יצחק עמית
נשיא
המשנה לנשיא נ' סולברג:
1. חברי, הנשיא י' עמית, פרשׂ יריעה רחבה, מפורטת ומלומדת. בסופו של דבר, סבור חברי כי דינן של הטענות שהעלו העותרים באשר לחוקתיותו של חוק הרשויות המקומיות (הקרן להרחבת ההשקעה בתושב ולהגדלת היצע הדיור), התשפ"ג-2023 (להלן: החוק או חוק קרן הארנונה) בכללותו – להידחות; וכי לא קמה עילה להתערבותנו בו.
2. העתירות דנן מעוררות כמה וכמה שאלות מורכבות, כבדות-משקל, ובעלות השלכות רוחב, שעלינו להידרש אליהן. באשר לרקע לעתירות – לא אחזור על דברי חברי, והמבקש לעיין ימצא תיאור מפורט ומדוקדק בחוות דעתו; אאחוז אפוא את השור בקרניו. כפי שאבאר להלן, לגבי חלק מהשאלות שעל הפרק – דעתי כדעת חברי; באשר לחלקן האחר – תמים דעים אני עם חברי במישור התוצאה, אולם דרכי אליה שונה קמעא. בשורה התחתונה, אני מסכים עם חברי כי דין העתירות – להידחות. זאת, למעט הטענות הנוגעות לסעיף 20 לחוק, שלגביו ניתן היום צו על-תנאי, כמפורט בחוות-דעתו של חברי. באשר לטענות אלה, מובן כי איני מביע עמדה בשלב זה.
3. 4 סוגיות עיקריות עומדות על הפרק. שתיים מהן משתייכות – מכיוונים שונים – אל הענף המוסדי של המשפטי החוקתי; עניינן של אלה, בהליך החקיקה, ובמעמדו של עקרון האוטונומיה המקומית. שתיים אחרות, נטועות בתחום דיני הזכויות החוקתיות; הן נוגעות לטענות לפגיעה בזכות החוקתית לקניין, ולפגיעה בזכות החוקתית לשוויון. אפנה לדון בסוגיות אלה כסדרן.
סוגיה ראשונה: הליך החקיקה
הליך החקיקה – כללי
4. טרם אפנה לדיון בטענות לפגמים שנפלו בהליך חקיקת חוק קרן הארנונה, אזכיר את נקודת המוצא: בבואנו להעביר הליכי חקיקה של הכנסת תחת שבט הביקורת השיפוטית, "שומה עלינו לגשת אל המלאכה בדחילו ורחימו, במתינות, בכבוד"; עם זאת, "בד בבד, עלינו לעמוד על המשמר, לבל תהיה הכנסת כאסקופה הנדרסת בגלגלי הממשלה" (בג"ץ 10042/16 קוונטינסקי נ' כנסת ישראל, פסקה 34 לפסק דיני (6.8.2017) (להלן: עניין קוונטינסקי)).
5. אכן, על הפרק מתח בין שיקולים נוגדים. מחד גיסא, הסמכות הרחבה הנתונה לכנסת בכל הנוגע לקביעת סדרי עבודתה (ראו: סעיף 19 לחוק יסוד: הכנסת), ובהתאם לה גם החובה לכבד את החלטותיה ואת שיקול דעתה העצמאי בעניינים אלה (עניין קוונטינסקי, פסקה 43 לחוות הדעת של השופט מ' מזוז) – מלמדות כי דרך הכלל היא שבית המשפט ימשוך את ידיו מהתערבות בעבודתה הפנימית של הכנסת, ובכלל זאת – הליכי החקיקה. "סדרי עבודתו של בית הנבחרים הם עניין פנימי שלו, השייך מבחינת הפרדת הרשויות לרשות המחוקקת עצמה, אשר בידה גם הכלים לבחינה עצמית ולבדיקה עצמית של החלטותיה שלה. מן הראוי הוא, על-כן, כי הרשות השופטת תכבד את ענייניו הפנימיים של הגוף המחוקק ולא תתערב בהם" (בג"ץ 652/81 שריד נ' יו"ר הכנסת, פ"ד לו(2) 197, 203-202 (1982)). הדברים שם לא נאמרו אמנם לגבי הליך החקיקה בפרט, אולם הרציונל שבבסיסם הוחל בהמשך על הליכי חקיקה, ואף ביתר שאת. ראו למשל: בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14, 41-40 (2004) (להלן: עניין מגדלי העופות)).
6. מאידך גיסא, הקפדה על הפרדת הרשויות בין הכנסת לבין הממשלה; שמירה על שלטון החוק; טיוּב ההליך הדמוקרטי והתוצר החקיקתי; חיזוק הלגיטימציה של החוק בעיני הציבור; כל אלה ועוד, מחדדים את הצורך בהפעלת ביקורת שיפוטית – גם אם זהירה ומדודה ביותר – על הליך החקיקה (ראו למשל: עניין קוונטינסקי, פסקאות 39-36 לפסק-דיני; בג"ץ 5131/03 ליצמן נ' יו"ר הכנסת, פ"ד נט(1) 577, 588-585 (2004) (להלן: עניין ליצמן); בג"ץ 4927/06 ההסתדרות הרפואית נ' היועץ המשפטי לממשלה, חוות הדעת של השופט א' רובינשטיין (25.9.2007) (להלן: עניין ההסתדרות הרפואית)). הדברים יפים ביתר שאת "בשיטת המשטר הפרלמנטרית הנהוגה בישראל, שבה מחזיקה הרשות המבצעת ברוב מקרב חברי הרשות המחוקקת; כפועל יוצא מכך, בדרך כלל 'שולטת' הממשלה בכנסת הלכה למעשה. במצב דברים זה גוברת החשיבות שבפיקוח על תקינותו של הליך החקיקה; ואם כך בהליך חקיקה 'רגיל', על אחת כמה וכמה כאשר בהליך חקיקה 'חריג' דוגמת חוק ההסדרים עסקינן. או אז ניכר הצורך בתיחום הגבולין ובהגנה על הפרדת הרשויות, במישור יחסי הרשות המחוקקת והמבצעת" (עניין קוונטינסקי, פסקה 39 לפסק-דיני; ראו והשוו: עניין מגדלי העופות, עמודים 37-36, 82-81). במובן זה, חשוב להדגיש כי ביקורת שיפוטית בכגון דא אינה 'לעומתית' כלפי הכנסת, אלא מתבצעת דווקא "כדי לחזקה ולהגן עליה מפני זילות עבודתה החיונית, החשובה וההכרחית במשטר הישראלי" (עניין ההסתדרות הרפואית, פסקה ה לחוות הדעת של השופט רובינשטיין).
7. נקודת האיזון בין השיקולים המתנגשים, מצויה בקביעה שלפיה לא כל פגם בהליך החקיקה יביא להתערבות מצד בית המשפט, אלא רק פגם היורד לשורש ההליך, כזה אשר מגלם "פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה במשטרנו הפרלמנטרי והחוקתי" (עניין מגדלי העופות, עמוד 42; ההדגשה הוּספה – נ' ס'; ראו גם: בג"ץ 8238/96 אבו עראר נ' שר הפנים, פ"ד נב(4) 26, 35 (1998)); זאת, כאשר עם עקרונות אלה ניתן למנות את "עקרון הכרעת הרוב; את עקרון השוויון הפורמאלי (שלפיו 'קול אחד לכל אחד' מחברי-הכנסת); את עקרון הפומביות; את עקרון ההשתתפות (שלפיו לכל חבר-כנסת יש זכות להשתתף בהליך החקיקה)" (עניין מגדלי העופות, עמוד 43; ראו גם: עניין ליצמן, עמוד 588; להרחבה על עקרון ההשתתפות, ראו בעניין קוונטינסקי, פסקאות 81-51).
8. חברי פירט באריכות על אודות הליך החקיקה, על פגמיו השונים, שעליהם גם הכנסת, בעיקרו של דבר, אינה חולקת. אשר לטענות הנוגעות לפגיעה בעקרון ההשתתפות, מסכים אני עם חברי, כי אף אם ניתן היה – שמא אף ראוי היה – לקיים הליך מעמיק יותר, רחוקים אנו מרחק רב מפגיעה 'קשה וניכרת' בעקרון ההשתתפות, אשר יש בה כדי להצדיק התערבות בגין פגם בהליך החקיקה. הגם שקשה לחלוק על כך שעסקינן בהליך חקיקה חפוּז – בפרט ביחס לחשיבותה ומורכבותה של הצעת החוק – הרי שבהתחשב במספר ובטיב הישיבות שקיימה ועדת הכספים בהצעה, כמו גם בהתאמות שבוצעו בחלק מסעיפי-החוק (ראו את הפירוט בפסקה 137 לחוות דעתו של חברי), סבורני כי לא ניתן לקבל טענה שלפיה לא התאפשר לחברי הכנסת "לקיים מהלך מחשבתי של גיבוש עמדה מוּשׂכּלת" (עניין קוונטינסקי, פסקה 79). דינן של טענות אלה, אם כן – להידחות.
הליך החקיקה – חוק ההסדרים
9. סוגיה נוספת שבה התמקדו הצדדים, בכל הנוגע להליך החקיקה, עניינה בהכללת חוק קרן הארנונה בחוק ההסדרים. כפי שציין חברי, תוך סקירה מקיפה, לא פעם ולא פעמיים עמד בית משפט זה על ההיגיון שבבסיס השימוש בחוק ההסדרים, אך גם על הקשיים המתעוררים כתוצאה משימוש בו. חרף כל אותם קשיים, שאין להקל בהם ראש כלל וכלל, נקבע בפסיקה כי עצם השימוש במנגנון זה אינו עולה, כשלעצמו, כדי פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה – כזו שיהיה בה כדי להצדיק פסילת חוק. "הביקורת השיפוטית על הליך החקיקה צריך שתהיה מהותית, ותתמקד בבחינת הדברים לגופם, קרי – האם נפל פגם שיש בו פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה. מסקנה זו מבוססת על התפיסה שלפיה אף אם מלכתחילה מוטב היה לצעוד ב'דרך המלך' של מנגנון החקיקה ה'רגיל', הרי שבדיעבד, אין הצדקה להתערבות שיפוטית בהליך החקיקה כל עוד נשמרו עקרונות היסוד העומדים בבסיסו של הליך זה" (עניין קוונטינסקי, פסקה 84).
10. לצד האמור, במהלך השנים נשמעו בפסיקה אמירות, שעניינן בניסיון להבטיח כי הממשלה אינה עושה 'שימוש לרעה' במנגנון של חוק ההסדרים. בתוך כך צוין, בין היתר, כי יש לכרוך לחוק ההסדרים אך נושאים שיש להם זיקה ישירה ומהותית להשגת יעדי התקציב (עניין קוונטינסקי, פסקה 85; ראו גם, והשוו: טל גולן "הגירעון הדמוקרטי של חוק ההסדרים ושחיקתה של מדינת הרווחה הישראלית" משפט וממשל יא 247, 273 (תשס"ח); דוד נחמיאס וערן קליין "חוק ההסדרים: בין כלכלה לפוליטיקה" המכון הישראלי לדמוקרטיה – נייר עמדה 17, 52-51 (1999)); כי קיים קושי בכריכת חוק שאינו כלכלי בעיקרו לחוק ההסדרים, אשר מעצם היותו נלווה להעברת תקציב המדינה, אמור לעסוק בעניינים כלכליים (ראו למשל: בג"ץ 7557/13 לשכת רואי החשבון בישראל נ' הכנסת, פסקה 10 (12.5.2014)); וכי נוכח מאפייני הליך חקיקת חוק ההסדרים, יש להימנע משימוש בו לשם עריכת שינויים מבניים במשק ובחברה, ולהעברת רפורמות שקיימת לגביהן מחלוקת ציבורית נוקבת (ראו למשל: עניין מגדלי העופות, עמוד 33; בג"ץ 4394/23 שחר נ' כנסת ישראל, פסקה 3 לחוות הדעת של ממלא מקום הנשיא ע' פוגלמן (17.3.2024) (להלן: עניין שחר)).
