השופט ע' גרוסקופף:
הסוגיות החוקתיות שמעלות העתירות שלפנינו רבות, מורכבות וחשובות. חבריי, הנשיא יצחק עמית והמשנה לנשיא נעם סולברג, הרחיבו ופירטו, כל אחד לפי מיטב מומחיותו, כיצד ראוי לשיטתם להתייחס לכל אחת ואחת מהן. בנקודות רבות קיימת הסכמה ביניהם, ואף אותן סוגיות בהן הם חלוקים, לא הובילו אותם למסקנה שונה ביחס לתוצאה הסופית – דחייה מלאה של העתירות בבג"ץ 3964/23 ובבג"ץ 5217/23. אני מסכים לעמדת חבריי לפיה יש לדחות את ההשגות הפרוצדורליות והמהותיות נגד מכלול ההסדר החקיקתי העוסק בהקמתה ובפעולתה של קרן הארנונה. כך, משום שלשיטתי הגם שהסדר זה פוגע בזכות הקניין של הרשויות המקומיות, פגיעה זו עומדת במבחני פסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. כפי שציין חברי הנשיא עמית, בכל הנוגע לטענות שעלו בגדר בג"ץ 4156/23 לעניין ההסדר הנוגע לצירופן של הרשויות המקומיות ביהודה ושומרון לקרן הארנונה, החלטנו להורות על מתן צו על-תנאי בד בבד עם מתן פסק דין זה, ומשכך ברי כי לא אדרש לדברים בשלב זה. זוהי תמצית עמדתי – להלן פירוט הדברים.
מסגרת הניתוח החוקתי
1. העתירות שלפנינו תוקפות את חוק הרשויות המקומיות (הקרן להרחבת ההשקעה בתושב ולהגדלת היצע הדיור), התשפ"ג-2023 (להלן: החוק או חוק קרן הארנונה), אשר נחקק במסגרת פרק י"ט לחוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023 (להלן: חוק ההסדרים). תכליתן של העתירות היא להביא לביטולו של חוק קרן הארנונה, ולמצער של חלקים ממנו. ביודענו כי חוק קרן הארנונה הוא הסדר חקיקה ראשית, שנערך על ידי הכנסת, משמעות הדברים היא שעילות העתירה מצויות כולן במישור החוקתי – בין אם מדובר בעילות פרוצדורליות הנוגעות להליך החקיקה; בין אם מדובר בעילות מהותיות הנוגעות לתוכנו של החוק.
2. העילות הפרוצדורליות שהועלו במסגרת העתירות תוקפות הן את איכות המידע שעמד לנגד עיני חברי הכנסת בבואם לאשר את חוק קרן הארנונה; הן את עצם אישור ההסדר כחלק מחוק ההסדרים, ולא כמהלך חקיקה עצמאי. הגם שרחוק אני מלהשתכנע כי תהליך החקיקה במסגרתו אושר החוק היה מיטבי, או אפילו נאות, מקובלת עלי עמדת חבריי כי אין לפנינו מצב בו הפגמים שנפלו בהליך החקיקה מצדיקים – אף לא קרובים להצדיק – הכרזה על בטלות מעשה החקיקה שיצרה הכנסת (ראו פסקאות 146-125 בחוות דעת הנשיא עמית ופסקאות 14-4 בחוות דעת המשנה לנשיא סולברג). אכן, טוב היה אילו לפני חברי הכנסת היה מידע מקיף ושלם יותר על השלכות חוק קרן הארנונה על הרשויות המקומיות השונות; אכן, רצוי היה אילו התקיים בעניין דבר חקיקה משמעותי וראשוני מסוג זה הליך חקיקה נפרד ויסודי, המשוחרר מהלחצים והאילוצים המאפיינים את חקיקת חוק ההסדרים. אפס, כנסת ישראל היא המוסמכת לקבוע את סדרי עבודתה, וחברי הכנסת הם המכריעים בדבר בשלות הצעה לחקיקה. התערבות בית משפט זה בסדרי עבודתה של הכנסת, כמו גם בשאלת נאותות המידע שהובא לפני חברי הכנסת, שמורה למקרי קיצון, בהם הפגמים בתהליך החקיקה הם כה יסודיים ומובהקים, עד שהם יורדים לשורש העניין, באופן המטיל ספק מהותי על האפשרות להתייחס לחוק כמשקף את רצון הכנסת. לא זהו המקרה שלפנינו. כך סברו חבריי; כך סבור גם אני. אמנע מלהרחיב בסוגיה זו, ואסתפק בצירוף תמיכתי בקריאתם להסדרת טיב והיקף הנושאים שניתן לכלול בחוק ההסדרים – עניין שחוסר הבהירות לגביו רב, והגורר התדיינות שמוטב להימנע ממנה.
