בגץ 3964/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ 3964/23
בג"ץ 4156/23
בג"ץ 5217/23

לפני: כבוד הנשיא יצחק עמית
כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג
כבוד השופט עפר גרוסקופף

העותרת בבג"ץ 3964/23: התנועה למען איכות השלטון בישראל

העותרים בבג"ץ 4156/23:
1. סיעת העבודה ו-8 אח'

העותרים בבג"ץ 5217/23:
1. מרכז השלטון המקומי בישראל
2. מרכז השלטון האזורי בישראל

נ ג ד

המשיבים בבג"ץ 3964/23:
1. הכנסת
2. ועדת הכספים
3. ממשלת ישראל
4. היועצת המשפטית לממשלה
5. מרכז השלטון המקומי בישראל

המשיבות בבג"ץ 4156/23 ובבג"ץ 4156/23:
1. ממשלת ישראל
2. הכנסת

עתירות למתן צו על תנאי

תאריכי הישיבות: י"ג בסיוון התשפ"ד (19.6.2024)
ה' בשבט התשפ"ד (15.1.2024)

בשם העותרת בבג"ץ 3964/23:

עו"ד תומר נאור; עו"ד הידי נגב

בשם העותרים בבג"ץ 4156/23:

עו"ד אור ירקוני; עו"ד עומרי שגב

בשם העותרים בבג"ץ 5217/23 והמשיב 5 בבג"ץ 3964/23:

עו"ד אלי אליאס; עו"ד נועה בן-אריה; עו"ד מירה סלומון

בשם משיבי הממשלה: עו"ד ענת גולדשטיין

בשם הכנסת: עו"ד יצחק ברט

פסק-דין (בבג"ץ 3964/23 ובבג"ץ 5217/23)
והחלטה (בבג"ץ 4156/23)