11. המשותף לאמירות הללו, הוא העקרון הבסיסי, שלפיו אין לעשות בחוק ההסדרים שימוש שתכליתו הימנעות מביקורת פרלמנטרית הולמת, או העברת חקיקה שנויה במחלוקת, שהממשלה היתה מתקשה להעבירהּ בהליך חקיקה רגיל; קרי, שימוש החורג מתכליתו הבסיסית של מנגנון זה (ראו למשל: עניין מגדלי העופות, עמוד 33). העקרון האמור מתבסס ביסודו על שילוב בין התפיסה הבסיסית שלפיה "ההכרעות המהותיות באשר למדיניותה של מדינה וצרכיה של חברה צריכות להתקבל על-ידי נציגיו הנבחרים של העם" (בג"ץ 3267/97 רובינשטיין נ' שר הביטחון, פ"ד נב(5) 481, 508 (1997); ראו גם שם, עמוד 511)); לבין ההבנה כי ההליך שבו נחקק חוק ההסדרים יוצר – שלא במקרה – מנגנון שאינו אופטימלי, בלשון המעטה, למימוש תפיסה יסודית זו.
12. כפי שציין חברי, סוגיות אלה, שעליהן הצביע בית משפט זה במהלך השנים, אף קיבלו ביטוי, בין היתר, במכתבה של היועצת המשפטית לכנסת אל היועץ המשפטי לממשלה בנושא הפקת לקחים מתהליך חקיקת התקציב וחוקי ההסדרים לשנים 2022-2021 (3.1.2022). אכן, כפי שעולה מהשתלשלות האירועים הנוגעת להצעת החוק מושא העתירות, כמו גם מעמדת הכנסת בעתירות דנן, הייעוץ המשפטי לכנסת אימץ, ככלל, את העקרונות האמורים, לצד נוספים, ובהתאם לכך הוא מייעץ לחברי הכנסת בשאלות הנוגעות להליכי חקיקה (ראו גם את התיאור המופיע בעניין שחר, פסקה 6 לחוות הדעת של ממלא מקום הנשיא פוגלמן).
13. ואולם, ההערות האמורות של בית המשפט, כמו גם של הייעוץ המשפטי לכנסת, טרם התגבשו לכדי עקרונות מחייבים בהליך החקיקה. בהקשר זה הודגש, לא אחת, כי "תפקיד השמירה על מעמדה של הכנסת מפני מנגנוני חקיקה המאפשרים את הסגת גבולה על-ידי הרשות המבצעת, נתון בראש ובראשונה בידיה של הכנסת עצמה" (עניין מגדלי העופות, עמוד 57); זאת בהתבסס, בראש ובראשונה, על הוראות סעיף 19 לחוק יסוד: הכנסת: "הכנסת תקבע סדרי עבודתה". אף לא למותר לציין בהקשר זה, כי בעניין שחר הציעה היועצת המשפטית לכנסת כי בית המשפט יקבע הנחיות מחייבות לגבי נושאים שאין לכלול בהצעת חוק ההסדרים, אולם הצעה זו נדחתה, תוך שהובהר כי "דרך המלך היא [...] הסדרת הליכי החקיקה באמצעות תקנון הכנסת, ולא בדרך של פנייה מראש לבית משפט זה" (פסקה 26 לפסק הדין של השופט ד' מינץ (ההדגשה במקור); ראו והשוו לאמור בפסקה 7 לחוות הדעת של ממלא מקום הנשיא פוגלמן).
14. אכן כן, בשים לב להוראות סעיף 19 לחוק יסוד: הכנסת, ההחלטה אם לקבוע כללים שיסדירו את סוג הצעות החוק שניתן לכלול בחוק ההסדרים, כמו גם ההחלטה בדבר התוכן של אותם כללים – עניין היא למחוקק לענות בו (מובן, כי אין בכך כדי לשלול את האפשרות שהממשלה תסדיר ותגביל מצדה את השימוש בחוק ההסדרים). ואולם, לצד זאת, אבקש להדגיש, במבט צופה פני עתיד, כי למצער לגבי דידי, קיימת חשיבות של ממש בקביעת כללים כאמור. העדר הסדרה של 'כללי המשחק' מביא, כעניין עקרוני ומעשי כאחד, לריבוי קונפליקטים; לאפשרויות מרובות לניצול העמימות, לטובת שימוש בהסדר שלא בהלימה לתכליתו; ובהתאם לכך, גם להתנהלות שאינה יעילה מצד כלל השחקנים. הדברים יפים ככלל, במישור התורת-משפטי, ובפרט מקום שבו מהותו של ה'משחק' מביאה להתנגשות מבנית בין השחקנים השונים; בעניין דנן, בין הרשות המבצעת לבין הרשות המחוקקת. בהתחשב בכלל האמור, ובשים לב לחשיבות הדמוקרטית – שקשה להפריז בערכּה – הטמונה בכך שחוק ההסדרים לא ישמש למימוש תכליות זרות לאלה הניצבות בבסיסו, בדגש על ניצולו לטובת הימנעות מביקורת פרלמנטרית אפקטיבית על יוזמות החקיקה של הממשלה, תוך פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות (ראו: עניין מגדלי העופות, עמודים 36-35) – סבורני כי תועלת רבה צפויה מהסדרת כללי המשחק בהקשר זה.
סוגיה שניה: עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי
15. העותרים בבג"ץ 5217/23 טענו כי יש להכיר בעקרון האוטונומיה של השלטון המקומי כעקרון חוקתי, ולקבוע כי חוק קרן הארנונה אינו חוקתי, שכן הוא פוגע בעקרון האמור באופן בלתי מידתי. חברי הרחיב והעמיק באשר למעמדו ותפקידו של השלטון המקומי בשיטת המשטר הישראלית, על יתרונותיו הרבים ועל מגרעותיו; כמו גם על טיבו וטבעו של עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי, על מעלותיו ומגבלותיו (לסקירה נרחבת, ראו גם: ישי בלנק "העיר והמשפט: אוטונומיה מקומית ומעמדו החוקתי של השלטון המקומי בישראל" מחקרי משפט 50-31 (צפוי להתפרסם) (להלן: בלנק)). אין צורך לחזור על הדברים. אסתפק אפוא בכמה הערות קצרות.
16. מסכים אני עם חברי, כי "במצב הדברים דהיום ובמסגרת העתירות שלפנינו, קיים קושי להכיר בעת הנוכחית במעמדו החוקתי של השלטון המקומי והאוטונומיה המקומית הנגזרת מכך". אכן, חרף היותו של השלטון המקומי "מרכיב חשוב ומשמעותי במערך השלטון בישראל", מעמדו טרם הוסדר במישור החוקתי, על-ידי חוקי היסוד (ראו: בג"ץ 5119/23 התנועה לטוהר המידות נ' הכנסת, פסקה 4 לחוות הדעת של השופטת ד' ברק-ארז (26.10.2023) (להלן: עניין התנועה לטוהר המידות)). זוהי נקודת המוצא, ובמידה בלתי מבוטלת, גם נקודת הסיום. אבהיר את דברַי.
17. נוכח חשיבותו הדמוקרטית של השלטון המקומי, ובהינתן מורכבותו של מארג היחסים המוסדי שהוא מקיים עם השלטון המרכזי, נדמה כי את העדר ההסדרה החוקתית של מעמד השלטון המקומי ניתן לראות, במידה רבה, כלאקונה. קשה לחלוק על כך שסוגיה כה חשובה, הן במישור היחסים שבין גופי השלטון השונים, הן במישור היחסים שבין האזרחים לבין גופי השלטון שמנהלים את חייהם, ראוי לה שתהא מוסדרת בחקיקת-יסוד.
18. זאת ועוד. אינדיקציה נוספת לקיומה של לאקונה בנדון דידן, ניתן למצוא בכך שכבר לפני כ-4 עשורים, הוכרה הזכות לבחור ולהיבחר ברשויות המקומיות כזכות יסוד: "הזכות לבחור ולהיבחר לממשל המקומי הינה חלק מזכויות היסוד שאינן כתובות עלי ספר, ואשר כל דבר חקיקה מתפרש על פיהן" (בג"ץ 753/87 בורשטיין נ' שר הפנים, פ"ד מב(4) 462, 474 (1989); ראו גם: בג"ץ 233/86 בן יצחק נ' שר הפנים, פ"ד מ(4) 505, 511 (1986); קביעה זו שבה ונשנתה פעמים רבות מאז, אולם טרם הוכרע אם יש לזכות האמורה עיגון בחוקי היסוד (ראו: עניין התנועה לטוהר המידות, פסקה 19 לפסק הדין של ממלא מקום הנשיא פוגלמן)). מבחינה אנליטית, הכרה בזכות זו חייבת, במידה רבה, להתבסס על נורמה מוסדית מתאימה, שכן בלעדיה ניתן לרוקן את הזכות מתוכנה בנקל; כך, ככל שלא קיימות מגבלות מוסדיות על פגיעה משמעותית במעמדו של השלטון המקומי, שמא אף על ביטולו, הרי שהזכות לבחור ולהיבחר לממשל המקומי עלולה להיוותר חסרת משמעות מעשית. אם כן, ככל שאין מחלוקת אמיתית לגבי מעמדה של הזכות לבחור ולהיבחר ברשויות המקומיות – ונראה כי אכן אלה הם פני הדברים – העדרה של נורמה מוסדית שעליה היא נשענת הריהו חֶסֶר של ממש; למצער, קשה עד מאוד לראות במצב הדברים האמור משום 'הסדר שלילי' או החסרה מכוונת (ראו והשוו: חגי שלזינגר "חוק יסודות המשפט החוקתי? על השורשים השמרניים בפרשת קוונטינסקי" משפטים נג 28-26 (צפוי להתפרסם)).
19. ואולם, עצם קיומו של חֶסֶר, אינו מלמד בהכרח על כך שעלינו המלאכה לגמור; או שבסמכותנו לעשות כן. אימתי ניתן להידרש להשלמת לאקונה חוקתית? בעבר נזדמן לי להידרש לסוגיה:
"תשומת לב ראויה למצבה החלקי של החוקה הישראלית – לסוגיות חוקתיות רמות מעלה שטרם זכו להתייחסות מצד הרשות המכוננת; להעדר האחידות ביחס לנוקשות ולעליונות ההוראות החוקתיות השונות המפוזרות בחוקי-היסוד; ולקלות היחסית שבה ניתן לשנות, לתקן ולבטל את חוקי-היסוד – מטילה אחריות כבדה על בית המשפט, למנוע, ככל הניתן, במסגרת האפשרויות הפרשניות שלפניו, את היווצרותן של 'אנומליות חוקתיות'.
[...] אכן, אין זה רצוי שמחדלהּ של הרשות המכוננת, בחלוף למעלה משבעים שנה לתקומת המדינה, יובילנו אל עבר אנומליה חוקתית, שבה עניינים פעוטים יחסית זוכים להגנה חוקתית קשיחה, ואילו סוגיות יסוד חוקתיות נותרות ללא הסדרה. במובן הזה, פרשנות חוקתית מתוך מבט רחב מובילה, בדרך כלל, לפרשנות מרחיבה של הטקסט החוקתי, מתוך ניסיון להסיק מן הטקסט החוקתי הקיים את אשר איננו כתוב בו במפורש.
לצד זאת, כפי שציינתי, מבט רחב על מכלול חוקי היסוד שלנו, עשוי דווקא להוביל אותנו לכיוון חשיבה מנוגד, היינו למגמה פרשנית מצמצמת: 'העדר ההסדרה עלי-ספר מחייב כי הנושא יִבּחן במלוא הזהירות' (עניין קוונטינסקי, שם). ביקורת שיפוטית חוקתית על פועלן של הרשות המחוקקת והרשות המבצעת הריהי עניין רציני. ביקורת שיפוטית זו זקוקה ללגיטימציה דמוקרטית. אין לזלזל בקושי האנטי-רובני המרחף כעננה מעליה [...] בבואנו לפרש הוראות חוקתיות, עלינו לצעוד על קרקע יציבה. כל זמן שאין חוקה לישראל, הקרקע הזו מעורערת. אין זה מן הראוי, כי השופט ישלים חֶסֶר בחוקה מכוחם של הכללים 'הרגילים' החלים על השלמת לאקונה בחוק [...]. חילוץ משמעות פרשנית קונקרטית מתוך עקרונות יסוד חוקתיים מופשטים זקוק לעוגן יציב; הן מצד כללי הפרשנות, הן מצד הלגיטימציה הדמוקרטית שבבסיס הביקורת השיפוטית. כאמור, מצב חוקי-היסוד שלפנינו, העשויים טלאים טלאים, מחריף את החשש מפני סטייה מגבולות הלגיטימציה הדמוקרטית שאנו זקוקים לה [...] זהו המובן ההפוך של אותו 'מבט רחב' שבו פתחנו, המוביל למגמה פרשנית מצמצמת, זהירה ומרוסנת" (בג"ץ 3390/16 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' הכנסת, פסקאות 56-54 (8.7.2021) (להלן: עניין עדאלה); ההדגשות הוּספו – נ' ס'; ראו גם: עניין קוונטינסקי, פסקה 55 לפסק-דיני).
20. ללגיטימציה הדמוקרטית הנדרשת לצורך פרשנות חוקתית – ובפרט, כזו שעניינה בהשלמת חֶסֶר חוקתי – שני ראשים עיקריים: הכשר הליכי והכשר חברתי. ההכשר ההליכי מבוסס על כך ש"למכונני הטקסט יש הסמכות, על-פי ההנחה, לקבוע את תוכנה של החוקה. לנוכח ההליך שבו נקבע הטקסט החוקתי, ובכלל זה המוסד שקבע את החוקה, חזקה שהטקסט החוקתי מבטא את תפיסות הציבור, ולפיכך פרשנות היא לגיטימית אם היא עולה בקנה אחד עם המובן הסביר של הטקסט" (ברק מדינה "הזכות החוקתית לשוויון בפסיקת בית-המשפט העליון: כבוד האדם, האינטרס הציבורי וצדק חלוקתי" ספר מרדכי (מוטה) קרמניצר 67, 83 (אריאל בנדור ואח' עורכים 2017)). הכשר כאמור קיים, אפוא, רק מקום שבו עסקינן בפרשנות שיש לה עיגון סביר בטקסט החוקתי. ההכשר החברתי, עניינו במתן משקל נורמטיבי לתפיסות חברתיות מקובלות באשר לפרשנותה של החוקה. תפיסות אלה באות לידי ביטוי, בראש ובראשונה – אך לא רק – באופן שבו ההוראה החוקתית מתפרשת ומקבלת תוכן קונקרטי בחקיקה (שם; ראו גם: עניין עדאלה, פסקאות 65-63; לניתוח קאנוני של מושג הלגיטימציה בפרשנות חוקתית, ראו: Richard H. Fallon, Jr., Legitimacy and the Constitution, 118 HARV. L. REV 1787 (2005)).
21. בענייננו, נדמה כי הכשר חברתי כאמור, למצער מסוים, בכל הנוגע למעמדו הרם של השלטון המקומי – אכן קיים (אולם ראו את הסייג להלן, בפסקה 24). ניתן ללמוד על כך מ-2 מקורות עיקריים. ראשית, מן ההיבט החקיקתי, כפי שציין חברי, "לעקרון האוטונומיה של השלטון המקומי קיימים ביטויים במהלכי חקיקה שונים של הכנסת, אשר ביקשו לחזק את מעמדו ולהקנות לו עוד סמכויות"; זאת, לצד דברי חקיקה רבים שמעגנים את טיבו ומעמדו (דוגמה מובהקת לכך, הממחישה את ההיבט הדמוקרטי של השלטון המקומי, ניתן למצוא, למשל, בחוק הרשויות המקומיות (בחירות), תשכ"ה-1965; ראו גם: סעיף 249(29) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות); סעיף 146 לצו המועצות המקומיות, התשי"א-1950; סעיף 63 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958); לסקירות באשר למגמת ההרחבה של סמכויות הרשויות המקומיות באמצעות חקיקה, ראו למשל: בג"ץ 10104/04 שלום עכשיו – שעל מפעלים חינוכיים נ' הממונה על היישובים היהודיים ביהודה ושומרון, פ"ד סא(2) 93, 156-151 (2006); אריאל פינקלשטיין ויובל יעקוב ברטוב מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי 133-124 (מחקר מדיניות 192, המכון הישראלי לדמוקרטיה 2023) (להלן: פינקלשטיין וברטוב); לצד האמור יש לציין, כי ניתן למצוא בחקיקה גם מגמות הפוכות. ראו: בלנק, עמודים 44, 50).
22. שנית, מן ההיבט ההיסטורי-חברתי, לשלטון המקומי חשיבות יחודית, בפרט מפרספקטיבה דמוקרטית: "בתקופת המנדט הבריטי, תושבי הארץ לא היו בעלי זכויות פוליטיות מסדר ראשון, מאחר שהשלטון המרכזי לא היה דמוקרטי. אולם, דווקא בתחום המקומי, התקיימו בחירות, כך שההשתתפות האזרחית הפעילה, בין בדרך של מימוש זכות הבחירה ובין בדרך של היבחרות, התבטאה דווקא בפוליטיקה המקומית. אפשר אפוא לומר שהזכות לבחור והזכות להיבחר בתחום המקומי היו קיימות עוד קודם לעיגונן במישור הארצי. אכן, עם קום המדינה השתנה המשטר מעיקרו, ונולדה הדמוקרטיה ברמה הארצית-לאומית. אולם, אין בכך כדי לגרוע מחשיבותה של הדמוקרטיה המקומית" (עניין התנועה לטוהר המידות, פסקה 7 לחוות הדעת של השופטת ברק-ארז; להרחבה, ראו גם: יששכר רוזן-צבי "מקום הצדק: משפט השלטון המקומי ואי-צדק חברתי" עיוני משפט כח 417, 428-422 (2004)). נדמה כי לא יהא זה מרחיק לכת לומר, כי מעמד מיוחד זה השתרש בתפיסות היסוד של החברה הישראלית, כך שקשה – כמעט בלתי אפשרי – להעלות על הדעת מצב דברים שבו יבוטל מערך השלטון המקומי, ישלל שיקול הדעת העצמאי שלו, או שהדרגים הנבחרים ברשויות המקומיות יוחלפו כליל על-ידי פקידי ממשל מטעם השלטון המרכזי (ראו והשוו: בלנק, עמוד 54; אמנם, מוסד הוועדה הקרוּאה מאפשר לשר הפנים להחליף את ראש הרשות המקומית ואת מועצת הרשות, אולם זאת אך בנסיבות חריגות, וכמוצא אחרון. ראו: בג"ץ 10963/05 חאג' נ' שר הפנים (13.2.2006)). ביטוי נוסף לכך ניתן למצוא בהכרה בזכות לבחור ולהיבחר ברשויות המקומיות כזכות יסוד, כאמור לעיל, עוד מקדמת דנא.
23. ואולם, כפי שהבהרתי לעיל, בהכשר חברתי לא סגי; הלגיטימציה הדמוקרטית הנדרשת לשם השלמת הלאקונה החוקתית, מחייבת גם הכשר הליכי, קרי – עיגון בטקסט החוקתי. עיגון כאמור, באשר למעמדו של השלטון המקומי, ובפרט לגבי האוטונומיה הנתונה לו – אינו בנמצא. אף לא ניתן, ולוּ בדוחק, לגזור מסקנה כאמור מנורמה חוקתית קיימת (לעמדה שונה, ראו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית 453 (2010); בלנק, עמודים 61-54). משאלה הם פני הדברים, סבורני כי במצב המשפטי הנוהג, לא ניתן לייחס לעקרון האוטונומיה המקומית מעמד חוקתי. בנסיבות אלה, מובן כי אין מקום לבחינת טענות העותרים לגופן באשר לפגיעה בעקרון זה.
24. אחרי שאמרתי את שאמרתי במישור המשפטי ה'נקי', אציין כי לגבי דידי, טעם נוסף שבגינו עלינו להימנע מלקבוע כי לעקרון האוטונומיה המקומית מעמד חוקתי, בהעדר נורמה חוקתית מבוססת להישען עליה, הוא היותה של סוגיה זו חלק ממחלוקת ציבורית נרחבת. כך, הגם שקיימת, כאמור, הסכמה רחבה יחסית לגבי חשיבות השלטון המקומי כשלעצמו, הרי שבשנים האחרונות תופסת שאלת אופי יחסיו של השלטון המקומי עם השלטון המרכזי 'מקום של כבוד' בשיח הציבורי. נשמעים טיעונים לרוב, מזה ומזה; השיח פּוֹרה. משאלה הם פני הדברים, ובהתחשב באופיה של הסוגיה, סבורני כי טוב נעשה אם נאפשר את מיצוי השיח, ונותיר את ההכרעה בשאלות נכבדות אלה לזירה שבה עליהן להתברר, היא הזירה הציבורית.
25. לסיום הדיון בשאלת מעמדו החוקתי של עקרון האוטונומיה של השלטון המקומי, אציין כי תמים-דעים אני עם חברי, כי בין אם היינו מכירים במעמדו החוקתי של עקרון זה במסגרת העתירה דנן, בין אם המחוקק-המכונן יכיר בו בעתיד במסגרת חוקי היסוד, מקומו, ככל שייקבע – בחוקה המוסדית. זאת, משום שמעצם טיבו ומהותו, עניינו בהסדרת היחסים בין רשויות השלטון.
26. עוד אציין בהקשר זה, את טענת העותרים כי החוק פוגע בעקרון האוטונומיה של הרשויות המקומיות באופן שאינו חוקתי, שכן הפגיעה אינה עומדת במבחני פסקת ההגבלה. ברם, השאלה אם ניתן להחיל 'פסקת הגבלה משתמעת', מקום שבו עסקינן בחוק הפוגע בעקרון משטרי (להבדיל מזכות יסוד), אשר עוגן בחוק-יסוד שאינו כולל פסקת הגבלה מפורשת, היא שאלה נכבדה, מורכבת וסבוכה, שטרם הוכרעה בפסיקת בית משפט זה (ראו למשל: בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים, חטיבת זכויות האדם נ' שר האוצר, פסקה 63 לפסק הדין של הנשיאה ד' ביניש (19.11.2009), והשוו לפסקה 16 בחוות הדעת של השופט א' לוי; בג"ץ 9518/16 הראל נ' כנסת ישראל, פסקה נ"ח לפסק הדין של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין (5.9.2017); בג"ץ 5969/20 שפיר נ' הכנסת, פסקה 65 לפסק הדין של הנשיאה חיות (23.5.2021); למען הסר ספק, מדובר על עניין שונה מאשר זה שנדון בע"ב 92/03 מופז נ' יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השש-עשרה, פ"ד נז(3) 793, 811 (2003), שם דוּבּר על פסקת הגבלה משתמעת בהקשר של פגיעה בזכות יסוד; ראו גם: בג"ץ 3166/14 גוטמן נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 63 לפסק הדין של הנשיא (בדימ') א' גרוניס ופסקה ג לחוות הדעת של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין (12.3.2015), והשוו לחוות הדעת של השופט ס' גובראן, וכן לפסקה 2 בחוות הדעת של השופטת חיות, פסקה 4 בחוות הדעת של השופט ע' פוגלמן, ופסקה 6 בחוות הדעת של השופט ח' מלצר).
27. מובן, כי בענייננו מתחדד הקושי, שכן עקרון האוטונומיה המקומית אינו מעוגן בחוק-יסוד. משאלה הם פני הדברים, ומאחר שהסוגיה אינה נצרכת לשם הכרעה במסגרת העתירה דנן, איני רואה טעם טוב להידרש אליה; סבורני אפוא, כי טוב נעשה אם נשאיר את ההכרעה בה לעתיד לבוא.
הטענות לפגיעה בזכויות חוקתיות – הערות מקדימות
28. העותרים בבג"ץ 4156/23 טענו, בין היתר, כי חוק קרן הארנונה מביא לפגיעה בזכותן החוקתית של הרשויות המקומיות לקניין ולשוויון. טרם אפנה לבחינת טענות אלה, מתעוררת מאליה שאלה יסודית, באשר לעצם האפשרות להכיר בזכויות חוקתיות של רשויות מקומיות. על פני הדברים, מדובר באבסורד: מרביתן של הזכויות החוקתיות במשפטנו מעוגנות – אם במפורש, אם במשתמע – בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו; הכיצד רשויות מקומיות יכולות להחזיק בזכויות המוקנות מתוקף חוק-יסוד המכוון במפורש להגן על בני אנוש? אכן, במישור העיוני קיים קושי ניכר בייחוס זכויות חוקתיות לישות שאינה אנושית (קושי זה מתחבר ביותר ממובן אחד לדיון הקאנוני אצל Felix Cohen, Transcendental Nonsense and the Functional Approach, 35 COLUM. L. REV 809 (1935)).