3. העילות המהותיות שביסוד העתירה, דהיינו הטענות לפיהן תוכן ההסדרים שנקבעו בחוק קרן הארנונה עומד בניגוד לחוקי היסוד של מדינת ישראל, הן שלושת אלה: פגיעה באוטונומיה של הרשויות המקומיות; פגיעה בקניין הרשויות המקומיות; ופגיעה בשוויון בין הרשויות המקומיות. בכל הנוגע לעילה השלישית, אין טענה כי הסדר קרן הארנונה בכללותו פוגע בזכות החוקתית לשוויון. הטענה לפגיעה בעיקרון חוקתי זה הועלתה על ידי העותרים בבג"ץ 4156/23 בקשר לסעיף 20 לחוק בלבד. כאמור בפתח הדברים, לעניין טענה זו ניתן היום צו על-תנאי ומשכך לא אדרש לכך בשלב זה. אעבור לפיכך לבחון את העילות הנוספות שהועלו בגדר העתירות שבפנינו.
הטענה כי החוק פוגע בעיקרון האוטונומיה של הרשויות המקומיות
4. עיקרון האוטונומיה של השלטון המקומי מתייחס, ככלל, ליחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי, ובפרט לעצמאות השלטון המקומי להסדיר ולנהל את ענייניו, וכפי שתואר עיקרון זה בפסיקה – "זיקתה הישירה של רשות מקומית לחוק, בלא תיווכן של רשויות שלטון אחרות" (בג"ץ 3791/93 משלב נ' שר הפנים, פ"ד מז(4) 126, 132 (1993), וראו גם: דנג"ץ 3660/17 התאחדות הסוחרים והעצמאים הכללית נ' שר הפנים, פסקאות 25-24 לפסק דינה של הנשיאה מרים נאור והאסמכתאות שם (26.10.2017); בג"ץ 8286/19 חביש נ' שר הפנים, פסקאות 59-57 לפסק דינו של השופט (בדימ') מני מזוז והאסמכתאות שם (26.7.2021)).
5. הטענה כי חוק קרן הארנונה פוגע באוטונומיה של הרשויות המקומיות ביחס לניהול תקציבן מחייבת, בטרם בחינתה לגופה, הנחת תשתית משפטית המבססת את ההכרה בקיומה של אוטונומיה של השלטון המקומי כעיקרון חוקתי הכובל את ידיה של הכנסת. ואולם, עיקרון כזה לא עוגן בחוקתה המתהווה של מדינת ישראל, והסמכות לעגן אותו מסורה לכנסת, בכובעה כרשות המכוננת. כל עוד נמנעה מלעשות כן, אין אנו יכולים ליצור מגבלה חוקתית מסוג זה יש מאין.
6. כפי שהרחבתי במקום אחר, מצבו הנוכחי של מפעל החוקה הישראלי הוא מצב ייחודי, אשר התיאור ההולם אותו הוא "חוקה בהתהוות" (בג"ץ 5658/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פסקאות 14-4 לחוות דעתי (1.1.2024)). אם נדמה את חוקתנו למבנה, הרי שזהו מבנה בהקמה, אשר רבים מיסודותיו כבר נוצקו, וחלק מאגפיו כבר נוסדו, ואולם חלק חשוב מהם, ובראשם גג המבנה – חוק-יסוד: החקיקה – טרם נתכוננו, ויש לקוות ולייחל כי יכוננו בקרוב.