הנשיא י' עמית:
העתירות שלפנינו מעלות שאלות יסוד הנוגעות ליחסי השלטון המקומי מול השלטון המרכזי.
ביום 6.6.2023 פורסם חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023, המוכר כ"חוק ההסדרים" לשנת התקציב 2023 (להלן: חוק ההסדרים). במסגרת פרק י"ט לחוק ההסדרים, העוסק ברשויות מקומיות, נחקק חוק הרשויות המקומיות (הקרן להרחבת ההשקעה בתושב ולהגדלת היצע הדיור), התשפ"ג-2023 (להלן: החוק או חוק קרן הארנונה).
בעיקרו של דבר, בשלוש העתירות שלפנינו נטען כי דינו של חוק קרן הארנונה בכללותו להיפסל בשל הפגמים שנפלו בהליך החקיקה, ובשל פגיעתו הבלתי חוקתית בזכות לקניין ובזכות ל"אוטונומיה מקומית".
בנוסף, במסגרת העתירה שהוגשה בבג"ץ 4156/23, נטען כי למצער יש להורות על בטלותו של סעיף 20 לחוק, המסדיר את פעילות קרן הארנונה בתחומי אזור יהודה ושומרון, עקב פגיעתו הבלתי חוקתית בזכות לשוויון. אציין כבר עתה כי בעניין זה (דהיינו, בחוקתיות סעיף 20 לחוק), ובו בלבד, החלטנו להורות על מתן צו על-תנאי (ראו החלטתנו מהיום בבג"ץ 4156/23). בהתאם לכך, המשך פסק דיני זה יעסוק אך בטענות שהועלו בעתירות שלפנינו ככל שעניינן בחוקתיותו של חוק קרן הארנונה בכללותו.
רקע – על המקורות התקציביים של הרשות המקומית
1. תקציב הרשות המקומית מתבסס על מספר סוגים של הכנסות, כאשר חלקו היחסי של כל סוג הכנסה משתנה בין תקציב של רשות אחת לאחרת. נמנה את מקורות ההכנסה העיקריים של הרשות (להרחבה ראו אצל מיכל לרר מושגים ונתוני יסוד על השלטון המקומי 20-16 (הכנסת, מרכז מחקר ומידע 2023) (להלן: לרר, מושגים ונתוני יסוד)):
(-) הכנסות עצמיות של הרשות המקומית. הכנסות אלה יכולות להגיע מאגרות והיטלים, מקנסות ומדמי שימוש המוטלים על מי שמבקש לעשות שימוש בנכס של הרשות או ליהנות משירות שהיא מציעה (לדוגמה כניסה לחוף ים בתשלום). ההכנסה העצמית המשמעותית ביותר של הרשות המקומית היא הארנונה, שעליה נרחיב מיד.
(-) מענקים מצד משרד הפנים, אשר נועדו להבטיח כי רשויות מקומיות יוכלו לספק לתושביהן רמה בסיסית של שירותים מוניציפליים, גם במצב שבו הכנסותיהן העצמיות אינן מספיקות. החשוב שבמענקים אלה הוא מענק האיזון, אשר שמו מעיד על מטרתו – "לאזן" את מצבן הפיננסי של הרשויות המקומיות שנצרכות לו (ישי בלנק "מקומו של ה'מקומי': משפט השלטון המקומי, ביזור ואי שוויון מרחבי בישראל" משפטים לד(2) 197, 229-228 (2004) (להלן: בלנק, מקומו של המקומי); יששכר רוזן-צבי "'מקום הצדק': משפט השלטון המקומי ‏ואי-צדק חברתי" עיוני משפט כח(2) 417, 457 ה"ש 150 (2014) (להלן: רוזן-צבי, מקום הצדק)). מטבע הדברים, רשויות חזקות אינן נצרכות למענקי איזון. בכל הנוגע לרשויות עם מקורות הכנסה מוגבלים, ככל שגדל הפער בין ההוצאות בהן הן נושאות לבין הכנסותיהן, כך יגדלו מענקי האיזון אותם הן מקבלות מהממשלה. לפי נתונים שנאספו על ידי צוות מטעם הממשלה שהוקם לבחינת הנושא, נכון ל-2019 כ-80% מהרשויות המקומיות בארץ מקבלות מענקי איזון (בגבהים משתנים), אשר בהן מתגוררים 40% מכלל תושבי הרשויות המקומיות (הצוות לתמרוץ רשויות מקומיות לבנייה למגורים הגרעון השולי לתושב חדש ברשויות המקומיות 10 (2021) (להלן: הגרעון השולי לתושב)).
מענק נוסף ניתן על ידי הקרן לצמצום פערים, שהוקמה מכוח פרק ד' לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2017 ו-2018), התשע"ז-2016. הקרן מעניקה לרשויות מקומיות סכומים משתנים, אשר עומדים על עשרות שקלים בודדים עבור כל תושב. הסכום נקבע באמצעות נוסחה המביאה בחשבון את גודל הרשות, את מצבה הפיננסי, את מיקומה במדד החברתי-כלכלי ובמדד הפריפריאליות, את השטחים אותם הקצתה לעסקים, ועוד. אופן החלוקה הקונקרטי נקבע בתקנות שמתקין שר הפנים מכוח החוק (עוד על הקרן לצמצום פערים, ראו הגרעון השולי לתושב, בעמ' 12-11).
(-) העברות ממשלתיות, בעיקר בתחומי החינוך והרווחה. בתחומים אלה, משרדי הממשלה קובעים את ההסדרים שיחולו לגבי אופן וטיב הספקת השירותים על ידי הרשות המקומית, ונוטלים חלק משמעותי במימונם. כמו כן, הממשלה משתתפת במימונם של פרויקטים ייעודיים לפיתוח המבוצעים על ידי הרשות המקומית.