29. ברם, עיון נוסף מלמד כי הדברים סבוכים ומורכבים יותר. תחילה, כעוגן פורמלי, סעיף 4 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, קובע כי "מקום שבו מדובר באדם – אף חבר-בני-אדם במשמע, בין שהוא תאגיד ובין שאינו תאגיד". רשויות מקומיות הן תאגידים (ראו: סעיף 7 לפקודת העיריות), וממילא, עסקינן ב'חבר בני-אדם'. הנה כי כן, הגם שברי כי אין בכך כדי לקבוע באופן הכרחי את פרשנות הוראותיו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, יש בהוראה זו כדי ללמד כי הסוגיה מעוררת שאלה פרשנית אמיתית, החורגת מן ה'רושם הראשוני' שהיא עושה (על כך שהוראת חוק רגיל אינה מכתיבה פרשנות להוראה בחוק-יסוד, אולם בהחלט ניתן להיעזר בה במלאכת הפרשנות, ראו למשל: בג"ץ 1384/98 אבני נ' ראש הממשלה, פ"ד נב(5) 206, 211 (1998); בג"ץ 5261/04 פוקס נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 446, 457 (2004)).
30. גם במישור המהותי, במקרים מסוימים קיימים טעמים חזקים למדי להחלת זכויות חוקתיות גם על אישיות משפטית שאיננה אנושית: "ראשית, מאחורי כל אישיות משפטית מסתתר, בסופו של דבר, בן-אדם. הוצאת האישיות המשפטית שאינה בן-אדם מתחום המעמד החוקתי של זכויות האדם, תפגע קשות בבני האדם. שנית, הזכות להתאגד – שאף היא זכות חוקתית – תתרוקן מכל תוכן ממשי, אם התאגיד אשר יקום לא ייהנה מזכויות חוקתיות. לבסוף, הפעילות באמצעות גופים משפטיים שאינם בני אדם היא אלמנטרית בחברתנו. אין להלום חברה מודרנית בלעדיהם. מניעת זכויות אדם מגופים אלה תיפגע קשות במירקם החיים המודרניים" (בג"ץ 4593/05 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' ראש הממשלה, פסקה 10 (20.9.2006) (להלן: עניין בנק המזרחי 2006); לביקורת על ניתוח זה, ראו: עופר סיטבון "על בני אדם, תאגידים ומה שביניהם – האם חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו צריך לחול על תאגידים?" קרית המשפט ח 107 (התשס"ט) (להלן: סיטבון)). הגם שניתן להעלות לגבי הטעמים הללו אי-אלו סייגים וביקורות (כפי שאבהיר להלן), נדמה שככלל, טעמים אלה – הגיונם בצדם. כך, אל לנו לשכוח, למשל, כי בעניין קול העם, פסק הדין שהוא אולי המכונן ביותר בתחום ההגנה על זכויות במסורת החוקתית של המשפט הישראלי, הגן בית המשפט על חופש הביטוי של עיתון; לא של בן-אנוש (בג"ץ 73/53 חברת 'קול העם' בע"מ נ' שר הפנים, פ"'ד ז 871 (1953)).
31. לצד זאת, מובן כי הטעמים האמורים אינם תקפים בכל עניין ועניין, ועוצמתם משתנה מהקשר להקשר. מה גם, שמעצם טבען של חלק מהזכויות – כגון הזכות לחיים, הזכות לשלמות הגוף והזכות לכבוד האדם – מתבקש כי הן תחולנה על בני-אדם בלבד (ראו למשל: אהרן ברק "התאגיד וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו" מאזני משפט ח 11, 23 (2013)). על כן, נקבע בפסיקה כי "הדיבור 'אדם' בחוק היסוד כולל גם אישיות משפטית שאינה בן-אדם, ובלבד שמהותה של הזכות המוענקת בחוק היסוד וטבעה של האישיות המשפטית שאינה אדם, עולים בקנה אחד עם מסקנה זו" (עניין בנק המזרחי 2006, פסקה 10 (ההדגשה הוּספה – נ' ס'); ראו גם: בג"ץ 7611/01 מכבי מגן אגודה שיתופית לביטוח הדדי נגד מחלות בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 39 (20.8.2006); עניין מגדלי העופות, עמודים 67-66).
32. המובא עד כה נאמר, ככלל, בהתייחס לתאגידים הנתונים בידיים פרטיות. לגבי תאגידים מדינתיים וציבוריים לסוגיהם, ובכללם גם רשויות מקומיות – נקודת האיזון עשויה להיות שונה. מחד גיסא, ברשות הכפופה לשלטון המרכזי עסקינן, ואשר עשויה להיפגע מפעולות בלתי מוצדקות המתבצעות על-ידו, מה שעלול להביא – אם במישרין, אם בעקיפין – לפגיעה גם בתושבי הרשות עצמם. מאידך גיסא, מדובר ברשות שלטונית, שביכולתה להפעיל כוח – לפחות בחלק מתחומי החיים – כלפי תושביה, שבראש ובראשונה עליהם נועדו הזכויות החוקתיות להגן. נוכח המורכבות, נקבע בהקשר זה כי "החלתן של זכויות היסוד על תאגידים ציבוריים ושל מידת ההגנה החוקתית עליהם תיקבע על-פי מהותו של התאגיד הציבורי. ככל שהתאגיד הציבורי רחוק יותר במהותו מרשות שלטונית וקרוב יותר במהותו לתאגיד פרטי – בין היתר מבחינת אופי התפקידים שהוא ממלא ותכלית הקמתו ומבחינת המבנה שלו והרכבו – כן תגבר הנטייה להכיר בו כנושא זכויות אדם המוענקות לתאגיד פרטי, ולהפך" (עניין מגדלי העופות, עמוד 67).
33. בהתחשב באמור, ובכך שרשות מקומית היא תאגיד ציבורי בעל מאפיינים שלטוניים מובהקים, סבורני כי ניתן להכיר בזכות חוקתית של רשות מקומית בהקשר מסוים, תחת 2 תנאים מצטברים: (1) ניתן לייחס את הזכות, מעצם טבעה, לתאגיד ציבורי; (2) אי הכרה בזכותה של הרשות באותו הקשר עשויה, בסבירות גבוהה, להביא לפגיעה בתושבי הרשות (דומני כי חברי מכוון לדברים דומים בפסקה 100 לחוות דעתו). כך, עיקר ה'משקל ההצדקתי' של הזכות אינו טמון בפגיעה הפוטנציאלית ברשות עצמה, כי אם בתושביה (לגישה דומה, המדגישה כי הטעם המרכזי "לתמיכה בהכרה בזכויות אדם של תאגידים הוא הצורך להגן על זכויותיהם של האנשים המאוגדים במסגרתם", ראו: דפנה ברק-ארז "פתח דבר: לשים את האדם במרכז – על מקומו של האדם במשפט" עיוני משפט לט 5, 42-41 (2016)).
34. במובן זה, ההכרה בזכות חוקתית של הרשות המקומית שקולה, במידה רבה, להכרה בצבר הזכויות החוקתיות הפרטניות של התושבים, ככל שישנן כאלה בהקשר הנדון. נקודת איזון זו תאפשר להגן על אינטרסים משמעותיים של תושבי הרשות כתושבים, אשר עשויים להיפגע כתוצאה מפעולת השלטון המרכזי; ובד בבד, להבטיח כי הזכות החוקתית אינה מאפשרת לרשות המקומית, כרשות שלטונית, לפגוע – גם אם באופן לא מכוּון – באנשים שעליהם נועדו הזכויות החוקתיות, בעיקרו של דבר, להגן (לגישה שהוצעה בהקשר בעל נקודות השקה לענייננו, ראו והשוו, בשינויים המחויבים: אורן גזל-אייל ואמנון רייכמן "אינטרסים ציבוריים כזכויות חוקתיות?" משפטים מא 97 (2018); להרחבה, ראו גם: ברק מדינה דיני זכויות האדם בישראל 61-59 (2016) (להלן: מדינה)).
ניתן להוסיף ולהרחיב בכל הנוגע לסוגיית ההכרה בזכויות חוקתיות של רשויות מקומיות, אולם נדמה כי לצורך הדיון בעתירות דנן, די באמור עד כה במישור העקרוני, הכללי. אעבור אפוא לדיון בטענות העותרים באשר לפגיעה בזכויות חוקתיות.
סוגיה שלישית: פגיעה בזכות לקניין
טענה לפגיעה בזכות לקניין – המישור הכללי
35. כאמור, העותרים בבג"ץ 4156/23 טענו כי חוק קרן הארנונה מביא לפגיעה בזכותן החוקתית של הרשויות המקומיות לקניין. טענה זו מעוררת כמה וכמה שאלות. השאלה הראשונה, בהמשך ישיר לדיון דלעיל, היא אם בכלל עומדת לרשות זכות כאמור. איננו נדרשים לדון במלוא מורכבותה של הסוגיה בגדרי העתירות דנן, שכן בית משפט זה הכריע זה מכבר, כי אכן, עומדת לרשות המקומית זכות לקניין (ראו: בר"מ 4443/03 עיריית חולון נ' רשות שדות התעופה בישראל, פסקה 40 לפסק הדין של השופטת פרוקצ'יה, וחוות הדעת של השופטת ארבל (17.7.2011) (להלן: עניין עיריית חולון); ראו גם: אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות חוקתית 441 (כרך שלישי, 1994); יוסף אדרעי "על חוקה דקלרטיבית וחוקה קונסטיטוטיבית – מעמדה של זכות הקניין החוקתית במדרג זכויות האדם" משפטים כ"ח 461, 525-524 (התשנ"ז)). הצדדים לא ביקשו לערער על קביעה זו (הגם שאינה בהכרח פשוטה), ועל כן ניתן להניח לצורך המשך הניתוח כי יכולה לעמוד לרשות מקומית זכות כאמור.
36. לגבי טיבה של הזכות, כפי שציין חברי, קיימות בפסיקה שתי גישות, אשר לא בנקל ניתן ליישב ביניהן. גישה אחת, רואה את זכות הקניין של הרשות המקומית ככזו העומדת בפני עצמה, במובן זה שאינה נגזרת מזכות הקניין של תושבי הרשות, אשר להם נתונה, לכל היותר, זכות להשתמש בקניינה של הרשות (ראו: בג"ץ 7138/03 המועצה המקומית יאנוח-ג'ת נ' שר הפנים, פ"ד נח(5) 709, 718 (2004)). לפי הגישה השניה, זכות הקניין של הרשות המקומית "נתפסת כזכות המשקפת את מכלול זכויותיהם של הפרטים המרכיבים אותה. תפיסה זו מובילה להכרה בקיום הגנה חוקתית לקניין הרשות הציבורית, המוענקת, למעשה, לזכויותיהם הקנייניות של תושבי אותה רשות. קניינה של הרשות המקומית נתפס כקניינו של הציבור אותו היא מייצגת, וכקניינו של כל אחד ואחד מתושביה" (עניין עיריית חולון, שם; ראו גם: בג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא(4) 1, 152 (1996)).
37. סבורני, כי עלינו לבכּר את הגישה השניה. זאת, שכן בהעדר התבססות על זכותם של תושבי הרשות, נשמטת הקרקע תחת ההצדקה לעצם ההכרה בזכותן החוקתית לקניין של רשויות מקומיות. כפי שהבהרתי לעיל, גישתי העקרונית היא כי ההצדקה להכרה בזכויות חוקתיות של רשויות מקומיות, טמונה בפגיעה הפוטנציאלית בתושבי הרשות. כך בכלל, ובהקשר של הזכות לקניין, בפרט. הטעם שבגינו נרצה למנוע את השלטון המרכזי, במקרים מסוימים, משימוש חד-צדדי בקניינה של הרשות המקומית, לטובת מטרות שאף הן – מן הסתם – ציבוריות, נעוץ בחשיבות אשר מיוחסת להשפעתם של תושבי הרשות על אופן השימוש בכספי המיסים שהם משלמים. השפעה זו באה לידי ביטוי – אם במישרין, אם בעקיפין, באמצעות נציגים שפועלים בשמם של התושבים – בעיצוב המרחב שבו חיים התושבים, בקביעת התכליות שלטובת הגשמתן ישמשו השטחים הציבוריים שהם חולקים, בגיבוש סדרי העדיפויות שבהתאם להם יוקצה הקניין הציבורי, בבחירת השימושים שייעשו – או שלא יֵעשו – באותו קניין, וכיוצא באלה.
