עא 3700/15 אורי רוט נ' מיכל עגנון

השופט י' דנציגר:

1. הערעור שלפנינו עוסק בשאלה מי מוסמך לדון בטענותיהם של המערערים ביחס ליוזמה של המשיבים לבצע בבניין (כפי שיוגדר להלן) עבודות חיזוק ושיפוצים, לפי תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה - תמ"א 38 (להלן: תמ"א 38) - האם המפקח על רישום מקרקעין (להלן: המפקח) או בית המשפט המחוזי. בית המשפט המחוזי דחה על הסף את המרצת הפתיחה שהגישו המערערים, בקבעו כי הסמכות העניינית לדון בטענותיהם נתונה למפקח. עם זאת, נעתר לבקשתם להצהיר כי נכון לעת הזו הם הבעלים של שליש מזכויות הבניה הבלתי מנוצלות בבניין.

רקע

2. בבית החזיתי שברחוב ויתקין 15 בחיפה, הבנוי על חלק מחלקה 24 בגוש 10786 (לעיל ולהלן: הבניין), שלוש דירות: דירת המערערים, דירת המשיבים 2-1 ודירת המשיב 3. על-פי הרישום בפנקס הבתים המשותפים, הרכוש המשותף בבניין (הכולל מקלט, שטח קרקע, חדר מדרגות וגג) צמוד לשלוש הדירות בחלקים שווים.

3. המשיבים הגישו בקשה למתן היתר בנייה בהתאם להוראות תמ"א 38, הכוללת, בין היתר, הוספת שלוש דירות על גג הבניין ובניית שש חניות בחלק משטח הקרקע בחזית הבניין. המשיבים התקשרו בהסכם עם יזם, שהוא אביו של המשיב 3, ולפיו בתמורה להשקעה הכספית הכרוכה בעבודות השיפוצים וחיזוק הבניין, יימסרו לבעלות היזם שלוש הדירות הנוספות שיוקמו, כל החניות הנוספות שייבנו וכל מה שייבנה בשטחי הרכוש המשותף הצמוד לשלוש הדירות הקיימות.

4. המערערים הגישו התנגדות למתן היתר הבנייה, אולם הועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה דחתה את ההתנגדות, כמו גם התנגדויות שהגישו דיירים מבניינים סמוכים.

5. המערערים הגישו לבית המשפט המחוזי המרצת פתיחה למתן צו הצהרתי, לפיו תוקנה להם הבעלות בשליש בלתי מסוים מכל שייבנה בשטחים הצמודים, בהצמדה משותפת, לשלוש הדירות בבניין, וכן למתן צו הצהרתי, לפיו הם הבעלים של שליש מזכויות הבניה הבלתי מנוצלות כיום ו/או שיוקנו בעתיד, וכי המשיבים אינם רשאים לעשות שימוש בזכויות הבנייה ו/או כל חלק מהן, בלי הסכמתם המפורשת.

6. המשיבים ביקשו לדחות את המרצת הפתיחה על הסף, בטענה שהסמכות העניינית לדון בה נתונה למפקח, לפי חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), התשס"ח-2008 (להלן: חוק החיזוק). המערערים טענו, מנגד, שהמפקח אינו רשאי לדון בטענות קנייניות.

פסק הדין של בית המשפט המחוזי

7. בית המשפט המחוזי קבע, כי פרשנותו הנכונה של חוק החיזוק, על רקע מטרתו ותכליתו, היא להקנות למפקח את הסמכות הייחודית והבלעדית לדון בכל הסוגיות הקשורות באופן ביצוע עבודות החיזוק, לרבות בשאלה האם הן תבוצענה על-ידי בעלי הדירות עצמם או על-ידי יזם חיצוני, על כל ההשלכות הקנייניות הנגזרות מכך, באשר לדירות החדשות שתיבנינה במסגרת הפרויקט. נקבע כי המחוקק ביקש לרכז בידי המפקח את הסמכות לטפל באישור ביצוע עבודות החיזוק, מתוך כוונה למקצע את הטיפול בעניין זה, לקצר את התהליך, וליצור מנגנון שיקל על ניצול זכויות הבנייה תוך יצירת איזון בין זכויות בעלי הדירות לבין הצורך הציבורי החשוב שבחיזוק בתים משותפים לשם שיפור עמידותם בפני רעידות אדמה.