7. העיקרון החוקתי לו טוענים העותרים – האוטונומיה של הרשויות המקומיות – הוא חלק מאגף שלם בחוקתנו שטרם הוסדר על ידי הרשות המכוננת – מערכת היחסים שבין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי. בתחום חשוב זה, נמנעה הכנסת עד כה מלקבוע הסדר חוקתי בדמות של חוק-יסוד, וממילא הפרק הזה בחוקתנו עדיין חסר. במצב דברים זה, אף אם נכיר בכך שעל פי ההסדר החוקי הקיים במדינת ישראל לרשויות המקומיות נתונה אוטונומיה (חלקית) בתחומי פעולתה, אין תפיסה זו מהווה עיקרון חוקתי הכובל את ידיה של הכנסת בחקיקתה. במילים אחרות, גם אם הכנסת, כמחוקק, הכירה בצורך להעניק לשלטון המקומי מידה מסוימת של עצמאות, טרם גובש על ידי הכנסת, כרשות המכוננת, הסדר חוקתי המגדיר את גבולותיה של עצמאות זו. אמור מעתה: לרשויות המקומיות אכן נתונה, כחלק ממשפטנו החוקתי-המוסדי, אוטונומיה (חלקית) בפעולתן; ואולם לרשויות המקומיות לא נתונה עדיין, מכוח עיקרון חוקתי העומד בפני עצמו, הגנה מפני פגיעה באוטונומיה זו על ידי הכנסת.
8. כך, ככלל. ואולם בהקשרים מוגדרים, בהן נוצקו עקרונות חוקתיים באמצעות חוקי היסוד, עשויים הם להוות הגנה לשלטון המקומי בפני חקיקת הכנסת. במילים אחרות, הגם שקיים ב"חוקה בהתהוות" חֶסֶר (לקונה) ביחס לשאלת היקף האוטונומיה הנתונה לרשויות המקומיות אל מול השלטון המרכזי, הרי שמצויים בה עקרונות חוקתיים שעוגנו בחוקי יסוד העשויים לספק לרשויות המקומיות הגנה מפני חקיקה הפוגעת בנכסיהן ובסמכויותיהן, וגורעת מיכולתן לפעול למען טובת תושביהן. העתירות שלפנינו מעלות על נס שניים מהעקרונות החוקתיים הללו המהווים כבר חלק מ"החוקה בהתהוות": ההגנה על זכות הקניין, המעוגנת בסעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו; וההגנה החוקתית על הזכות לשוויון, הנגזרת מההגנה על הזכות לכבוד, המעוגנת בסעיף 2 לחוק היסוד.
9. ויודגש, החסר (לקונה) הקיים במישור החוקתי-המוסדי בהסדרת מערכת היחסים שבין השלטון המקומי ובין השלטון המרכזי, מחדד ומחזק את החשיבות שבהחלת עקרונות חוקתיים אלה, שיסודם בהגנה על זכויות האדם, גם על הרשויות המקומיות. כך, שכן, בהיעדר הסדר חוקתי-מוסדי המעגן את המותר והאסור ביחסי השלטון המרכזי והשלטון המקומי, קיים חשש כי השלטון המרכזי יעשה שימוש בשליטתו במנגנון החקיקה על מנת לפגוע בשלטון המקומי, באופן המסכן את יכולת הרשויות למלא אחר השליחות שהוטלה עליהן כנבחרות הציבור המקומי, והעלול לפגוע באינטרסים של בני ובנות הרשות המופקדים בידי הרשות המקומית. אכן, בהיעדר חוק יסוד המעגן עלי חוקה כתובה את העקרונות החוקתיים-המוסדיים הנוגעים לפעולת השלטון המקומי, מן הראוי לדקדק בהגנה הניתנת לשלטון המקומי, ובאמצעותו לתושבי הרשויות שבחרו את מוסדותיהם, מכוח עקרונות חוקתיים שכבר מהווים חלק מ"החוקה בהתהוות", וזאת אף אם הם יונקים מאגף חוקתי אחר (בענייננו זכויות האדם). כך, כפתרון חלקי וזמני – עד שתושלם המלאכה, ויגובש ההסדר החוקתי השלם.
בחינת החוק במשקפי ההגנה החוקתית על הקניין
10. אפתח בדיון בזכות הקניין, מאחר שלהבנתי היא הטענה החזקה והמבוססת יותר שמעלים העותרים. מקובלת עלי עמדת שני חבריי כי ההגנה החוקתית על זכות הקניין עומדת גם לרשויות המקומיות. כך, הן משום שזו ההלכה שנפסקה בעבר (בר"מ 4443/03 עיריית חולון נ' רשות שדות התעופה, פסקה 40 לפסק דינה של השופטת (בדימ') אילה פרוקצ'יה (17.7.2011)); הן משום שזו ההלכה הראויה בהינתן מצבה הנוכחי של "החוקה בהתהוות" (כמובהר בפסקה 9 לעיל). ויודגש, לדידי, ההגנה על קניין הרשויות המקומיות עומדת להן הן מכוח היותן תאגיד בעל מעמד עצמאי הכשיר לשאת בחובות ובזכויות; הן מכוח היותן נאמן ציבורי של תושבי הרשות המקומית, המחזיק בקניין הרשות לטובתם. אכן, מתקשה אני לראות טעם טוב מדוע תוגן זכות הקניין של תאגידים הפועלים לטובת בעלי עניין במישור המשפט הפרטי (ובהן לא רק חברות הפועלות למטרות רווח, אלא גם עמותות הפועלות למען מטרות ציבוריות ראויות), אך לא יוגנו אל מול השלטון המרכזי זכויות הקניין של רשויות מקומיות הפועלות למען טובת תושביהן במישור המשפט הציבורי – למצער, כל עוד לא נקבע הסדר חוקתי מותאם, המסדיר את מערכת היחסים שבינן ובין השלטון המרכזי.
11. חברי, המשנה לנשיא סולברג, סבור כי חוק קרן הארנונה אינו פוגע בקניין הרשויות המקומיות במידה המצדיקה לראות בכך הפרה של סעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, ולפיכך לשיטתו אין כלל צורך בבחינת החוק באספקלריה של פסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק היסוד (פסקאות 63-45 לחוות דעתו). עמדתי, עם כל הכבוד, שונה (וראו גם עמדת חברי, הנשיא עמית, בפסקאות 107-105 לחוות דעתו). לדידי, הפגיעה בקניין הרשויות המקומיות במקרה זה היא ברורה ומובהקת. כך, שכן הוראות החוק מפקיעות מידי הרשויות המקומיות אחוז נכבד מתקבולי הארנונה שהן גובות מהעסקים בתחומן, לאחר גבייתם, ומעבירות אותם לקרן חיצונית, המחלקת אותן לרשויות מקומיות אחרות (ראו סעיפים 4 ו-5 לחוק). אינני רואה כיצד הפקעה שכזו שונה במהותה מכל נטילה אחרת מרכוש הרשות, והשיקולים שמזכיר חברי, כגון שמדובר בנטילה של כספים ולא של נכסים מוחשיים; שהנטילה היא מהגידול בתקבולי הארנונה; שמדובר בארנונה למסחר ולא בארנונה למגורים וכיו"ב, הם בעיני שיקולים העשויים להשליך על הדיון במסגרת פסקת ההגבלה – לא להצדיק קביעה תקדימית לפיה נטילת כספים אינה מהווה כלל פגיעה בקניין. לדידי, חוק המאפשר שליחת יד לכספו של אדם, יהיה הוא בן-אדם טבעי, תאגיד פרטי או תאגיד ציבורי, מבסס פגיעה בקניינו. ככזו הוא מחייב את הכנסת לעמוד במבחני פסקת ההגבלה. דרישה זו אינה בגדר הכבדה בלתי רצויה, אלא היא פרשנות פשוטה ומתבקשת של הוראת חוק היסוד המורה בלשון ברורה כי "אין פוגעים בקניינו של אדם" (ראו גם סעיף 4 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, ולפיו "מקום שמדובר באדם – אף חבר-בני-אדם במשמע, בין שהוא תאגיד ובין שאינו תאגיד").
12. למען הסר ספק, ומכיוון שחבריי נדרשו להיבט זה, אבהיר שלעמדתי אין צורך להידרש בנסיבות העניין לשאלה המורכבת האם חקיקת מס, כשלעצמה, מהווה פגיעה בזכות החוקתית לקניין (ראו פסקה 105 לחוות דעתו של הנשיא עמית ופסקאות 55-53 לחוות דעתו של המשנה לנשיא סולברג, והאסמכתאות שם). ההסדר שנקבע בחוק בו עסקינן מניח מנגנון דו-שלבי – בשלב הראשון, גובה הרשות המקומית ארנונה מהתושבים ומהעסקים שבתחומה בהתאם להוראות הדין המתירות לה לעשות כן; בשלב השני מועבר סכום מקופת הרשות המקומית לקרן הארנונה, בהתאם למנגנון שנקבע בחוק קרן הארנונה. לפיכך, הדיון בחוקתיות חוק קרן הארנונה אינו עוסק בפגיעה הנגרמת משינוי כללי המס החלים בתחום הארנונה (עניין בו עוסק השלב הראשון, שאינו מוסדר כלל בחוק בו עסקינן), אלא בנטילה מהכנסותיה של הרשות המקומית ומכספים המצויים בקופתה (במסגרת השלב השני המוסדר בחוק קרן הארנונה). משכך, השאלה החוקתית אותה עלינו לבחון איננה האם שינוי כללי המס מהווה פגיעה בקניין הרשויות המקומיות, אלא האם נטילה מכספים שגבתה הרשות מכוח דיני המס מהווה פגיעה שכזו. כאמור, התשובה החיובית לשאלה זו נראית לי פשוטה ומתבקשת.
13. ויובהר, חברי, המשנה לנשיא סולברג, מציין, כתניא דמסייעא לנימוקים המביאים אותו למסקנה שאין מקום במקרה דנן לבחינה חוקתית של חוק קרן הארנונה (ולא כטיעון העומד בפני עצמו), כי ניתן היה להגיע לתוצאה כלכלית דומה באמצעות הסדר שלא היה כרוך בשליחת יד לקניין הרשות המקומית. כך, למשל, על דרך של הפחתת התמיכות שמקבלות רשויות הצריכות לשלם לקרן הארנונה, והעברת הסכומים הללו לקרן הארנונה (ראו פסקאות 60-58 לחוות דעתו). על רקע דברים אלה, ומבלי שיהיה בכך כדי לתקוף את הדרך בה עושה חברי שימוש בשיקול זה, אבקש לחדד (ודומה שעל כך לא יחלוק גם חברי), כי אף אם הייתה קיימת מבחינה מעשית חלופה שכזו (ואינני משוכנע בכך), אין הדבר מהווה שיקול משמעותי במהלך הבחינה החוקתית. גם אם נניח לצורך הדיון (מבלי ששמענו טיעון של ממש בעניין זה), כי ניתן היה להגיע לתוצאה כלכלית דומה, ואולי אף זהה, לזו שהושגה באמצעות חוק קרן הארנונה בדרכים חלופיות; אף אם נקבל שחלק מהדרכים הללו לא היו מחייבות בחינה חוקתית, או, למצער, היו מאפשרות לצלוח בחינה חוקתית ביתר קלות – עדיין, אין בכך כדי לשנות את הדיון בחוקתיות החוק שהובא לבחינתנו. וזאת נדע: מרגע שבחרה הכנסת בהסדר החקיקה שמצא ביטויו בחוק קרן הארנונה, מחובתנו לבחון הסדר זה, ולא דרכים חלופיות להשיג את אותה מטרה כלכלית או חברתית. ככלות הכל, בחינה משפטית מבוצעת בהתאם לאשר נעשה, הלכה למעשה, ולא בהתאם למה שניתן היה לעשות, אך לא נעשה. כך במשפט הפרטי; כך במשפט המנהלי; כך גם במשפט החוקתי.
14. בהינתן המסקנה שחוק קרן הארנונה פוגע בקניין הרשויות המקומיות, יש לבחון בשלב הבא את עמידת הסדרי החוק שקבע המחוקק במבחני פסקת ההגבלה. בהתאם, ובשים לב לצו על-תנאי שהוצא על ידנו היום, עלינו לבחון את הסדר קרן הארנונה בכללותו, דהיינו את העברה לקרן של חלק מכספי הארנונה המתקבלת מעסקים ברשויות החייבות על פי תבחינים שנקבעו בחוק, וחלוקתם מחדש לרשויות הזכאיות על פי התבחינים המפורטים בחוק. שאלה זו תבחן להלן.
עמידתו של הסדר קרן הארנונה בכללותו במבחני פסקת ההגבלה
15. חברי, הנשיא עמית, ממקד את הבחינה החוקתית של חוק קרן הארנונה בשאלת עמידתו בתנאי פסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ומוצא כי המדובר בהסדר חוק "ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש" (פסקאות 119-108). ניתוחו הפרטני של חברי, המתמקד במבחני המידתיות, מקובל עלי, ואינני רואה צורך לחזור עליו. חלף זאת, אבקש לייחד פסקאות ספורות להסדר החוק ממבט על, המאפשר להבהיר מדוע המדובר בפגיעה לגיטימית בקניין הרשויות המקומיות, שאינה מתנגשת, למצער לא באופן חזיתי, עם החשיבות שיש ליחס (גם בהיעדר הגנה חוקתית) לאוטונומיה הנתונה לשלטון המקומי בניהול ענייניו התקציביים.
16. חוק קרן הארנונה קובע, ממעוף הציפור, מנגנון לגביית כספים מרשויות מקומיות (לרבות, עיריות ומועצות אזוריות) וחלוקתם מחדש בין הרשויות המקומיות עצמן. מטרת חוק היא "[...] להקים קרן שתסייע לרשויות המקומיות להרחיב את ההשקעה בתושביהן ולקלוט תושבים חדשים, לצמצם את הפערים הכלכליים ביניהן ותעודד אותן להגדיל את היצע הדיור בתחומן", זאת על ידי הגדלת הכנסותיהן השוטפות מקליטת דיור (דברי הסבר להצעת חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023, ה"ח הממשלה 1612, עמ' 721). החוק נועד לקדם מטרות לאומיות, כחלק מההתמודדות עם משבר הדיור, באמצעות השפעה על מערך התמריצים הכלכליים של הרשויות המקומיות, ולשם סיוע להן על ידי התמודדות עם הפערים הקיימים כיום בתעריפי הארנונה.
17. המנגנון שנקבע בחוק לשם השגת תכליות אלו מבוסס על העברת כספים רוחבית – בתוך הרשויות המקומיות פנימה, מרשות מקומית אחת לשנייה – להבדיל מהעברת כספית אנכית, באמצעות גביית כספים מרשויות מקומיות והעברתם לאוצר המדינה. המנגנון נובע מתכלית החוק שנועד לקדם, בין השאר, שיקולים רוחביים של צדק חלוקתי וצמצום פערים כלכליים בין רשויות מקומיות.
18. כפי שציין בצדק חברי, הנשיא עמית, כבר כיום נקבעו במסגרת החקיקה הוראות שעניינן חלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות (ראו, סעיפים 9א ו-9ב לפקודות העיריות [נוסח חדש] וסעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]). כמו כן, כבר כיום פעילותן המוניציפאלית של הרשויות המקומיות ככלל, ובתחום הארנונה בפרט, נתונה לפיקוח ולאסדרה של השלטון המרכזי, לרבות באמצעות אימוץ נקודת מבט רוחבית, כמו במקרה דנא, שאינה מוגבלת לפרספקטיבה של רשות מקומית פרטנית, ושקילת שיקולים רחבים יותר של צדק חלוקתי (השוו: בג"ץ 7425/09 טוטנאור בע"מ נ' שר הפנים, פסקאות 35-31 (3.1.2013); ראו גם פסקאות 64-57 לחוות דעתו של הנשיא עמית ופסקאות 58-57 לחוות הדעת של המשנה לנשיא סולברג). במובן זה, אין ההסדר שנקבע בחוק מהפכני באופן שיש בו בכדי לאתגר או לערער מן היסוד את המצב הקיים בדבר מידת האוטונומיה הנתונה לשלטון המקומי.
19. יתרה מזאת, בהינתן המנגנון האמור, ההתערבות באוטונומיה (החלקית) של השלטון המקומי מוגבלת. בשלב הראשון, לרשויות המקומיות ישנה השפעה על זכאותן או חבותן לפי החוק, ובהתאם יכולות לשכלל את התנהלותן בשים לב למנגנון שנקבע, ולתמריצים שמציע החוק. בשלב השני, חלוקת המענקים לרשויות המקומיות הזכאיות מאפשרת להן, בתורן, לעשות שימוש בכספים אלו בהתאם לשיקול דעתן ולצרכיהן. בהתאם, על אף שהחוק מחייב את הרשויות המקומיות להקצות סכומים מסוימים מתקציבן לקרן הארנונה, בחינה כוללת של המנגנון ותכליתו, מלמדת כי שיקול דעתה של רשות מקומית קונקרטית בניהול ענייניה בהתאם לרצונה ולציביון תושביה – נשמר מבחינה מהותית.
20. הרכב מועצת קרן הארנונה נותן גם הוא ביטוי למעמד השלטון המקומי וגופיו בניהול היבטים שונים בפעילות הקרן, ובפרט הקצאת הכספים בה – המועצה מורכבת משלושה נציגים מהשלטון המרכזי, שלושה נציגים מהשלטון המקומי, שאחד מהם משמש כיושב ראש המועצה, ונציג ציבור שימונה בהסכמה (סעיף 6 לחוק). דומה, כי החוק ביקש ליצור איזון בין נציגי השלטון המרכזי מזה ונציגי השלטון המקומי מזה בניהול הקרן, ואף לתת בכורה מסוימת לשלטון המקומי שמשורותיו ימונה יו"ר המועצה.
21. קיים, איפוא, שוני מהותי בין הוראות החוק דנא והמנגנון שנקבע במסגרתו לבין מקרה בו היה נקבע בחוק שעל הרשויות המקומיות להעביר ממקורותיהן לטובת אוצר המדינה ולניהולו, מבחינת מידת ההתערבות באוטונומיה של השלטון המקומי. קיים גם שוני בין יצירת מנגנון בחוק שנועד לקדם תכליות ראויות וצדק חלוקתי הקשורים בטבורן לתחומי פעולתן של הרשויות המקומיות, לבין מנגנון שהיה רואה בתקציב הרשות המקומית כ-"מקור תקציבי", שניתן להעשיר באמצעותו את קופת השלטון המרכזי. מנגנון מהסוג השני לא נקבע כאמור במסגרת החוק, וממילא אין צורך לעסוק בבחינת חוקתיותו. אופיו האמור של המנגנון שנקבע בחוק קרן הארנונה מקל מאוד על המסקנה כי פגיעת מכלול החוק בקניין הרשויות המקומיות עומדת, במקרה דנן, בתנאי פסקת ההגבלה.
22. סוף דבר: מצרף אני עמדתי לעמדת חבריי, לפיה יש לדחות את הטענות שהועלו בעתירות ביחס לחוקתיות חוק קרן הארנונה בכללותו. בכל הנוגע להסדר שנקבע בסעיף 20 לחוק, על פיו הרשויות המקומיות ביהודה ושומרון אינן משתתפות במימון קרן הארנונה, אך נהנות מפירותיה, כנטען בבג"ץ 4156/23 – החלטנו כאמור להוציא צו על-תנאי ובהתאם, טענות אלו ימשיכו ויתבררו בהמשך.