38. במובן זה, הזכות בקניין הציבורי אינה כוללת רק היבט שלילי של מגבלה על מניעת השימוש בו, בהינתן שאופיו וטיבו של השימוש כבר נקבע; אלא שנכלל בה גם היבט חיובי של שליטה – ולוּ מסוימת, עקיפה – של התושבים בקניינה של הרשות, מה שבא לידי ביטוי באפשרותם להשפיע על הקביעה המקדימה לגבי אופי וטיב השימוש שייעשה באותו קניין (להרחבה, ראו: Avihay Dorfman, Public Ownership, 43 LAW AND PHILOSOPHY 303 (2024)). אמנם, גם השלטון המרכזי צפוי, כאמור, לעשות בכספים שימוש למטרות ציבוריות, ואף עליו בכוחם של התושבים להשפיע – אלא שהשפעה זו היא כבר מרוחקת וחלשה בהרבה, ולכן ברי כי בהעברת ההכרעות אליו, יש כדי 'לדלל' את כוח ההשפעה של התושבים.
39. אשר על כן, ככל שהיינו מנתקים את הזיקה בין זכות הקניין של הרשות המקומית לבין זכותם של התושבים בקניין הציבורי, היינו חותרים תחת הטעם להכרה בזו הראשונה. זאת ועוד, כידוע, "בעשותה בתחום המשפט הציבורי פועלת הרשות [...] כנאמן הציבור; ומה נאמן אין לו משל עצמו ולא-כלום, כן היא הרשות [...] שאף היא אין לה משל עצמה ולא-כלום" (בג"ץ 2671/98 שדולת הנשים בישראל נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד נב(3) 630, 649 (1998)). בהתאם לכך, על הרשות המקומית מוטלת החובה לפעול בשם התושבים, ומתוך מטרה לקדם את טובתם ורווחתם, בעשׂוֹתה שימוש בקניין הציבורי (ראו למשל: עניין עיריית חולון, פסקה 40; בג"ץ 3638/99 בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ"ד נד(4) 220, 227 (2000); ע"א 8956/17 מנסור נ' המועצה המקומית כוכב יאיר – צור יגאל, פסקאות 49-48 לפסק הדין של השופטת ברק-ארז, ופסקה 13 לחוות הדעת של השופט ד' מינץ (14.1.2021) (להלן: עניין מנסור); עע"מ 66315-09-24 לינור נ' עיריית תל אביב יפו, פסקה 42 (2.4.2025)). תחת תפיסה זו – שהיא בגדר הנחת יסוד במשפטנו המינהלי – קשה עד מאוד לומר כי יש מובן שבו ניתן לדבר על זכותה העצמאית – הבלתי-תלויה בתושבים – של הרשות בקניין הציבורי. הכרה בזכות עצמאית כזו, הריהי משום הפיכת התכלית לאמצעי, והאמצעי לתכלית; והיא אף עשויה לערער את תפיסת היסוד האמורה.
40. ניתן לחשוב על האמור עד כה מכיוון נוסף. נשווה לנגד עינינו קניין של הרשות – למשל, סכום כסף מסוים – אשר מיועד לתכלית שאינה מקדמת, אף לא באופן עקיף, את רווחתם של תושביה. האם נקבל טענה שלפיה עומדת לרשות הגנה חוקתית לגבי אותו קניין? ברור למדי שהתשובה על כך – שלילית; לכל הפחות, קשה לראות מה יכולה להיות ההצדקה לקביעת הגנה חוקתית כאמור.
41. הדברים האמורים עד כה, נוגעים אך לטיבה של הזכות העומדת לרשות המקומית, על המגבלות המוטלות עליה, כנגזרת של ההצדקה שבבסיסה. חשוב להדגיש, למען הסר ספק, כי אין להסיק מכך, ולוּ בעקיפין, כי לכל פרט עומדת זכות חוקתית אישית בקניין הציבורי (ראו והשוו: בג"צ 8676/00 אדם טבע ודין נ' עיריית רעננה, פ"ד נט(2) 210, 222 (2004)).
על היקף התפרשות הזכות החוקתית לקניין
42. משעמדנו על טיבה של הזכות, עלינו לבחון אם בהינתן היקף התפרשותה, חוק קרן הארנונה אכן מביא לפגיעה בזכות לקניין של רשויות מקומיות. כידוע, בפסיקה מקובלת גישה מרחיבה ביותר, שלפיה הזכות החוקתית לקניין מתפרשת על "כל אינטרס אשר יש לו ערך כלכלי" (ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221, 431 (1995) (להלן: עניין בנק המזרחי); ראו גם, מִני רבים: בג"ץ 2293/17 גרסגהר נ' הכנסת, פסקה 24 לפסק הדין של הנשיאה חיות (23.4.2020)).
43. ואולם, לצד זאת, לא פעם ולא פעמיים עלו בפסיקה תהיות לגבי ההצדקה הניצבת בבסיס גישה זו, תוך שהובעה עמדה שלפיה יש מקום לצמצם, לחדד ולדייק את היקף התפרשׂוּתה של הזכות החוקתית לקניין (ראו למשל: בג"ץ 4806/94 ד.ש.א איכות הסביבה בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נב(2) 193, 200 (1998); בג"ץ 4140/95 סופרפארם (ישראל) בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ, פ"ד נד(1) 49, 64 (1999); בג"ץ 5975/12 חטיבת מפיצי הסיגריות במכונות אוטומטיות נ' משרד הבריאות, פסקה 10 (3.7.2013); בג"ץ 6784/06 שליטנר נ' הממונה על תשלום גמלאות, פ"ד סד(2) 581, 664 (2011); בג"ץ 466/07 גלאון נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה ט' לחוות הדעת של השופט א' רובינשטיין (11.1.2012); בג"ץ 5998/12 רונן נ' הכנסת, פסקאות 14-13 (25.8.2013); בג"ץ 7952/21 גרינבלט נ' השרה להגנת הסביבה, פסקה 27 (24.7.2023); עניין שחר, פסקאות 30-29). יפים לעניין זה דבריו של השופט זמיר, עוד בעניין בנק המזרחי:
"האם חוק היסוד מעניק הגנה מפני כל חוק חדש שיש עמו פגיעה, לרבות פגיעה עקיפה, בערך הרכוש או בהכנסה כספית? לדוגמה, האם ההגנה על הקניין משתרעת גם על מגבלות שחוק מטיל על חוזי עבודה, כגון הוראה בדבר שכר מינימום או על דרישות ביחסי ממון בין בני-זוג, כגון הוראה בדבר חיוב במזונות? אם כל פגיעה בשווי רכושו של אדם, לרבות פגיעה בחיובים כספיים למיניהם, היא פגיעה בקניין, נמצא כי החוקים הפוגעים בקניין רבים מני ספור; בית המשפט עלול לשקוע ראשו ורובו בבדיקת החוקיות של כל חוק כזה, שמא, בין היתר, הוא פוגע בקניין מעבר למידה הדרושה; והמחוקק יתקשה למלא את תפקידו כראוי. ככל שיורחב ההיקף של הקניין כזכות חוקתית, כך, יש לחשוש, תיחלש עוצמת ההגנה על זכות זאת. ועל כך ניתן לומר: תפסת מרובה לא תפסת" (שם, עמודים 471-470; ראו גם את דבריו של השופט מצא, בעמוד 578).
44. אכן, נדמה כי בּשלה העת להסיט מעט את כיוון הספינה, ולהתחיל לשרטט, באופן מדוד ומתון, עקב בצד אגודל, את גדרי הזכות החוקתית לקניין, באופן מוגדר ומדויק יותר; חלף מרובה המחזיק את המועט – מועט המחזיק את המרובה. בתוך כך ניתן לומר, בקיצור המתבקש, כי בבואנו לבחון אם מקרה מסוים חוסה תחת כנפיה של הזכות, עלינו לבחון על אילו ערכים או אינטרסים קנייניים מגינה הזכות בהקשר ובסוג המקרים הנדון; לעמוד על טיבם ועל מידת חשיבותם החברתית; ובהתאם לכך, לבחון אם קיימת הצדקה להגנה עליהם במישור החוקתי. בהמשך, ככל שנמצא כי השאלה האחרונה מקבלת תשובה חיובית, עלינו לבחון אם אותו ערך או אינטרס קנייני נפגע באופן ממשי, כזה שיש בו כדי להצדיק את העברת החוק תחת שבט הביקורת של תנאי פסקת ההגבלה (להרחבה, ראו: נעם סולברג ועמרי גולדוין "מועט המחזיק את המרובה: על היקף התפרשותן של הזכויות החוקתיות" משפטים נה 30-23 (צפוי להתפרסם) (להלן: סולברג וגולדוין)).
מן הכלל אל הפרט: האם חוק קרן הארנונה פוגע בזכות החוקתית לקניין?
45. לשיטת חברי, העותרים לא ביססו די הצורך את הטענה כי החוק פוגע בזכות החוקתית לקניין; כפי שאבהיר להלן, דעתי – כדעתו. אך טרם אבחן את הפגיעה הנטענת הנגרמת מן החוק לגופה, ובהתאם לאמור לעיל, סבורני כי עלינו לשאול שאלה מקדימה, אשר משליכה על מִסגוּר הדיון: האם העובדה שעסקינן בזכותה של הרשות המקומית – כאמור, תאגיד ציבורי בעל מאפיינים מהותיים של רשות שלטונית – משפיעה על היקף ההתפרשות של הזכות. לגבי דידי, פשיטא שהתשובה על כך חיובית, במובן זה שהיקף התפרשׂוּת הזכות בכגון דא – מצומצם יותר. לא ניתן להשוות בין עוצמת ההצדקה להגנה על ערך או אינטרס חיוני של פרט מפני שרירותו של השלטון, לבין עוצמת ההצדקה להגנה על תאגיד ציבורי, שהוא בעצמו בעל מאפיינים של רשות שלטונית, מפני פגיעתה של זרוע שלטונית שנמצאת 'מעליו' בהיררכיה המוסדית; ברי, כי על ההגנה הישירה על פרט, אל מול השלטון – להיות חזקה בהרבה. על כן, משעוצמת ההצדקה שבבסיס הזכות אינה דומה, נראה כי אין מקום ליצור זהות באשר להיקף התפרשות הזכות בכל אחד מן המקרים.
46. ומן הכלל אל הפרט, ענייננו-אנו: כפי שפירט חברי בהרחבה, עסקינן בפגיעה פוטנציאלית בשיעור של עד 27.5% מסך הגידול בארנונה לעסקים שגובה רשות מקומית בשנה מסוימת. סבורני, כי האינטרס שנפגע בנדון דידן, הגם שאין להקל בו ראש, אינו אינטרס ליבּתי המצוי בשורש הזכות לקניין של הרשות; וממילא, כי אין מדובר בפגיעה שיש בה כדי להצדיק את העברת החוק תחת שבט ביקורתה של פסקת ההגבלה. כמה טעמים לדבר – חלקם האחד, עניינו בזיקה הקניינית הפחותה, באופן יחסי, שבין הכספים שבנטילתם עסקינן, כספי הארנונה העסקית, לבין תושבי הרשויות – שעל זכויותיהם מבקשים אנו להגן. חלקם השני, עניינו בכך שעסקינן בהתקפה חוקתית על חקיקה פיסקאלית, כאשר בחינת מערכת היחסים שבין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי, בכל הנוגע לסוגיות מיסוי כגון דא – מלמדת כי רחוקים אנו מרחק ניכר ממקרה המצדיק התערבות בחקיקה מסוג זה. אפרוט טעמים אלה כסדרם.
(א) על חולשת הזיקה שבין בעלי הזכויות לכספים שעל הכף
47. להלן אמנה 3 נימוקים, שסבורני כי יש בשילובם כדי ללמד על כך שהזיקה הקניינית של תושבי הרשויות המקומיות, כמו גם של הרשויות עצמן, אל הכספים שיינטלו עקב החוק – אינה כה חזקה. ראשית, עיון בחקיקה הרלבנטית מלמד על זיקה פּחוּתה, במישור הקנייני, המיוחסת לארנונה לעסקים. כך למשל, סעיף 9א לפקודת העיריות מקנה לשר הפנים סמכות לאשר הסכם בין רשות מקומית לבין עירייה לגבי העברת הכנסות מארנונה, ובלבד שאין מדובר ב"העברה של הכנסות מארנונה כללית בשל נכסים מסוג מבנה מגורים או הנמצאים באזורי מגורים". זאת ועוד, סעיף 9ב אף מסמיך את שר הפנים, בהסכמת שר האוצר, להורות בצו כי ההכנסות מארנונה באזור המצוי בשטחה של רשות מקומית מסוימת, יחולקו בינה לבין רשות או רשויות מקומיות אחרות; אך זאת, רק אם באותו אזור לא נכלל "שטח המיועד בתכנית למגורים בלבד" (ראו גם: סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות). הנה כי כן, ארנונה לעסקים ניתנת להעברה מרשות מקומית אחת לאחרת – אם בהסכמה, אם בכפייה מצד השלטון המרכזי – אולם ארנונה למגורים אינה ניתנת להעברה באותן דרכים.
48. המחוקק הביע אפוא עמדתו באשר לזיקה הקניינית החלשה יותר של הרשות לגבי ארנונה שאינה למגורים. אמנם, כפי שציינתי בעבר, יש להישמר "מתיחום מדויק של זכויות היסוד העל-חוקיות, על בסיס עיון בדברי-חקיקה", אך לצד זאת, "יש לייחס משקל רב לפרשנות החוקה כפי שהיא באה לידי ביטוי בהסדרים קונקרטיים שבחקיקה"; אכן, "בהחלט ראוי ללמוד מדברי-החקיקה השונים, על התפיסות החברתיות המקובלות של הרוב בישראל באשר לתוכנם של ערכי-היסוד שלו", מה שיכול "לסייע בידינו בשזירת הפרשנות הראויה לערכי-היסוד החוקתיים" (עניין עדאלה, פסקאות 65-63).
49. נדמה כי לא רק שהדברים נקבעו בחקיקה, אלא שהגיונם בצדם. ניתן לומר שככלל, לתושבי הרשות זיקה קניינית חלשה יותר לכספים המופרשים לקרן, שכן אין כל מִתאם הכרחי בין מקום מושבו של העסק לבין מקום מושבו של בעליו. הכספים המופרשים, כספי ארנונה לעסקים בלבד, אינם באים אפוא מכיסם של תושבי הרשות כ'תושבים', מה שמחליש את זיקתם הקניינית אל אותם כספים. דברים אלה מקבלים משנה חשיבות, שכן כפי שציינתי לעיל, שורש ההצדקה להכרה בזכות החוקתית לקניין של הרשות המקומית נעוץ בזכותם של תושבי הרשות בקניין הציבורי – רק להם עומדת הזכות להצביע ולהשפיע על השלטון המקומי, ובתוך כך גם על הדרך שבה ישתמש בכספי המס העירוניים-מקומיים שישולמו על-ידם; לעומת זאת, החזקתו של פלוני בעסק בעיר מסוימת, כמובן אין בה כדי לאפשר לו השפעה מסוג זה. במובן זה, ההצדקה להגנה חוקתית על האינטרס הקנייני האמור, שיסודו במיסוי עסקי – נחלשת; בהתאם לכך, היקף התפּרשׂוּת הזכות – מצטמצם.
50. שנית, העותרים ביקשו להיבנות מפסיקה שבגדרה הכיר בית משפט זה בזכות החוקתית לקניין של רשויות מקומיות בהקשר של פגיעה במקרקעין של הרשות (ראו: עניין חולון). דא עקא, שהנדון אינו דומה לראיה, שכן עוצמת האינטרס או הזיקה הקניינית של רשות לגבי המקרקעין שבשטחה – הנכס שבאמצעותו יכולים התושבים, באופן הישיר ביותר, להשפיע על עיצוב המרחב שבו הם חיים – אינה בת-השוואה לעוצמת האינטרס או הזיקה הקניינית של הרשות לגבי כספי הארנונה המתקבלים מעסקים המצויים בשטחה (ניתן לראות במקרקעי הרשות את אחד המאפיינים היסודיים ביותר של 'מקומיוּתה' של הרשות המקומית; ראו למשל: עניין מנסור, פסקאות 49-48). ברי, כי הזיקה האחרונה חלשה יותר, באופן ניכר. מובן אפוא, כי לא ניתן ללמוד מפסיקה זו גם לענייננו-שלנו.
51. שלישית, ההפרשות לקרן הן אך בשיעור מסוים מסך הגידול בארנונה לעסקים. משמעות הדבר היא, שאין מדובר בפגיעה בקניין המצוי בחזקתה של הרשות, אלא לכל היותר בצפי להכנסות עתידיות, עודפות על הכנסותיה הנוכחיות. גם בהקשר זה, הזיקה הקניינית לגבי האינטרס שנפגע – אינה חזקה. אמנם, הרשויות המקומיות כלכלו צעדיהן תוך הסתמכות על הכנסות אלה, כך שאין לכחד כי חלקן צפויות להיפגע במידה מסוימת, אולם מדובר בפגיעה מתוחמת בזמן, במובן זה שאותן רשויות יכלכלו צעדיהן מעתה ואילך בהתאם להפרשות וההכנסות הצפויות מהקרן (מה גם, שברי כי חלקן אף ירוויחו מכך, מה שמקשה עד מאוד לקבל את הטענות הכוללניות שנשמעו בדבר פגיעה בשלטון המקומי בכללותו). זאת ועוד, ובכך העיקר, זכותה של הרשות מבוססת, כאמור, על זכותם של תושביה בקניין הציבורי. במובן זה, קשה לטעון כי הסתמכות על כספים שיתקבלו מתשלומים עתידיים של העסקים הנמצאים בשטח הרשות, היא הסתמכות הראויה להגנה חוקתית; ממילא, מדובר בזיקה קניינית חלשה.
52. מכלל האמור נמצאנו למדים, כי הזיקה הקניינית שבין הרשות ותושביה לבין הכספים שיינטלו בעקבות החוק – אינה חזקה; מידת חשיבותו החברתית של האינטרס שנפגע, כפי שניתן ללמוד גם מדברי החקיקה העוסקים בסוגיה – אינה על הצד הגבוה. משכך, ובהתחשב בכך שעסקינן בטענה לפגיעה בזכות של הרשות המקומית, אשר מלכתחילה היקף התפרשותה, כאמור, צר באופן משמעותי – סבורני כי אין בפגיעה הנטענת כדי לבוא בגדרי היקף התפרשות הזכות בהקשר הנדון.
(ב) תקיפת חקיקה פיסקאלית ומערכת היחסים המיסויית שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי
53. כפי שציין חברי, הפגיעה הנטענת בענייננו נובעת ממנגנון המס הדו-שלבי המוסדר בחוק קרן הארנונה. כידוע, בית משפט זה טרם הכריע בשאלה אם מיסוי מקים פגיעה בזכות החוקתית לקניין (לסקירה נרחבת (וביקורתית) ביותר של סוגיה זו, ראו דוד גליקסברג "זכות הקניין והמיסוי: המדיניות השיפוטית, הטיותיה והשלכותיה" ספר יעקב נאמן 493 (אהרן ברק ודוד גליקסברג עורכים 2023), ושלל האסמכתאות שם (להלן: גליקסברג)). לגבי דידי, עובדה היסטורית זו אינה מקרית, אלא תוצאה ישירה של טיב השאלה האמורה – שאינה בהכרח שאלה טובה. כך, כל הכרעה קטגורית לגביה, לכאן או לכאן, תביא לתוצאות קשות ביותר.
54. מחד גיסא, ככל שתתקבל תשובה חיובית גורפת, הרי שכל חקיקת מס תהא חשופה לביקורת שיפוטית. מצב דברים זה עשוי להיות מוקשה במיוחד, נוכח האינטנסיביות הגבוהה של חקיקת המס, והעובדה שכמעט בכל המקרים, יש מי שנפגע מהכרעות רחבות לגבי מיסוי; מה גם, שהדבר עלול להוביל להתערבות יתרה בחקיקה כלכלית, התערבות שממנה נוטה בית המשפט, ככלל, להימנע – ולא בכדי (ראו למשל: גליקסברג, עמוד 522; עניין בנק המזרחי, פסקה 69 לפסק הדין של הנשיא (בדימ') מ' שמגר ופסקה 4 לחוות הדעת של השופט זמיר; ע"א 10608/02 הזימה נ' אגף המכס ומע"מ, פ"ד נח(3) 663, 671 (2004); יהושע ויסמן "הגנה חוקתית לקניין" הפרקליט מב 258, 273 (תשנ"ה-תשנ"ו)). מאידך גיסא, ככל שתתקבל תשובה שלילית גורפת, הרי שיהיה בכך כדי לנעול את שעריו של בית המשפט מפני מי שקניינו עלול להיפגע – לעתים אף באופן קשה ביותר – מחקיקת מס, ולהקים מעין חסינות חוקתית לחקיקה מסוג זה (ראו למשל: גליקסברג, עמוד 523-522; מדינה, עמוד 819, המכנה זאת "מרחב תמרון רחב מאוד – כמעט חופשי ממגבלות משפטיות"). הקושי כאן נראה ברור, בפרט נוכח העובדה שחסינות כאמור תחול במצב זה גם לגבי מיסוי שרירותי או בלתי הוגן באופן מובהק (השוו לקריטריונים של "מס טוב" אצל יוסף מ' אדרעי "פרשנות חוקתית וביקורת שיפוטית על חקיקה פיסקלית" דין ודברים יג 31, 40 (2019)). נדמה אפוא, כי יש לנקוט בגישה מורכבת, מתונה יותר ותלוית-הקשר, באשר לשאלה אם מיסוי פוגע בזכות החוקתית לקניין.
55. על כל פנים, איננו נדרשים לדון במפורש בגדרי העתירה דנן בשאלה זו, שהצדדים לא טענו לגביה בהרחבה. כך, שכן לצד ההימנעות מהכרעה בשאלה הכללית האמורה, נקבע בבית משפט זה, לא אחת, כי "טענה חוקתית נגד חוק מס המבוססת אך ורק על פגיעה בזכות הקניין, יכולה להתקבל רק במקרים חריגים ביותר" (בג"ץ 3734/11 דודיאן נ' כנסת ישראל, פסקה 30 (15.8.2012); ע"א 8473/08 פקיד שומה חיפה נ' ריכנבך, פסקה 29 (26.8.2012); אעיר, כי הגם שלא לגמרי מובן ביחס לאילו משלבי הבחינה החוקתית כּוּונה האמירה בעניין דודיאן, הרי שבעניין ריכנבך הדברים כּוּונו בפירוש לשלב הראשון, של בחינת השאלה אם נפגעה הזכות). המקרה דנן אינו בא בגדרם של אותם מקרים חריגים; הרחק מכך.
56. הטעם הבסיסי לכך שאין מדובר במקרה "חריג ביותר" נעוץ, בראש ובראשונה, בקיומו של תקדים מפורש לנטילה של כספי ארנונה מרשויות מסוימות והעברתן לרשויות אחרות, לשם קידום תכלית חיצונית לשיקוליהן הפנימיים של אותן רשויות. כך, בסעיפים 15-6 לחוק לשינוי סדרי עדיפויות לאומיים (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנים 2013 ו-2014), התשע"ג-2013, נקבע כי "57 רשויות מקומיות (המפורטות בחוק) יעבירו 450 מיליון ש"ח למשרד הפנים, ואלה יועברו על ידיו לרשויות מקומיות אחרות הזקוקות למענקים" (בג"ץ 4921/13 אומ"ץ – אזרחים למען מנהל תקין וצדק חברתי ומשפטי נ' ראש עיריית רמת השרון, פ"ד סו(3) 135, 233 (2013) (להלן: עניין אומ"ץ)); זאת, ישירות מכספי הארנונה שגבו אותן רשויות. באותו עניין, לא רק שחוקתיות המהלך לא נתקפה, אלא שהדבר נעשה בהסכמה ותיאום עם נציגי השלטון המקומי (ראו: הצעת חוק לשינוי סדרי עדיפויות לאומיים (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנים 2013 ו-2014), התשע"ג-2013, ה"ח הממשלה 768 585, 611). זאת ועוד, ישנם כמה וכמה תקדימים לשימוש בסעיף 9ב לפקודת העיריות, המקנה כאמור לשלטון המרכזי את הסמכות להחליט כי ההכנסות מארנונה שאינה למגורים המתקבלת מאזור המצוי בשטחה של רשות מסוימת, יחולקו בינה לבין רשויות נוספות (למקרים כגון דא, ראו למשל: בג"ץ 7439/20 מועצה אזורית שדות נגב נ' שר הפנים (26.12.2021); בג"ץ 7265/14 מועצה אזורית רמת הנגב נ' שר הפנים (30.12.2015)).
57. גם בחינת הגיונם של הדברים, מלמדת כי אין מדובר במקרה 'חריג ביותר'. הטעם לכך נעוּץ בטבעה של מערכת היחסים שבין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי, בכל הנוגע לסוגיית הארנונה. בניגוד לרושם המתקבל מעיון בטענות העותרים, יסודה של מערכת יחסים זו אינו בניתוק או באי-תלות; ההפך הוא הנכון. במובן זה, אין במנגנון שיוצר החוק משום סטיה כה 'חריגה' ממערכת היחסים הנוהגת. כך, דיני ההקפאה מסמיכים את שר האוצר ושר הפנים לקבוע בתקנות, בין היתר, את "סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לעניין הטלת ארנונה כללית (סעיף 8(ב) לחוק)"; וכן לקבוע "סכומים מזעריים ומרביים שיטילו הרשויות המקומיות על כל אחד מסוגי הנכסים וכן כללים בדבר עדכון סכומי הארנונה (סעיף 9 לחוק)" (עע"מ 4068/10 עיריית חולון נ' קר פרי בע"מ, פסקאות 8-7 (20.12.2011) (ראו בפרט: חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההקפאה); תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות, התשס"ז-2007)). כך, סכומי-הכסף שהרשות המקומית רשאית לגבות, בהתאם לסיווג הנכס, נקבעים ישירות על-ידי השלטון המרכזי. יתר על כן, בכל הנוגע לשיקולים שעל השלטון המרכזי לשקול בהכרעות מסוג זה, נקבע בפסיקה במפורש כי הוא רשאי – שמא אף חייב – להביא בחשבון גם שיקולים רחבים: "לגישתו של המחוקק הפרספקטיבה הרלוונטית להכרעה בכל שאלה העוסקת בשינוי של תעריפי הארנונה היא אינה אך הפרספקטיבה המקומית, אלא גם הפרספקטיבה המרחבית – כזו שמביאה בחשבון לא רק את עניינה ונסיבותיה של הרשות המקומית אלא גם שיקולי מאקרו, החיצוניים לזו, ובכללם האינטרסים של רשויות סמוכות וקידומו של צדק חלוקתי ביניהן" (בג"ץ 7425/09 טוטנאור בע"מ נ' שר הפנים, פסקה 31 לפסק הדין של השופטת ברק-ארז (3.1.2013) (ההדגשה הוּספה – נ' ס')).
58. נקודת מבט נוספת על אותו קשר תלות סבוך, טמונה בכך ש"שיעור ניכר מתקציבן של הרשויות המקומיות בישראל ממומן על ידי השלטון המרכזי", כאשר מרביתו אף מיועד לתחומים ושימושים ספציפיים (עניין אומ"ץ, עמוד 232; ישי בלנק "מקומו של ה'מקומי': משפט השלטון המקומי, ביזור ואי־שוויון מרחבי בישראל" משפטים לד 197, 230-226 (התשס"ד); ראו גם את האסמכתאות בפסקה 63 לחוות הדעת של חברי הנשיא). הדברים באים לידי ביטוי ביתר שאת, בכל הנוגע לרשויות שהכנסותיהן העצמיות אינן מספיקות לכיסוי הוצאותיהן – חלק משמעותי ביותר מן מהרשויות (לפירוט, ראו בפסקה 1 לחוות הדעת של חברי) – אשר מקבלות מענקי איזון ממשרד הפנים. כך, לא ניתן להתייחס לתקציבן של רשויות מקומיות במנותק מהסכומים המתקבלים מן השלטון המרכזי, אשר מהווים בממוצע כמחצית מאותם תקציבים (ראו למשל: פינקלשטיין וברטוב, עמודים 63-59. גם ברשויות החזקות ביותר, המצויות באשכול חברתי-כלכלי 10, שיעור הכספים המתקבלים מן הממשלה עומד על כ-20% בממוצע מסך תקציב הרשות המקומית; ביתר האשכולות, שיעור זה נע בין 35% ל-58%. ראו: מיכל לרר מושגים ונתוני יסוד על השלטון המקומי 18 (מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2023)).
59. המחשה לשתי הנקודות האחרונות ניתן למצוא, למשל, בכך שניתן היה להגיע לתוצאה פיסקאלית עגומה באותה מידה לגבי הרשויות שהכנסותיהן צפויות להיפגע מחוק קרן הארנונה, באמצעות הורדת הסכום המירבי שהן רשאיות לגבות בגין נכסים שאינם למגורים; מנגנון המצוי בחוק כבר היום, ללא קשר לחוק קרן הארנונה. זאת ועוד, בתרחיש כאמור המדינה יכולה היתה לגבות ישירות כמס את הסכומים שהיו מופחתים בהפרשות לארנונה עסקית, ולחלקם מחדש לטובת תכליות זהות לאלה של קרן הארנונה. כך, הלכה למעשה, היינו מגיעים לתוצאה זהה לזו שיוצר חוק קרן הארנונה, ללא כל שינוי חקיקתי.
60. אמנם, ניתן בהחלט לטעון כי אין דין סכום כסף שלא נגבה מלכתחילה, כדין סכום כסף ש'נצבע' כהכנסה עצמית של הרשות וניטל לאחר מכן על-ידי השלטון המרכזי (להמחשות שונות של היגיון זה, ראו: עמרי גולדוין, איל גלזר וענבל תמיר "כסף והמשפט: כיצד משפיעה התפיסה של כסף על התיאוריה המשפטית" עיוני משפט מח (עתיד להתפרסם)). ואולם, קשה לקבל עמדה שלפיה השלטון המרכזי אינו רשאי להסב חלק מתשלומי הארנונה לטובת תמרוץ רשויות מקומיות לקידום תכלית לאומית, ובד בבד, שומה עליו לממן חלק ניכר מפעילותן, ואף לחזק רשויות חלשות מבחינה פיסקאלית באמצעות מענקי איזון, אשר נלקחים מן הקופה הכללית. לשון אחר, קשה להלום תפיסה של אי-תלות מוחלטת באשר להכנסותיה העצמיות של הרשות, עם תלות ניכרת בשלטון המרכזי בכל הנוגע להשלמת התקציב הנדרש למימון פעילותה של הרשות.
61. מכלול האמור מלמד, כי בניגוד לטענות העותרים, השימוש בחלק לא גדול מכספי הארנונה לעסקים (ובפרט, רק מהגידול העתידי בהכנסות מסוג זה) לטובת קידום תכלית לאומית, באמצעות הקצאה מחדש של אותם כספים לרשויות מקומיות אחרות, אינו מהווה סטייה של ממש ממערכת היחסים הנוהגת בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי בכל הנוגע לסוגיה זו; בין כה ובין כה, אין מדובר במקרה "חריג ביותר", המצדיק קבלת טענה לפגיעה בזכות החוקתית לקניין הנובעת ממנגנון מיסוי. בשולי הדברים אבהיר, למען הסר ספק, כי אין באמור כדי להפחית מן החשיבות של ארנונה, בתור מקור ההכנסה העצמית העיקרי של רשויות מקומיות; אלא אך להבהיר כי המנגנון הקבוע בחוק קרן הארנונה אינו כה חריג ביחס לדין הנוהג.
62. סיכומם של דברים, משנמצא כי עסקינן בפגיעה מוגבלת ומתוחמת, באינטרס שעוצמת הזיקה הקניינית של התושבים לגביו, כמו גם מידת חשיבותו החברתית – אינן על הצד הגבוה, ואשר קשה לראותו ככזה המצוי ב'גרעין הקשה' של הזכות – המצומצמת ממילא – של הרשות המקומית לקניין; ומשבאתי לכלל מסקנה כי רחוקים אנו מרחק רב ממקרה 'חריג ביותר' שיש בו כדי להקים פגיעה בזכות לקניין, אף בנסיבות שבהן הפגיעה הנטענת נגרמת כתוצאה ממנגנון מיסוי – לא שוכנעתי כי חוק קרן הארנונה פוגע בזכות החוקתית לקניין.
63. לצד הטענה לפגיעה בזכות לקניין של הרשויות המקומיות, טענו העותרים גם לפגיעה בתושביהן. הנימוק היחיד שהובא בהקשר זה, הוא שהפגיעה הכלכלית שתיגרם לחלק מן הרשויות, תוביל ל"הפחתה ברמת השירותים הניתנים לתושבים ברשויות המקומיות שיינזקו מההסדר, ולמותר לציין שחלקם הסתמכו על רמת השירותים הניתנת ברשות כאשר בחרו [...] את מקום מגוריהם". די לי בכך שטענה זו נטענה בעלמא, ללא כל פירוט או ביסוס, כדי לדחותה; ממילא, קשה לראות בהסתמכות על רמת השירותים הניתנת ברשות המקומית כאינטרס קנייני המצדיק הגנה חוקתית.
64. כאמור, חברי הנשיא סבר אף הוא כי העותרים לא ביססו את טענתם לפגיעה בזכות לקניין. אף על-פי כן, ראה לנכון לבחון באופן מעמיק אם החוק עומד בתנאי פסקת ההגבלה. בנקודה זו, קיימת בינינו מחלוקת קלה. לגבי דידי, יש להימנע, במסגרת הבחינה החוקתית, ממעבר כמעט מוּכְני (אוטומטי) לבחינת תנאי פסקת ההגבלה, מבלי שהפגיעה בזכות בוססה כדבעי. גישה זו, המדלגת בקלילות מעל למשׂוּכת שאלת הפגיעה בזכות, "מוליכה להחלה רחבה של עקרון המידתיות ככלל ההכרעה החברתי, ולהגבלת כוחן של הרשות המחוקקת והרשות המבצעת במקרים רבים למדי. למעשה, מכוחה של גישה זו קשה לתחום את היקפן של הזכויות החוקתיות" (ברק מדינה "על 'פגיעה' בזכות חוקתית ועל 'תכלית ראויה'" משפט ועסקים טו 281, 288 (2012); ראו גם: GREGOIRE C. N. WEBBER, THE NEGOTIABLE CONSTITUTION: ON THE LIMITATION OF RIGHTS 88 (2009)). כך מתקבלת, גם אם בעקיפין, הרחבת יתר של הזכויות החוקתיות, אשר פוגעת בעוצמתן ובערכן הנורמטיבי; מה שמביא את בית המשפט להידרש במקרים רבים, רבים מדי לטעמי, להכרעות הנוגעות לאיזון עלות-תועלת חברתי במסגרת מבחני המידתיות, הכרעות שמידת הלגיטימציה הדמוקרטית הנתונה לו לגביהן – נמוכה באופן יחסי (ראו למשל: סולברג וגולדוין, עמודים 12-10; סיגל קוגוט ואפרת חקאק "האם נפגעה זכות חוקתית? הצורך בקביעת גדרים ברורים לזכות חוקתית – הזכות החוקתית לשוויון כמשל" שערי משפט ז 99, 105-102 (2014); עידו פורת "המנהליזציה של המשפט החוקתי" עיוני משפט לז 713, 721-720 (2016); אביחי דורפמן "כיבוד האדם והמשפט החוקתי הישראלי" עיוני משפט לו 111, 160-159 (2013)). על כן, בהתאם למודל הביקורת החוקתית הדו-שלבי הנוהג במשפטנו, ומשלא נמצאה פגיעה בזכות החוקתית לקניין – לא ראיתי לנכון לעבור לשלב השני, ולבחון את תנאי פסקת ההגבלה.
סוגיה רביעית: פגיעה בזכות החוקתית לשוויון
65. העותרים בבג"ץ 4156/23 טענו, כי חוק קרן הארנונה פוגע בזכות החוקתית לשוויון. זאת, שכן הוא יוצר הבחנה פסולה בין רשויות מקומיות הנמצאות בשטחי יהודה ושומרון, אשר יכולות לפי סעיף 20 לחוק רק לקבל כספים מן הקרן, לבין יתר הרשויות המקומיות, אשר עשויות להידרש גם לשלם לקרן, בהתאם ליחס בין סכום ההפרשה לסכום הזכאות. כמו כן נטען, כי החוק בכללותו מפלה לרעה רשויות מקומיות ערביות, ועל כן, פוגע בזכותן החוקתית לשוויון (טענה זו קיבלה הד מסוים גם בעתירה בבג"ץ 3964/24).