8. במקרה דנן, אין מחלוקת בעניין הזכויות הקנייניות של המשיבים בדירתם וברכוש המשותף או ברכוש הצמוד המשותף עובר לאישורן או לביצוען של עבודות החיזוק. ככל שזו הייתה השאלה שבמחלוקת, הרי שלדברי בית המשפט המחוזי הייתה לו סמכות מקבילה לזו של המפקח ואולי אפילו סמכות ייחודית. אולם, המחלוקת האמיתית בין הצדדים היא בשאלה כיצד תבוצענה עבודות החיזוק, האם על דרך של נטילת שירותיו של יזם שהוא, במקרה זה, אביו של אחד מבעלי הדירות, או שמא על-ידי הדיירים בעצמם. נקבע, כי למפקח הסמכות לדון ולהכריע בשאלה זו.

טענות המערערים

9. לטענת המערערים, הערעור מעלה שאלה עקרונית בנוגע לפרשנותו הנכונה של חוק החיזוק, שעשויה להיות לה השלכה במקרים רבים: האם יש למפקח סמכות לקבוע, כי הדירות שתיבנינה במסגרת חוק החיזוק (שיוחלט לאשר את בנייתן במסגרת סמכותו של המפקח לפי סעיף 5(א) לחוק זה, על אף התנגדותם של שליש מבעלי הזכויות בבניין המשותף), תהיינה בבעלותו של צד שלישי ולא בבעלותם של מי שערב ביצוע העבודה היו בעלי דירות בבית המשותף? נטען כי סמכות זו מאפשרת לשלול את הזכויות הקנייניות של בעלי מקרקעין בדירותיהם, בהצמדות לדירותיהם וברכוש המשותף, ומכאן חשיבותה. לטענת המערערים, סמכות המפקח "לאשר את העבודה" כאמור בסעיף 5(א) לחוק החיזוק אינה יכולה לכלול גם סמכות להכריע בטענות קנייניות, סמכות המוקנית לבית המשפט המחוזי בלבד. מתן סמכות שכזאת למפקח תיתן לו סמכות שאין אף לשופט בית משפט שלום. בהקשר זה הם מפנים לסעיף 74 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק המקרקעין). לטענתם, אין מקום למתן סמכות לשלילת זכות קניינית מובהקת על דרך חקיקה שיפוטית, אלא רק בחקיקה מפורשת.

10. לדברי המערערים, מדובר במצב שבו שני שליש מבעלי הדירות מבקשים לכפות על המיעוט (שליש) שאדם זר (לרבות קבלן או יזם) יקבל את הבעלות בדירות שתיבנינה ברכוש המשותף או הצמוד, תוך ניצול אחוזי הבנייה ששייכים לכל הדיירים. לטענתם, ה"חוזה" שמבקשים לאכוף עליהם בניגוד לרצונם, עתיד לפגוע בערך דירתם ובאיכות חייהם. לדידם, חוק החיזוק לא נועד להגן על האינטרסים של היזם ובני משפחתו, אלא על האינטרסים של בעלי הדירות.

11. המערערים מסתמכים על סעיף 5(ד) לחוק החיזוק, המשקף לדידם את עקרונות היסוד בהתייחסות לקניין הפרטי, ובמיוחד במקרקעין, וביתר שאת בהתחשב בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. הסעיף קובע במפורש, שכל דירה חדשה שהוחלט על בנייתה בהתאם לסעיף 5, תהיה בבעלותם של מי שהיו בעלי הדירות בבניין. לטענתם, אין למצוא בסעיף 5(ד) מתן סמכות להעביר בעלות לאדם זר, יזם או קבלן, ולרשום את הדירות שתיבנינה על שמו. לדברי המערערים, ברע"א 1002/14 שומרוני נ' קופמן [פורסם בנבו] (9.7.2014) (להלן: עניין שומרוני), שעליו הסתמך בית המשפט המחוזי, אין כל ניתוח של הנושא המרכזי הזה, והקביעות בו ממילא נעשו למעלה מן הצורך.

טענות המשיבים

12. המשיבים סומכים ידיהם על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. לדבריהם, יש לפרש את חוק החיזוק על רקע תכליתו כפי שעשה בית המשפט המחוזי. הם מסתמכים, בין היתר, על סעיף 2(ב) לחוק החיזוק, אשר קובע כי חוק המקרקעין ימשיך לחול על עבודה ברכוש המשותף, ואף טוענים, כי סעיף 5(ב) לחוק החיזוק ממילא מסמיך את המפקח במפורש לדון גם בשאלות קנייניות. עוד מפנים המשיבים לסעיף 72 לחוק המקרקעין, אם כי לשיטתם הוראות חוק החיזוק, שהוא חוק ספציפי ומאוחר, גוברות.

13. לטענת המשיבים, סעיף 5(ב) לחוק החיזוק מקנה למפקח סמכות ברורה לדון בשאלות קנייניות ("העברת הזכויות בה לאחר מכן"). סעיף 5(ד) לאותו חוק, לעומת זאת, אינו דן בסמכות אלא במהות, וממילא כפוף לסעיף 5(ב). המשיבים מוסיפים, כי בעניין שומרוני דחה בית משפט זה את הפרשנות שנותנים המערערים בענייננו לסעיף 5(ד) לחוק החיזוק. עוד טוענים המשיבים, כי הפגיעה של חוק החיזוק היא "לתכלית ראויה", ולכן אין יסוד לטענת המערערים לפגיעה לפי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

דיון והכרעה

המסגרת הנורמטיבית - חוק החיזוק

14. תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה (תמ"א 38) אושרה בממשלה ופורסמה למתן תוקף בשנת 2005. מטרת התכנית היא עידוד חיזוקם של מבנים קיימים מפני רעידות אדמה. לשם כך, היא מעניקה תמריצים מסוימים תוך שמירה על איזון בין הצורך בחיזוק המבנים לבין שיקולים אחרים. כך, היא מאפשרת מתן היתרי בנייה לביצוע שינויים במבנים לצורך חיזוקם בהליך מקוצר וכן מעניקה תמריץ של תוספת זכויות בנייה למי שיפעלו לחיזוק המבנים שבבעלותם.

15. חוק החיזוק, שפורסם ביום 24.1.2008, הוא בגדר חקיקה משלימה לתמ"א 38 ונועד להקל על יישומה, כשהמטרה העיקרית שלו היא "להוריד את רף ההסכמה הדרוש על-פי חוק המקרקעין לשם ביצוע עבודה ברכוש המשותף, בנכס שהוא בית משותף, כאשר היא נעשית על-פי היתר בניה שהוצא מכוח תכנית החיזוק" [דברי ההסבר להצעת חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), (הוראת שעה), התשס"ז-2007, ה"ח הממשלה התשס"ז 313, בעמ' 702 (להלן: דברי ההסבר)]. החוק קבע מנגנונים שמטרתם להקל על ניצול זכויות בנייה וביצוע עבודות ברכוש משותף הנעשים במסגרת תמ"א 38, "תוך יצירת איזון בין מעמדו של הרכוש המשותף וזכויות בעלי הדירות בבית המשותף מצד אחד, לבין הצורך הציבורי החשוב שבחיזוק בתים משותפים לשיפור עמידותם מפני רעידות אדמה מצד שני" (דברי ההסבר, שם).

16. חוק החיזוק קובע מהו הרוב הנדרש לקבלת החלטות על-ידי דיירים בבניין משותף לביצוע עבודות על-פי תמ"א 38 במצבים השונים המפורטים בו: סעיף 3 קובע כי כשמדובר בעבודה ברכוש המשותף שמטרתה שינוי של הרכוש המשותף, שאינו משנה את מעמדו של הרכוש המשותף, נדרשת הסכמה של רוב בעלי הדירות; סעיף 4 קובע, כי אם מטרת העבודה ברכוש המשותף היא הרחבת דירה קיימת בבית המשותף, יחול ההסדר הקבוע בסימן ג1 לפרק ו לחוק המקרקעין, אלא שדי יהיה בהסכמת שני שלישים מבין בעלי הדירות.
17. סעיף 5 לחוק החיזוק, שכותרתו "עבודה שמטרתה בניית דירה חדשה", והוא שעומד בלב המחלוקת בענייננו, קובע כדלקמן:

"5. (א) ביצוע עבודה ברכוש המשותף שמטרתה בניית דירה חדשה אחת או יותר, לרבות הוצאת חלקים מהרכוש המשותף לשם התקנת מקומות חניה והצמדתם לדירה או לדירות כאמור, טעון החלטה מראש של כל בעלי הדירות, כאמור בחוק המקרקעין; ואולם רשאי המפקח, אף אם לא התקבלה על כך החלטה מראש של כל בעלי הדירות בבית המשותף, לאשר את ביצוע העבודה, על פי תביעה של בעלי הדירות שבמועד הגשת התביעה היו בבעלותם שני שלישים מהדירות בבית המשותף ושני שלישים מהרכוש המשותף היו צמודים לדירותיהם, ובלבד שנתן לכל בעל דירה בבית המשותף הזדמנות לטעון את טענותיו.

(ב) אישר המפקח ביצוע עבודה ברכוש המשותף שמטרתה בניית דירה חדשה כאמור בסעיף קטן (א), רשאי הוא להתנותה בתנאים וכן ליתן הוראות לעניין סדרי הרישום בלשכת רישום המקרקעין; כן רשאי המפקח, אם ראה שבנסיבות העניין קיימת הצדקה לעשות כן, למנות אדם שהוא עורך דין או רואה חשבון, ושאינו בעל דירה בבית המשותף שלגביו אושר ביצוע העבודה כאמור, אשר יהיה מוסמך, בהתאם להוראות המפקח, להתקשר בשם כל בעלי הדירות בבית המשותף לשם בניית הדירה החדשה ולהעברת זכויות בה לאחר מכן.

(ג) הוראות סימן ד' בפרק ו' לחוק המקרקעין יחולו על הדיון לפי סעיף זה בפני המפקח, בשינויים המחויבים.

(ד) דירה חדשה שהוחלט על בנייתה בהתאם להוראות סעיף זה תהא בבעלותם של מי שערב ביצוע העבודה היו בעלי דירות בבית המשותף, לפי החלק ברכוש המשותף הצמוד לכל דירה."

מהוראת ס"ק (א) עולה שכאשר מדובר בביצוע עבודה ברכוש המשותף שמטרתה בניית דירה חדשה (או דירות חדשות), נדרשת הסכמה של כל בעלי הדירות, כאמור בחוק המקרקעין. עם זאת, בהינתן שמטרתו של חוק החיזוק היא, כאמור, עידוד בעלי דירות ויזמים לבצע עבודות חיזוק לבניינים והקלה על ביצוען, נקבע, כי גם אם אין הסכמה של כל בעלי הדירות, רשאי המפקח לאשר את ביצוע העבודה, על-פי תביעה של בעלי דירות שבבעלותם שני שלישים מהדירות בבית המשותף ושני שלישים מהרכוש המשותף, ובלבד שנתן לכל בעל דירה הזדמנות לטעון את טענותיו. ס"ק (ד) מבהיר, שגם אם הבנייה של הדירה החדשה (או הדירות החדשות) אושרה בידי המפקח שלא בהסכמת כל בעלי הדירות, היא תהא בבעלותם של כל בעלי הדירות, בהתאם לשיעור הרכוש המשותף הצמוד לדירותיהם ערב הבנייה (דברי ההסבר, עמ' 705).

המסגרת הנורמטיבית - סמכויות המפקח על המקרקעין

18. מעמדו ותפקידו של המפקח קבועים בחוק המקרקעין, ולפיו "מפקח" יהיה אדם הכשיר להיות שופט שלום אשר מונה על-ידי שר המשפטים (ראו: סעיפים 1 ו- 117(א) לחוק המקרקעין). סעיף 72 לחוק המקרקעין קובע את סמכותו העניינית של המפקח להכריע בסכסוכים. ס"ק (א) קובע סמכות ייחודית למפקח לדון בסכסוכים מהסוג המפורט בו, ובין היתר, קובע, כי "סכסוך בין בעלי דירות בבית משותף בדבר זכויותיהם או חובותיהם... לפי חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), התשס"ח-2008... יכריע בו המפקח". ס"ק (ב) מקנה למפקח ולבית המשפט סמכות מקבילה (לפי בחירת התובע) לדון ב"סכסוך בין בעלי דירות בבית משותף בדבר הסגת גבול מצד בעל דירה לגבי דירה אחרת או לגבי הרכוש המשותף". על-פי סעיף 74 לחוק המקרקעין, סמכויות של המפקח הדן בסכסוך יהיו כסמכויותיו של שופט בית משפט שלום הדן בתביעה אזרחית, אולם על-פי סעיף 75 לחוק האמור, רשאי המפקח לסטות מדיני הראיות וסדרי הדין הנהוגים בבתי המשפט, אם היה משוכנע שהדבר יועיל לגילוי האמת ולעשיית הצדק, ובלבד שירשום את הטעמים שהניעוהו לכך. החלטתו של המפקח דינה כפסק דין של בית משפט שלום והצדדים רשאים לערער עליה לפני בית המשפט המחוזי (סעיפים 77-76 לחוק המקרקעין) [ראו גם: ע"א 10112/03 פת נ' קטלן-אסן, [פורסם בנבו] פסקאות 24-21 (4.10.2009) (להלן: עניין פת); ע"א 7510/06 תמיר נ' הסל, [פורסם בנבו] פסקה 11 (11.10.2010) (להלן: עניין תמיר)].

19. כעולה מהאמור לעיל, חוק החיזוק מקנה למפקח סמכויות הכרעה נוספות על אלה הקבועות בחוק המקרקעין, כשדוגמא לכך הוא סעיף 5, נשוא ענייננו.

האם מוסמך המפקח לדון בטענות קנייניות העולות אגב יישומה של תמ"א 38?

20. כידוע, פרשנותו של חוק נלמדת מלשונו ומתכליתו [אהרן ברק פרשנות במשפט - פרשנות החקיקה 80 (התשנ"ג)]. ננסה, אם כן, בעזרת כלים אלה, ללמוד מי הוא הגורם שמוסמך לדון בתביעתם של המערערים כפי שהוגשה לבית המשפט המחוזי, ובפרט, תביעתם לסעד הצהרתי ביחס לבעלותם בשליש מהדירות שעתידות להיבנות בבניין (ככל שיאשר זאת המפקח). האם רק בית המשפט המחוזי הוא שמוסמך לדון בסכסוך, מכוח סעיפים 40 ו-51 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן: חוק בתי המשפט); האם רק המפקח הוא שמוסמך לדון בסכסוך, מכוח סעיף 5 לחוק החיזוק וסעיף 72(א) לחוק המקרקעין; או שמא מדובר בסמכות מקבילה של שתי הערכאות?

21. כאמור, סעיף 5(א) לחוק החיזוק מסמיך את המפקח - באופן ייחודי - להחליט בתביעה של בעלי שני שלישים מהדירות ושני שלישים מהרכוש המשותף, לבצע עבודה שמטרתה בניית דירה או דירות חדשות בבניין. דהיינו, לא יכול להיות חולק כי המפקח מוסמך לדון בתביעתם של המשיבים לביצוע העבודה בבניין, בהתאם להסכם עם אותו יזם (למותר לציין, כי הקביעה שבידי המפקח הסמכות לדון בתביעה זו אין בה כדי להביע עמדה, לכאן או לכאן, בשאלה האם עליו להורות על ביצוע העבודה האמורה). מכל מקום, סעיף קטן זה אינו נותן מענה, ודאי לא מענה מספק, לשאלה האם למפקח הסמכות לדון בתביעתם של המערערים, שהיא תביעה לסעד הצהרתי בדבר בעלות -חלקית - בדירות העתידות להיבנות (אם אכן תיבנינה).

22. סעיף 5(ב) סיפא לחוק החיזוק מסמיך את המפקח, למנות אדם (עורך-דין או רואה-חשבון) שיהיה מוסמך "להתקשר בשם כל בעלי הדירות בבית המשותף לשם בניית הדירה החדשה ולהעברת זכויות בה לאחר מכן". ניתן לפרש סעיף זה בשתי דרכים: האחת, כפי שניתן ללמוד מטענות המערערים, היא שהסיפא הנ"ל מתייחסת רק למצב שבו העבודה נעשית מכוח הסכמה של כל בעלי הדירות (כלומר, מתייחסת לרישא של סעיף 5(א) לחוק החיזוק); השנייה, היא שהסיפא מתייחסת גם לסיטואציה שבה העבודה מתבצעת תוך "כפייה" של המיעוט שהתנגד לכך; דהיינו, לפי הסיפא של סעיף 5(א) לחוק החיזוק. לשונו של סעיף 5(ב) לחוק החיזוק סובלת, לפחות על פניו, את שתי האפשרויות הנזכרות לעיל. אם הפרשנות השנייה היא הנכונה, אזי נשאלת השאלה אם מכוח הסיפא של סעיף 5(ב) רשאי המפקח להורות כי הדירה או הדירות החדשות שנבנו או ייבנו, יהיו בבעלותו של צד שלישי (יזם או קבלן), שאינו בעל דירה בבית המשותף עובר לביצוען של העבודות, לכאורה בניגוד לסעיף 5(ד) לחוק החיזוק.