר לרשויות המקומיות המפורטות במכרזים, הרי שגם אלה הן גופים במשפט הציבורי. חלקן במכרז מרמנת לא הוגדר באופן מפורט. חלקן במכרז משכ"ל נגע בעיקר לשלב השני של ניהול הצעות מחיר, אשר לא בוצע. על פי התשתית שבפניי, ההחלטה על המכרזים הייתה של משרד החינוך, ולא של אותן רשויות. לא למותר להעיר, עם זאת, כי מדובר בגופים אשר ממלאים, על פי דין, תפקיד מרכזי בתחום החינוך. אכן, בחוק לימוד חובה הוגדרה רשות חינוך מקומית כרשות המקומית בתחום השיפוט הרלוונטי (ראו סעיף 1 לחוק). קיום מוסדות חינוך רשמיים למתן חינוך חובה חינם הוטל במשותף על המדינה ועל הרשויות המקומיות (ראו סעיף 7(ב) לחוק). במצב זה, חלקן של הרשויות המקומיות במכרזים אינו משנה מן המסקנה, כי במהותם של דברים, אין מדובר בניהול עסקים על ידי מי מן הגורמים המעורבים במכרזים, כי אם במימושה של פונקציה שלטונית או ריבונית ביסודה.
579. אשר לטענה כי בתי הספר הם גורמים עצמאיים הפועלים במגזר הפרטי, הרי שלא הונחה לה תשתית של ממש, והיא אינה נשענת על דיון מפורט בכל הנוגע לזהות הבעלים של בתי הספר; למקורות התקציביים שלהם; למסגרת הנורמטיבית בתוכה הם פועלים, ובכלל זה יחסי הגומלין שלהם מול הגורמים המקצועיים והמפקחים במשרד החינוך וברשויות המקומיות; ולעצם מעמדם כאישיות משפטית (לכך שלבתי הספר אין אישיות משפטית עצמאית, ראו ע"א 572/77 גבזו נ' בי"ס תיכון מקצועי עירוני דתי (תורה ומקצוע), פ''ד לג(1) 365 (1979); עניין פוריה עלית הנ"ל, בפסקה 23 לפסק הדין; ראו ברוח זו, גם בעדותו של מר הלפרין, בעמודים 100, 171 (17.1.18)). אציין, כי מן החומר עולות אינדיקציות שונות כי בתי הספר כפופים להנחיות והוראות הניתנות על ידי גורמים אלה. במכלול נתונים אלה, הטענה כי מדובר בגורמים עצמאיים במגזר הפרטי אינה יכולה להתקבל.
580. בחומר גם אין תשתית קונקרטית כלשהי בדבר מעורבות של בתי הספר במכרזי מרמנת ומשכ"ל, אשר אותם תוקפים הנאשמים. הנאשמים מפנים בהקשר זה לקביעה העקרונית בתשובה לשאלות הבהרה במסגרת מכרז מרמנת, לפיה הזמנות הספרים ייעשו על ידי בתי הספר, אשר יוציאו חשבוניות על התשלומים המתקבלים מהם (ראו בעמוד 2 לנספח 2 לתשובת נאשמי ספר לכל בטענות המקדמיות). בכך אין כדי ללמד על כך שבתי הספר היו צד להליך המכרזי.
581. מעבר לכך אוסיף, כי מן הראיות אף עולה תמונה שונה מזו שמבקשים הנאשמים להציג. נקודת מוצא נוחה בהקשר זה היא ת/497. מדובר במכרז לבחירת מנהלת לניהול רכישת ספרי לימוד עבור בתי הספר במערכת החינוך (19.1.12, להלן בראש פרק זה – מכרז המנהלת). במכרז זה נבחרה מרמנת, אשר הוציאה את המכרז מושא האישום החמישי. מן המכרז עולה, כי מטרתו היא לקבל הצעות למנהלת לניהול רכישת ספרי לימוד עבור בתי הספר במערכת החינוך. עולה עוד, כי כוונת משרד החינוך במועדים הרלוונטיים הייתה לחייב את כל בתי הספר הרשמיים (יסודיים וחטיבות ביניים) לקיים הליך רכש מרוכז של ספרי לימוד (סעיף 4.2 למכרז המנהלת). בהתאם לכך, כוונת משרד החינוך הייתה לחייב את בתי הספר להציע להורים אחד משני מסלולים – רכישה מרוכזת של ספרי לימוד עבור הורי תלמידים המעוניינים בכך (באמצעות בית הספר), או השאלת ספרי לימוד לתלמידים (סעיף 4.2 (א) ו – (ב) למכרז המנהלת). נכתב, כי על בתי הספר להפעיל אחד משני המסלולים. על רקע זה נכתב במכרז המנהלת, כי תוכן הפרויקט הוא ניהול התהליך ומתן שירותים נלווים לצורך רכישה ואספקה של ספרי לימוד באופן מרוכז לבתי ספר.
582. תכליתו של מכרז המנהלת הוסברה בנ/2 (תגובה שהגישה המדינה לבקשה לצו ביניים במסגרת עת"מ 22284-07-12). עולה, כי מטרת המכרז היא ליתן סיוע לבתי הספר לקיומה של הרכישה המרוכזת או השאלת הספרים ולהקל על המהלך של כניסתם של בתי הספר לתכנית השאלת הספרים (סעיף 5 לנ/2). עולה עוד (סעיף 7(ג) לתשובה הנ"ל) כי משרד החינוך הנחה את כל בתי הספר לפנות להורים כדי לקיים הליך השאלת ספרי לימוד. הובהר, כי באין הצעות במכרז שפרסם משרד החינוך לספקי הספרים, הוחלט להתרכז במסלול של השאלת הספרים (שם). הוטעם, כי על פי תיקון לחוק השאלת ספרי לימוד, חויבו מנהלי בתי ספר לקיים הצבעה בקרב הורי התלמידים בדבר הסכמתם להשתתף בתוכנית כך שבמקרה של הסכמה של 60% מן ההורים, תתקיים תוכנית השאלה בבית הספר (שם).
583. כבר מתיאור זה ברור, כי בתי הספר לא היו צד למכרזים מושא כתב האישום, או גורם מנהל עסקים כלשהו לעניין זה. במהותם של דברים, הם היו גורם מתווך, אשר לא היה לו כוח החלטה או הכרעה בעניין הנדון. במקרה של החלטה של הורי התלמידים, תוכנית ההשאלה הייתה צפויה להיכפות על בית הספר, אשר נועד להוות מעין צינור למימושה. במאמר מוסגר יוער, כי מן הדברים עולה גם, שהמכרזים בהם עסקינן נועדו להגשים את התכלית של הרחבת תוכנית ההשאלה על פי חוק השאלת ספרי לימוד. במובן זה, גם אם דמי השאילה שמשלמים ההורים על פי סעיף 5 לחוק השאלת ספרים לא השתנו לאורך השנים (ראו בעדות מר הלפרין, בעמודים 160 – 163), ברור כי תכלית המכרזים היא להוזיל את ספרי הלימוד עבור ההורים, על ידי יצירת תנאים שיאפשרו הרחבה משמעותית של מספר בתי הספר המשתתפים בתוכנית השאלת הספרים.
584. בשולי הטענה כי בתי הספר הם גורמים עצמאיים הפועלים במגזר הפרטי, הרי שאין חולק כי רשויות מקומיות מוציאות מכרזים הכוללים את כלל בתי הספר הפועלים בשטחן. כך אף נעשה במסגרת המכרזים מושא אישומים 3, 4. אין בפניי טענה כי דרך פעולה זו נגועה באי חוקיות כלשהי. אין בפניי דוגמא לכך שאיזה מן הנאשמים תקף, אי פעם, את חוקיותו של מכרז מסוג זה. גם על רקע זה יש לדחות את טענות הנאשמים בנקודה זו.
585. טענות נוספות. כאן המקום לעמוד על מספר טענות נוספות שהעלו הנאשמים. אציין כבר עתה, כי אין בטענות אלה כדי לשנות מן המסקנה, כי יש לדחות את טענת ההגנה מן הצדק שבפי הנאשמים.
586. הנאשמים טוענים כי חומרת הפגם הנובעת מן האכיפה הבררנית הנטענת מתחדדת נוכח העובדה שבין הרוכשים מצויים גופים ציבוריים, שאמורים להוות דוגמא לכיבוד החוק, כאשר הם אלה אשר חוללו למעשה את הפרשה. במישור העקרוני, יש יסוד לטענה, שגופים ציבוריים אמורים להוות דוגמא לציות לחוק. ברם, אין בכך כדי לשנות מן המסקנה, העולה מכל האמור לעיל, בדבר שונות מהותית בין פועלם של הגופים הציבוריים הנוגעים לעניין, לבין אופן פעולתם של הנאשמים, הכול כמפורט בהרחבה לעיל.
587. לטענת הנאשמים, העבירה שמיוחסת להם היא הפרה זניחה של הדין, בהשוואה להסדרים הכובלים מצד הרכש. על פי הטענה, הסדר כובל לא חוקי להפעלת כוח שוק, חמור שבעתיים מהסדר כובל אשר סיכל את הפעלת כוח השוק. בהקשר זה נטען, כי הרכישה המשותפת על ידי הגורמים הנוגעים למכרזים קדמה להפרות הנטענות על ידי הסיטונאים, והיא אשר חוללה אותן. מדובר, לפי הטענה, בתגובה מינורית למדי של הנאשמים לחזית האחידה שהוקמה מולם באמצעות קרטלי הרוכשים.