66. אשר לטענה הראשונה, כפי שנזכר לעיל, החלטנו להוציא לגביה צו על-תנאי. אשר לטענה השניה, הנוגעת לפגיעה ברשויות מקומיות ערביות, הגם שזו לא הועלתה באופן מפורש ומקיף דיו על-ידי העותרים, נוכח חשיבותה, ובהינתן שחברי ראה להכריע לגביה – אדון בה, בקצרה, גם אני. אדגיש בהקשר זה, כי הטענה כּוּונה, בעיקרה, לפגיעה ברשויות המקומיות עצמן. חברי דן בטענה לגופה, אך זאת מבלי "להידרש לסוגיה המורכבת של תחולת הזכות החוקתית לשוויון בהתקשר לרשויות מקומיות ותושביהן והיקפה המדויק" (פסקה 123 לחוות דעתו). כשלעצמי, סבורני כי אין מקום ל'דילוג' כאמור, שכן מבחינה אנליטית, ניתן לדון בטענה לפגיעה בזכות לשוויון של הרשות המקומית לגופה, רק בהינתן שאכן קיימת, למצער לכאורה, זכות כזו.
67. אם כן, טרם אפנה לבחון אם חוק קרן הארנונה בכללותו אכן פוגע בזכות לשוויון של הרשויות המקומיות הערביות, לפנינו שאלה מקדמית: של מי הזכות שלכאורה נפגעה, ומי רשאי לטעון לגביה? מבלי לטעת מסמרות, סבורני כי קיים קושי ניכר בייחוס זכות זו לרשות מקומית. כך, עמדה מרכזית שהובעה בהקשר זה, היא ש"זכות הבת החוקתית לשוויון – כמו זכות האם שממנה היא נגזרת – נתונה לכל אדם. לדעתנו, היא אינה נתונה לתאגיד" (אהרן ברק חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק-יסוד: חופש העיסוק 945 (יצחק זמיר עורך 2023); ראו גם: בג"ץ 956/06 איגוד הבנקים בישראל נ' שר התקשורת, פסקה 7 (25.3.2007); בג"ץ 6971/11 איתנית מוצרי בניה בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקה 17 (2.4.2013); סיטבון, עמודים 139-138).
68. הדברים הם בבחינת קל וחומר, מקום בו מדובר בתאגיד כמו רשות מקומית, בעל מאפיינים מהותיים של רשות שלטונית. כאמור, הקונסטרוקציה המאפשרת יִחוּס זכויות חוקתיות לתאגידים במשפט הישראלי הוגבלה, מלכתחילה, למקרים שבהם "מהותה של הזכות המוענקת בחוק היסוד וטבעה של האישיות המשפטית שאינה אדם עולים בקנה אחד עם מסקנה זו" (עניין בנק המזרחי 2006, פסקה 10). במקרה של הזכות החוקתית לשוויון, אשר מעוצבת בשיטתנו כנגזרת מהזכות לכבוד האדם – Dignity – נדמה כי אין זה הולם, מבחינת מהותה של הזכות, לייחסה למי שאינו אדם, ובפרט לתאגיד ציבורי; מהלך כאמור יהיה גם, לכל הפחות, מוקשה מבחינה אנליטית. בהתאם לכל משמעות מקובלת של המושג, טענה שלפיה פגיעה בשוויון שעליה מלינה רשות מקומית עולה כדי פגיעה בכבוד האדם מעוררת קושי של ממש.
69. לצד האמור, מובן כי אין לקבל מצב דברים שבו פגיעה הנגרמת מבחינה פורמלית לרשות המקומית, תשמש כסות לפגיעה בזכות לשוויון של התושבים עצמם. משכך, ככל שמוּכח בהקשר מסוים כי תושביה של רשות מקומית אחת מופלים ביחס לתושבי רשות אחרת, עצם העובדה שהנורמה המפלה מכוונת, 'על הנייר', כלפי הרשות המקומית, אינה הופכת אותה לחסינה מטענות לפגיעה בזכות לשוויון. על הבחינה להתבצע אפוא במישור המהותי; לא הפורמלי (הד לרציונל זה ניתן למצוא למשל בבג"ץ 8300/02 נסר נ' ממשלת ישראל (22.5.2012); ראו גם, והשוו: בג"ץ 11163/03 ועדת המעקב העליונה לענייני הערבים בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד סא 1 (2006)).
70. אם כן, נדמה שככלל, קיים קושי לייחס את הזכות החוקתית לשוויון לרשות המקומית עצמה; יתכן כי דרך המלך היא דווקא לייחסה לתושביה. האם נובע מכך שרשות מקומית אינה רשאית כלל להעלות טענה לפגיעה בזכות לשוויון? לגבי דידי, התשובה על כך – שלילית. זאת, שכן רשות מקומית יכולה להעלות טענה זו לא רק כלפי פגיעה בזכותה-שלה, אלא גם לגבי פגיעה בזכות לשוויון של תושביה; כפי שאבהיר להלן, לעתים אף ראוי כי תעשה כן. שני טעמים עיקריים לדבר.
71. ראשית, יתכנו מקרים שבהם לתושב הבודד אין את המשאבים, הידע או המוּדעוּת הנדרשים להגיש בעצמו עתירה נגד חוק או החלטה הפוגעת בזכותו לשוויון כתושב של רשות מקומית מסוימת; הדברים מקבלים משנה-תוקף, בכל הנוגע לרשויות חלשות מבחינה סוציו-אקונומית, או כאלה שאוכלוסייתן מורכבת בעיקר מאוכלוסיות מיעוט. זאת ועוד, במקרים שבהם כל תושביה של רשות מקומית מסוימת נפגעים (או חלק ניכר מהם), מתעוררת מאליה בעיית הפעולה המשותפת, כך שלאף תושב אין אינטרס להשקיע בעצמו בניהול עתירה, עבור תושביה האחרים של הרשות. במקרים כגון דא, קיימת הצדקה עניינית לאפשר לרשות המקומית לבוא בנעליהם של תושביה, ולנצל את יתרונה היחסי לטובת ניהול העתירה בשמם; ניתן אף לראות בכך מימוש של מחויבוּת הרשות כלפי תושביה.
72. שנית, לפי המצב הנוהג במשפט הציבורי הישראלי, עותרים ציבוריים רשאים להגיש לבית משפט זה – כפוף לאי-אלו מגבלות מינימליות – עתירות בשם האינטרס הציבורי. בהקשר זה, ניתן לראות את הרשות המקומית כמעין עותרת ציבורית 'משודרגת'. כך, להבדיל מעותר ציבורי טיפוסי, אשר גם אם הגיש את עתירתו בשם אינטרס ציבורי, לא ניתן לראותו, בשום מובן, כנציג של אותו ציבור שהאינטרס שלו לכאורה נפגע, הרי שהרשות המקומית מייצגת – הן מבחינה פורמלית, הן מבחינה מהותית – את תושביה; הם הבוחרים את העומדים בראש הרשות. במובן זה, הלגיטימציה שלה לייצג את האינטרס של הציבור שבשמו היא טוענת – גבוהה בהרבה. על כן, ככל שדלתות בית המשפט פתוחות לפני עותרים ציבוריים, אינני רואה הצדקה לחסום דווקא את דרכן של רשויות מקומיות להגשת עתירות הנוגעות לפגיעה בזכויות של תושביהן; ההפך הוא הנכון.
73. מן הכלל אל הפרט: הגם שאין להקל ראש בטענות הנוגעות לפגיעה ברשויות המקומיות הערביות, מסכים אני עם חברי כי בהינתן שמדובר בטענה לפגיעה תוצאתית בשוויון, נדרש היה לבססהּ מבחינה עובדתית, אולם לא הוצגו לנו נתונים שיש בהם כדי לתמוך בטענה די הצורך. זאת ועוד, הטענות שהועלו בהקשר זה התבססו, בעיקרן, על הקשיים שעמן מתמודדות חלק מן הרשויות הערביות בהוצאת היתרי בניה; קשיים אובייקטיביים, העלולים להשפיע לרעה על יכולתן לקבל כספים מן הקרן. ברם, כפי שהובהר במסגרת הליכי החקיקה, כמו גם בהליך שלפנינו, רשויות מקומיות רבות, שתושביהן אינם משתייכים ברובם למגזר הערבי, ניצבות בפני אותם קשיים. אשר על כן, אין די בטענות שהוצגו כדי לבסס פגיעה בזכות לשוויון; מצטרף אני אפוא לאמור בפסקה 124 לחוות הדעת של חברי בהקשר זה. עוד אציין, בהמשך לאמור לעיל במישור העקרוני, כי העותרים לא ביססו די הצורך את הפגיעה בזכות לשוויון של תושבי הרשויות המקומיות הערביות, להבדיל מן הרשויות עצמן. לבסוף אדגיש, למען הסר ספק, כי אין באמור כדי לשלול את האפשרות להעלות בהמשך טענות לפגיעה עודפת הנגרמת לרשויות הערביות כתוצאה מסעיף 20 לחוק. כפי שהובהר, כלל הטענות הנוגעות לסעיף זה, יִדונו במסגרת הדיון בבג"ץ 4156/23.
אחר הדברים האלה
74. עתה מונחת לפנַי חוות הדעת של חברי, השופט ע' גרוסקופף. אסתפק בהערה קצרה בהתייחס לאמור בה, מבלי למצות. חברי סבור כי שיקולים שונים המשפיעים, לשיטתי, על היקף התפרשׂוּת הזכות לקניין – וממילא, על שאלת הפגיעה בה – כגון העובדה כי מדובר בזכותה של רשות מקומית ולא של אדם ממשי, או שהנטילה לפי החוק היא מכספי ארנונה למסחר (להבדיל מארנונה למגורים), כך שהזיקה הקניינית חלשה יותר – אינם רלבנטיים כלל לבחינת היקף התפרשׂוּת הזכות ולשאלת הפגיעה בה, אלא משליכים רק על הדיון במסגרת פסקת ההגבלה. זאת ועוד, עמדתו היא ששיקולים אלה אינם יכולים "להצדיק קביעה תקדימית לפיה נטילת כספים אינה מהווה כלל פגיעה בקניין"; זאת, שכן "חוק המאפשר שליחת יד לכספו של אדם, יהיה הוא בן-אדם טבעי, תאגיד פרטי או תאגיד ציבורי, מבסס פגיעה בקניינו" (פסקה 11 לחוות דעתו).
75. לגבי דברים אלה אציין, בראש ובראשונה, כי העמדה שלפיה שיקולים שונים, תלויי-הקשר, משפיעים על שאלת היקף התפרשׂוּת הזכות לקניין, כמו גם על שאלת הפגיעה בה – אינה תקדימית כלל (באשר לכך ראו לעיל, בפסקה 43 לחוות דעתי). יתר על כן, נדמה כי דווקא גישתו העקרונית של חברי, שלפיה כל "חוק המאפשר שליחת יד לכספו של אדם, יהיה הוא בן-אדם טבעי, תאגיד פרטי או תאגיד ציבורי" פוגע בהכרח בזכות לקניין – היא היא קביעה תקדימית; אולי גם מעט מרחיקת לכת. להמחשת העניין, ועל קצה המזלג, די בכך שאציין כי מעמדה זו נובע ישירות כי מיסוי פוגע, כעניין קטגורי, בזכות לקניין; זאת, באופן תקדימי, ובניגוד חד למצב המשפטי הנוהג (לפירוט, ראו לעיל בפסקאות 54-53 לחוות דעתי). הקושי הנובע מעמדה זו – ברור ומובן; אין צורך להרחיב.
סוף דבר
76. הגם שהחוק מעורר קשיים – הן במישור ההליך, הן מבחינה מהותית – אינני סבור כי קמה עילה להתערבות חוקתית. אני מסכים אפוא עם חברי הנשיא, כי דין העתירות בבג"ץ 3964/23 ו-בבג"ץ 5217/23 להידחות. אשר לבג"ץ 4156/23, החלטנו כאמור להוציא צו על-תנאי לגבי סעיף 20 לחוק.
נעם סולברג
משנה לנשיא