(-) סיוע כספי מטעם גופים ציבוריים או עמותות, כמו הג'וינט, הסוכנות היהודית והפיס.
(-) בחלק מהרשויות תקציב הרשות מתבסס גם על הלוואות, אולם אלה מוגבלות בהיקפן.
2. נרחיב כעת על ההכנסה העצמית המרכזית של הרשות המקומית, שהיא גם גיבורת העתירות שלפנינו – הארנונה.
כך לימדתנו השופטת ד' דורנר על תשלומיו של מס הארנונה:
"ארנונה מוטלת על-ידי הרשות המקומית על מחזיקי נכסי מקרקעין בתחומה, על-מנת לממן את פעילותה של הרשות המקומית. [...] ההצדקה להטלת החיוב העקרוני לשלם ארנונה טמונה בהנאה שמפיקים הנישומים מן השירותים שמעניקה הרשות המקומית לנכסים המצויים בהחזקתם. [...] כך, הרשות המקומית מספקת שירותים של פינוי אשפה, ניקוי השטח שסביב הנכס, הארתו, ניקוזו ושירותי תשתית נוספים. [...] הנאת הנישומים מן הנכס שבו הם מחזיקים כרוכה ומותנית איפוא בהנאתם משירותיה של הרשות המקומית. הדעת נותנת, כי מקום שמחזיקי נכס נהנים משירותים אלו, ראוי כי ישתתפו במימון עלותם" (ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קריית-ביאליק, פ"ד נה(1) 156, 164 (1999)).
3. עד לשנות השמונים, גובה הארנונה נקבע על ידי הרשות המקומית ללא מגבלה על שיקול דעתה, בכפוף לאישור שר הפנים אשר ניתן באותה עת כדבר שבשגרה (שלום זינגר דיני שלטון מקומי – הווה ועתיד 227 (2013) (להלן: זינגר)). מאז אמצע שנות השמונים, ובעקבות חוסר היציבות שבו היה נתון המשק הישראלי, החלה הכנסת במספר רב של מהלכי חקיקה אשר נועדו להתמודד עם האינפלציה הנוסקת ולהשיב יציבות לכלכלה. במסגרת זו באו לעולם "דיני ההקפאה", אשר ביקשו להגביל את סמכותן של הרשויות המקומיות בכל הנוגע לאופן הטלת הארנונה, בדגש על קביעת תעריף גבייה מקסימלי. כפי שהוסבר בנושא זה:
"[דיני ההקפאה – י"ע] נועדו לשים קץ למנהגן של רשויות מקומיות להעלות תכופות את שיעורי הארנונה כדי לכסות את גירעונותיהן; או ליתן הנחות באופן לא מסודר. הכל, באופן שפגע בהתנהלותן הכספית של הרשויות המקומית ושנודעו לו השפעות אינפלציוניות על המשק בכללו" (בר"מ 7511/14 מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו נ' א.ק. יוניברס בע"מ, פסקה 11 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן (22.11.2016)).
כך, במשך מספר שנים נחקקו כחלק מחוקי ההסדרים השנתיים הוראות לעניין שיעור הגבייה המקסימלי המותר לרשות המקומית, תוך הותרת האפשרות לשרי הפנים והאוצר לאשר בקשות להעלאות חריגות.
4. התפתחות משמעותית של "דיני ההקפאה" אירעה במסגרת חוק ההסדרים לשנת 1993, שבו נקבעו הוראות סדורות לעניין אופן חישוב תעריפי הארנונה (פרק ד' לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים לשנת 1993)). לצדן של הוראות אלה, קבע החוק האמור שורת הוראות המקנות לשרי הפנים והאוצר את הסמכות להסדיר בתקנות כללים מפורטים לעניין קביעת סוגי הנכסים החייבים בארנונה, אופן חישוב שטח נכס, קביעת השימוש בנכס ומקומו. עוד ניתנה להם הסמכות לקבוע את שיעורי הגבייה המרביים והמזעריים לכל סוג נכס (רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 490-488 (2003); ע"א 8838/02 גולדהמר נ' עיריית חיפה, פסקה 9 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (20.9.2006); עע"מ 4068/10 עיריית חולון נ' קר פרי בע"מ, פסקה 7 לפסק דינה של השופטת מ' נאור (20.12.2011); עע"מ 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, פסקאות 11-10 לפסק דינו של השופט פוגלמן (28.12.2014); זינגר, בעמ' 229-228; בלנק, מקומו של המקומי, בעמ' 247-245). מכוח חוק ההסדרים לשנת 1993 ותיקוניו, התקינו השרים לאורך השנים תקנות מפורטות, עד לשנת 2007, אז הותקנו תקנות קבע שעומדות בתוקפן עד למועד זה (תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007).
