מן הטעמים שפירט אישר בית המשפט את הסדר הטיעון גם בכל הנוגע לעונש שעליו הוסכם, וגזר על דרעי "12 חודשי מאסר בפועל אשר לא ירוצו אלא אם יעבור [...] על אחת מן העבירות בהן הורשע, וזאת תוך שלוש שנים מהיום"; וכן קנס בסך 180,000 ש"ח או שנת מאסר תמורתו.
ההתפתחויות לאחר אישור הסדר הטיעון
12. יממה אחת בלבד לאחר שניתן גזר הדין, כינס דרעי מסיבת עיתונאים ובה השמיע טענות שונות באשר להליך הפלילי שהתנהל בעניינו. בין היתר טען דרעי כי החשדות החמורים שייחסו לו התגלו לבסוף כעבירות מס מינוריות, והוסיף כי "כולם יודעים שאם לא היו קוראים לי אריה מכלוף דרעי הנושא היה נפתר מול פקיד השומה כפי שמתרחש בתיקים אחרים". בהמשך, ציין דרעי כי:
"מבלי לגרוע בחשיבות שאני מייחס להסדר הטיעון שלקחתי עליו אחריות, אני לא הולך לשום מקום. אני ניצב על משמרתי כיו"ר תנועת ש"ס וממשיך לנהל את ענייני הציבור מכל מקום – מהכנסת, ממשרדי התנועה, מסיורים בשטח ומכל מקום שארגיש צורך להיות בו. אמשיך להשתתף בישיבות ראשי מפלגות האופוזיציה, לנהל את ישיבות סיעת ש"ס [...]"
עוד הוסיף דרעי: "אני משוכנע שההסדר שהגענו אליו אין בו קלון. אני מודיע כבר מעכשיו, שאני בעזרת השם, בבחירות הקרובות ואני מקווה שהן יהיו מהר מאוד, אעמוד בראש תנועת ש"ס וארוץ לכנסת ואשרת בעזרת השם בתפקיד של שר. אני לא רואה שום מניעה לזה".
13. בהמשך להתבטאויותיו אלו של דרעי, פנתה התנועה למען איכות השלטון בישראל (להלן: התנועה למען איכות השלטון) לפרקליט המדינה וכן אל היועצת המשפטית לממשלה (להלן גם: היועצת), בבקשה שישקלו לערער על פסק הדין שאישר את הסדר הטיעון. זאת, בין היתר בשל הטענה כי בבואו לאשר את הסדר הטיעון הסתמך בית משפט השלום בירושלים על פרישתו של דרעי מהזירה הציבורית. פרקליטות מחוז תל אביב (מיסוי וכלכלה) השיבה ביום 23.3.2022, במענה לפניות אלה, כי הודעתו של דרעי על כוונתו לפרוש מהכנסת לא הייתה חלק מהסדר הטיעון; כי נכון לאותה העת דרעי לא הודיע על התמודדות לתפקיד חבר כנסת; וכי בנסיבות אלו טרם נולדה עילה לשקול את סוגיית הקלון בעניינו.
14. ביום 30.6.2022 התקבל חוק התפזרות הכנסת העשרים וארבע ומימון מפלגות, התשפ"ב-2022, ומועד הבחירות לכנסת ה-25 נקבע ליום 1.11.2022. ביום 15.9.2022 הוגשה רשימת ש"ס לבחירות לכנסת, ודרעי הוצב בראש הרשימה. חמישה ימים לאחר מכן, ביום 20.9.2022, הגישה התנועה למען איכות השלטון בקשה ליו"ר ועדת הבחירות, השופט י' עמית, שיקבע כי על דרעי חל קלון ומשכך הוא אינו כשיר לכהן כשר (פ"מ 3/25 התנועה לאיכות השלטון נ' דרעי). באותו היום דחה השופט עמית את בקשת העותרת בציינו כי בהתאם להוראת סעיף 6(ג) לחוק-יסוד: הממשלה, יו"ר ועדת הבחירות אינו מוסמך לדון בבקשות לקביעת קיומו של קלון (להבדיל מסמכותו לקבוע כי "חזקת הקלון" אינה חלה), וכי ממילא העותרת אינה רשאית להגיש בקשה בעניין בחינתו של קלון ליו"ר ועדת הבחירות. זאת, נוכח הוראת סעיף 3 לחוק הממשלה, התשס"א-2001, הקובעת כי בקשה לפי סעיף 6(ג) לחוק-יסוד: הממשלה תוגש בידי ראש הממשלה או חבר הכנסת שהוטל עליו התפקיד להרכיב ממשלה. עוד צוין כי מדובר בבקשה מוקדמת, שכן הבחירות טרם התקיימו ומשכך חלוקת תפקידי השרים טרם החלה.
הליכי הרכבת הממשלה ה-37
15. ביום 1.11.2022 התקיימו הבחירות לכנסת, וש"ס זכתה בהן ב-11 מנדטים. ביום 13.11.2022 הטיל נשיא המדינה את תפקיד הרכבת הממשלה על ח"כ בנימין נתניהו, ובאותו היום, העביר מר צחי ברוורמן אל היועצת המשפטית לממשלה מכתב מטעם בא כוחו של דרעי, עו"ד נבות תל-צור, הממוען לח"כ נתניהו, בו צוין כי לשיטתו של עו"ד תל-צור לא קיימת מניעה משפטית למנות את דרעי לשר. זאת, לגישתו, משום שלפי הוראת סעיף 6(ג) לחוק-יסוד: הממשלה אין צורך לפנות ליו"ר ועדת הבחירות כדי שיבחן אם יש קלון בעבירות המס; ומשום שמינויו של דרעי לשר עומד במבחן הסבירות. ביום 17.11.2022 שלחה היועצת המשפטית לממשלה מכתב לח"כ נתניהו, ובו ציינה כי עמדתה היא שהוראות סעיף 6(ג) לחוק-יסוד: הממשלה חלות ביחס למי שהורשע ונדון לעונש מאסר, לרבות עונש מאסר על תנאי. משכך, ציינה היועצת כי על מנת למנות את דרעי לכהן כשר בממשלה, על ראש הממשלה המיועד להגיש בקשה ליו"ר ועדת הבחירות, לצורך הכרעה בשאלה אם הרשעתו של דרעי בעניין עבירות המס יש בה משום קלון. היועצת לא התייחסה במכתבה לשאלת סבירות מינויו של דרעי לשר.
תיקון חוק-יסוד: הממשלה
16. ביום 12.12.2022 הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק פרטית מטעם חבר הכנסת משה ארבל מסיעת ש"ס (הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון – כשירותם של שרים), פ/91/25) שעניינה תיקון סעיף 6(ג) לחוק-יסוד: הממשלה, כך שההגבלה הקבועה בו לעניין כהונת שר תחול רק במקרה שבו ריצה אדם עונש מאסר בפועל. כפי שצוין לעיל נוסחו של סעיף 6(ג) לחוק-יסוד: הממשלה טרם התיקון קבע כי "לא יתמנה לשר מי שהורשע בעבירה ונידון לעונש מאסר וביום מינויו טרם עברו שבע שנים מהיום שגמר לרצות את עונש המאסר או מיום מתן פסק הדין, לפי המאוחר [...]". זאת, אלא אם קבע יו"ר ועדת הבחירות כי אין עם העבירה משום קלון.
בדברי ההסבר להצעת החוק המתקן צוין כי מדובר בהצעה מבהירה, שכן גם בנוסח הקיים, המאסר הנזכר בסעיף עניינו מאסר בפועל, ולא מאסר על תנאי. עוד הוצע לקבוע כי מניין שבע השנים יחל מיום תום ריצוי המאסר בפועל, תוך השמטת החלופה "מיום מתן פסק הדין".
17. ביום 13.12.2022 החליטה הוועדה המסדרת על קיצור תקופת ההנחה של הצעת החוק האמורה. באותו יום אושרה ההצעה במליאה בקריאה טרומית ובמהלך הדיון בהצעה הבהיר יו"ר הכנסת דאז, ח"כ יריב לוין, כי "חבר הכנסת אריה מכלוף דרעי מבקש לעשות גילוי נאות שייתכן שבנסיבות מסוימות יש בהצעת החוק השפעה לגביו" (פרוטוקול ישיבה 13 של הכנסת ה-25, 46 (13.12.2022)). לאחר מכן, קבעה הוועדה המסדרת כי תוקם ועדה מיוחדת, בראשות ח"כ שלמה קרעי, שתדון בהצעת החוק של ח"כ ארבל וכן בהצעת חוק נוספת שנוגעת למינוי שר נוסף במשרד שממונה עליו שר (להלן: הוועדה המיוחדת).
18. הוועדה המיוחדת קיימה שישה ימי דיונים בהצעת החוק. בישיבתה הראשונה ביום 14.12.2022 עמד היועץ המשפטי לוועדה, עו"ד גור בליי, על כך שלעמדת הייעוץ המשפטי לכנסת התיקון המוצע הוא תיקון מחדש, שיש בו משום שינוי של תנאי הכשירות הקבועים בסעיף 6(ג) לחוק-יסוד: הממשלה, החלים גם מקום שבו נגזר עונש מאסר על תנאי. עו"ד בליי הוסיף כי לתיקון היבט פרסונלי משמעותי, והחלתו באופן מיידי מעוררת קשיים. המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (ציבורי-חוקתי), עו"ד אביטל סומפולינסקי, ציינה כי גם לעמדת הייעוץ המשפטי לממשלה תיקון מס' 11 הוא תיקון מחדש, וכי בעבר הכנסת מצאה לנכון להבחין בין תנאי הכשירות של שרים (שמתייחסים לעונש "מאסר") לתנאי הכשירות של חברי כנסת (שמתייחסים לעונש "מאסר בפועל", כאמור בסעיף 6 לחוק-יסוד: הכנסת). זאת, בשל שיקולים שנגעו לאיזונים בין עיקרון טוהר המידות ושמירה על אמון הציבור בנבחריו, ובין עיקרון הייצוגיות והזכות לבחור ולהיבחר. עו"ד סומפולינסקי הוסיפה עוד כי עיתוי הדיון בהצעת החוק ותחולתו המיידית מעוררים קשיים, בציינה:
"פה אנו עוסקים בהצעת החוק כפי שאנו יודעים, כפי שאמר חבר הכנסת ארבל בכנות, אנו יודעים מיהו השחקן שהצעת החוק הזו תשפיע עליו, תסיר לו מגבלה שקיימת ותמנע או תייתר לו את הצורך לבחון את ההרשעה שלו אל מול יו"ר ועדת הבחירות. אלה לא נסיבות שאפשר להתעלם מהן כאשר הכנסת באה להפעיל את הסמכות המכוננת שלה לצרכים שאנו יודעים בדיוק מי השחקן שהדבר הזה ישפיע עליו מיידית. יכול להיות שבעתיד יהיו שחקנים אחרים, אבל מדובר בנסיבות שאי אפשר לא לבחון את השאלה האם לשם כך נועדה הסמכות המכוננת לערוך שינויים משטריים כדי לסדר הרשעה זו או אחרת ומינוי זה או אחר לכהונת שר" (פרוטוקול ישיבה 1 של הוועדה המיוחדת לדיון בהצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון – שר נוסף במשרד) (פ/81/25) ובהצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון – כשירותם של שרים) (פ/91/25), הכנסת ה-25, 29 (14.12.2022)).
במענה לקשיים השונים שהועלו ביחס להצעת החוק, השיב ח"כ ארבל כי:
"הציבור ידע היטב מה בוחר. הוא ידע היטב שאריה דרעי לא יהיה סתם חבר כנסת שעליו המגבלה לא חלה [...] הוא קם ויצא ובחר באריה דרעי כראש סיעה ורצה שהוא יהיה שר בממשלה, בצורה מאוד ברורה. האמירה שנאמרה פה שהמסר שיוצא מהכנסת כשמחוקקת חוק פרסונלי שחל מיידית, הכנסת היא המוסד לקבוע מה המותר, מה אסור. ודאי בסמכותה כמכוננת. אין פה מקרה קיצון של טענת התפרקות מסמכותה או שימוש לרעה. התהליכים הללו הם בדיוק אלה עוד טרם הקמת ממשלה – כן, לפני הקמת ממשלה להיות קשובים לרצון הציבור שהוא ששלח אותנו לכאן. לבצע את התיקונים הנדרשים ככל שהם נדרשים. לטעמי הם לא נדרשים אבל ככל שהם נדרשים נבצעם בצורה ברורה, ונהיה קשובים. לומר רטרואקטיביות על ממשלה שטרם קמה היא טענה מופרכת. העובדות הללו כולן לרבות הסדר הטיעון היו מונחים לפני הציבור. הציבור אמר את דברו וזו בדיוק חובתה ותפקידה שלנו כרשות מכוננת, לבצע את התיקון הזה כדי שיהיה ברור וחד שאריה דרעי יוכל לכהן" (שם, בעמ' 42).
19. בתום הדיון הוחלט למזג את הצעת החוק בעניין סעיף 6(ג) לחוק-יסוד: הממשלה עם הצעת החוק הנוספת שנדונה בוועדה המיוחדת, ולמחרת פורסמה הצעת חוק לקריאה ראשונה של שני התיקונים. במהלך הדיון בקריאה הראשונה של החוק, טענו חברי כנסת שונים כי הצעת החוק מהווה חקיקה פרסונלית שנועדה לקדם את עניינו של דרעי. מליאת הכנסת אישרה את הצעת החוק בקריאה ראשונה ברוב של 63 תומכים מול 52 מתנגדים, והדיון בהצעת החוק הוחזר לוועדה המיוחדת לשם הכנתה לקריאה שנייה ושלישית.
20. בתום דיון נוסף בוועדה ביום 18.12.2022, נשלח לחברי הוועדה נוסח הצעה להגשת הסתייגויות, ובעקבות כך הוגשו לגביה קרוב ל-1,700 הסתייגויות. למחרת, החלה הוועדה המיוחדת לדון בהסתייגויות השונות שהוגשו. עוד באותו היום הוכנס בהצעה תיקון לפיו ייקבע כי "תחילתו של חוק-יסוד זה ביום קבלתו בכנסת" (להלן: סעיף התחילה), והתעוררה השאלה האם מדובר ב"נושא חדש", על כל ההשלכות הנובעות מכך. שאלה זו הועברה לדיון בוועדה המסדרת, אשר דחתה את הטענה כי מדובר בנושא חדש, ובהמשך לכך דחתה הוועדה המיוחדת את ההסתייגויות שהוגשו לעניין סעיף התחילה. ביום 22.12.2022 אישרה הוועדה המיוחדת את הצעת החוק לקריאה שנייה ושלישית. לקראת הדיון במליאה, ולאחר שהסתייגויות רבות נמשכו על ידי מגישיהן, נותרו 63 הסתייגויות. בעקבות זאת, ביום 26.12.2022 החליטה הוועדה המסדרת, בין היתר, כי בהתאם לסעיף 98 לתקנון הכנסת, ייקבעו סדרי דין מיוחדים לעניין הדיון בהצעת החוק בקריאה השנייה והשלישית. כך, נקבע כי שני גושי המפלגות בכנסת יוגבלו כל אחד, ל-4 הצבעות שמיות לכל היותר.
21. בערבו של יום 26.12.2022 התקיים במליאת הכנסת הדיון בהצעת החוק בקריאה השנייה והשלישית. הדיון נמשך ברציפות כל הלילה והושלם בסביבות השעה 7:00 בבוקר יום 27.12.2022. שעות ספורות לאחר מכן פורסם התיקון לחוק היסוד ברשומות.
22. יומיים לאחר מכן, ביום 29.12.2022 הוצגה הממשלה ה-37 בפני הכנסת וקיבלה את אמונה. במועד זה ובמעמד זה הושבע דרעי לתפקיד שר הפנים ושר הבריאות. למען שלמות התמונה יצוין עוד כי על פי ההסכם הקואליציוני שנחתם ביום 28.12.2022 בין סיעת הליכוד ובין סיעת ש"ס בכנסת ה-25 והונח על שולחן הכנסת, דרעי יכהן גם כמשנה לראש הממשלה; ולאחר שהממשלה תשלים מחצית מכהונתה הוא יפסיק לכהן כשר הפנים וכשר הבריאות ויחל לכהן כשר האוצר.
הגשת העתירות והדיון בהן
23. העתירה בבג"ץ 8948/22 הוגשה ביום 27.12.2022 על ידי "אזרחי ואזרחיות המדינה, אנשי חינוך, אנשי אקדמיה ואחרים [...] החברים בקבוצת 'מבצר הדמוקרטיה'" (להלן: עותרי שיינפלד), והתבקשו בה סעדים ביחס לתיקון חוק היסוד; ביחס לסבירות מינויו של דרעי לשר; וכן ביחס להיותו של דרעי מושתק ומנוע מלהעלות טענות כנגד הטענות שמעלים העותרים לעניין מינויו לשר. העתירה בבג"ץ 8949/22 הוגשה אף היא ביום 27.12.2022, על ידי התנועה למען איכות השלטון. עתירה זו כללה במקור טענות לעניין תיקון חוק היסוד, אך ביום 3.1.2023 הוגשה עתירה מתוקנת אשר בה נוספו גם טענות וסעדים לעניין אי הסבירות שבהימנעות ראש הממשלה מלהעביר את דרעי מתפקידו כשר. העתירה השלישית שהוגשה ביום 27.12.2022 היא העתירה בבג"ץ 8982/22 מטעם התנועה לטוהר המידות, והיא מתמקדת בביטול מינויו של דרעי לשר הפנים ושר הבריאות, בהיותו מינוי פסול ובלתי סביר באופן קיצוני.
24. בהחלטותיי מיום 27.12.2022 ומיום 29.12.2022 נקבע כי הדיון בעתירות יתקיים בפני הרכב מורחב של 11 שופטים. בעתירות הוצאו צווים על תנאי ביחס לחלק מן הסעדים שהתבקשו, הנוגעים, בין היתר, לתיקון חוק היסוד; לשאלת סבירות ההחלטה על מינוי דרעי לשר וההחלטה שלא להעבירו מתפקידו; ולקיומם של השתק ומניעות הנובעים מהצהרותיו של דרעי בפני בית המשפט שהרשיעו בעבירות המס. בקשות לצווי ביניים שעניינם מניעת מינויו של דרעי לשר – נדחו ולפיכך, הוא מכהן בתפקיד שר הפנים ושר הבריאות החל ממועד השבעת הממשלה, ביום 29.12.2022.
הדיון בעתירות התקיים ביום 5.1.2023 ושודר בשידור ישיר. במהלך הדיון נשמעו טענות הצדדים לעתירות וחודדו הסוגיות שבמחלוקת, אשר יוצגו להלן בתמצית.
תמצית טענות העותרים
25. עותרי שיינפלד והתנועה למען איכות השלטון טוענים כי דינו של תיקון מס' 11 להתבטל. לשיטתם לא מדובר בתיקון מבהיר, אלא בתיקון ששינה את הדין הקיים, לפיו גם מי שנידון לעונש מאסר על תנאי לא יוכל להתמנות לשר, אלא אם יקבע יו"ר ועדת הבחירות כי "חזקת הקלון" אינה חלה בנסיבות המקרה. לטענת העותרים, בשל תחולתו המיידית ובשל ההיבט הפרסונלי המובהק שבתיקון מס' 11, התיקון מהווה שימוש לרעה בסמכות המכוננת, בהתאם למבחנים שנקבעו בפסיקה. בהקשר זה נטען, בין היתר, כי התיקון מתווסף לרשימת תיקונים חוקתיים שמטרתם לעצב את הבסיס החוקתי בישראל בהתאם לצרכיה המיידיים של הממשלה, ואף שהוא מנוסח כנורמה כללית הצופה פני עתיד, מאפייניו הפרסונליים מלמדים שלא כך הדבר וכי מדובר בנורמה ש"נתפרה" למידותיו של אדם, אשר חקיקתה נגועה בניגוד עניינים מוסדי ואינה תואמת את המארג החוקתי הקיים. על כן, כך נטען, התיקון אינו עומד במבחני העזר שנקבעו בפסיקה לזיהויה של נורמה חוקתית, ולא הוצג צידוק למהלך זה המעגן בחוק-יסוד הסדר הפוגע בטוהר המידות, בעקרון שלטון החוק ובאמון הציבור ברשויות השלטון.