5. בשורה התחתונה, כיום הרשויות המקומיות מכריזות על תעריפי הארנונה (וכן על הנחות ופטורים) באופן שנתי בצו ובו התייחסות לתעריף הארנונה ביחס לכל סוג נכס. שיעור הארנונה נקבע באמצעות מנגנון של "טייס אוטומטי", בהתאם לשיעור בשנה הקודמת בתוספת שיעור עדכון. הרשות המקומית רשאית לפנות לשרי האוצר והפנים ולבקש אישור להעלאת תעריף הארנונה באופן החורג ממנגנון "הטייס האוטומטי" (סעיף 9(ב) לחוק ההסדרים לשנת 1993).
6. על מנת להבין את טיבה של המחלוקת בעתירות שלפנינו, יש לעמוד על הפערים בין סכום הארנונה שגובה הרשות המקומית ביחס לנכס המשמש למגורים, לעומת הארנונה שהיא גובה מנכס שאינו משמש למגורים (ושאותה נכנה מכאן ואילך: ארנונה לעסקים). דברי ההסבר לחוק קרן הארנונה מפרטים את ממוצע תעריפי הארנונה למ"ר לסוגי נכסים שונים: התעריף בסיווג מבנה מגורים – 52 ₪; התעריף בסיווג מבני משרדים, שירותים ומסחר – 184 ₪; התעריף בסיווג מלאכה – 87 ₪; התעריף בסיווג בנקים וחברות ביטוח – 1,023 ₪ (התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג-2023, ה"ח הממשלה 354, 720 (להלן: דברי ההסבר)). כפי שנתונים אלה מלמדים, רשויות מקומיות מכניסות לכיסן סכומים גבוהים ביותר מן הארנונה לעסקים ביחס לסכומים המתקבלים מן הארנונה למגורים.
לפערים אלה יש השלכות משמעותיות על תמריצי הרשות בקביעת הסדרים שונים בשטחן, הן בתחומי הארנונה והן בתחומי התכנון והבנייה. כך הוצגה הסוגיה בדברי ההסבר לחוק שלפנינו:
"תמונת המצב בשלטון המקומי כיום היא שתעריפי הארנונה למבנה מגורים, נמוכים משמעותית ממרבית תעריפי הארנונה לנכסים שאינם מבני מגורים. [...] זאת, כאשר במקביל קיים פער משמעותי גם בהוצאות הרשות המקומית על תושביה, לעומת הוצאותיה על נכסים שאינם מבני מגורים. ככלל, תושבים צורכים שירותים רבים ויקרים יותר [...]. לעומת זאת, הוצאות הרשות המקומית על שירותים לנכסים שאינם מבני מגורים, ובהם עסקים, מצומצמות משמעותית [...]. כך שהעלות של אלה בעבור הרשות המקומית נמוכה משמעותית מעלותם של תושבים, אך תעריפי הארנונה לנכסים שאינם מבני מגורים, ככלל גבוהים יותר. שילוב הפער בין ההוצאות הגבוהות על תושבים לעומת מחזיקי נכסים שאינם מבני מגורים, להכנסות הגבוהות מנכסים אלה לעומת ההכנסות מתושבים, מביא לכך שלרשויות המקומיות קיים תמריץ שלילי משמעותי לקליטת תושבים חדשים ואילו תמרוץ יתר לתכנון עודף באופן משמעותי של שטחי תעסוקה ומסחר. [...] נוסף על כך, בישראל, בדומה למדינות רבות בעולם, [...] מרכזי העסקים המשמעותיים ביותר מרוכזים בגלעין המטרופולין. תהליכים אלה מביאים להעמקת הפערים בין ההכנסות של רשויות מקומיות באזורי הביקוש לבין אלה של רשויות מחוץ לאזורי הביקוש, שבהן האוכלוסייה אומנם גדלה, אך לא בהלימה לגידול בשטחי התעסוקה והמסחר" (דברי ההסבר, בעמ' 720).
במילים אחרות – תושב עולה יותר כסף לרשות המקומית ממה שהוא מכניס, ואילו עסק מכניס (הרבה) יותר כסף ממה שהוא עולה לרשות המקומית. על מנת להתמודד עם הגירעון המובנה במתן שירותים לתושבים, רשויות מקומיות עשויות לפעול להגדיל את ההכנסות שלהן מארנונה לעסקים. לעמדת יוזמי החוק, מבנה תמריצים זה הוא בין הגורמים לכך שאין היצע מספק של יחידות דיור חדשות, ומשבר הדיור בישראל מחריף.
על רקע האמור הוחלט על קידום החוק שלפנינו, וזאת כחלק מחוק ההסדרים.
חוק קרן הארנונה
7. חוק קרן הארנונה קובע מנגנון של גביית כספים וחלוקתם מחדש בין רשויות מקומיות בישראל, כאשר העקרון שבבסיסו, בפשטות, אומר כך: לקחת מרשויות מקומיות שהכנסותיהן מארנונה לעסקים גבוהות, ולתת לרשויות מקומיות שמקדמות בנייה למגורים בשטחן. תכליות החוק מתוארות על ידי יוזמיו כשתיים: ראשית, תמרוץ בנייה למגורים על פני בנייה לעסקים; שנית, צמצום פערים כלכליים בין רשויות מקומיות (דברי ההסבר, בעמ' 721). על מנת להגשים את שתי התכליות האמורות, נקבע בחוק מנגנון מורכב לגביית כספים מהרשויות המקומיות ולאופן חלוקתם ביניהן, שנעמוד להלן על עיקריו.
8. סעיף 5 לחוק, שכותרתו "מקורות הקרן", קובע כללים מפורטים לעניין אופן גביית הכספים מהרשויות המקומיות: