"עידוד נשים שנפלו קורבן לאלימות מצד בעליהן להתלונן על מעשיהם ולצאת ממערכת היחסים האלימה [...] שיקול זה חורג מגדרי ההגנה על זכותה של אשה פלונית, אל עבר תחומי האינטרס הציבורי במיגור והוקעת מעשי אלימות במשפחה [...] החסמים העומדים בדרכה של כל אשה מוכה ומונעים ממנה פעמים רבות להתלונן ולצאת ממערכת היחסים הפוגענית, מתעצמים מקום בו מדובר בבת זוג שאינה בת המקום והארץ [...] בהקשר זה ציינתי בעבר כי נוהל זה נועד על מנת למנוע מצב בו יחששו נשים נפגעות אלימות להתלונן פן תאבדנה זכויותיהן להסדרת מעמדן בישראל" (שם, פסקה 14 לחוות דעתה של השופטת ע' ארבל).
הווי אומר, הריאליזם המשפטי נפגש עם הממד האוניברסלי והממד של היחיד כאחד. התופעה של נשים מוכות לצערנו חוצה גבולות. הריאליזם המשפטי חייב להכיר בכך שלא פעם ולא פעמיים האישה המוכה אינה מתלוננת לפני הרשויות. כך, לעיתים, בשל הבושה, וכך, לעיתים, כדי לשמור על התא המשפחתי. בענייננו, קמה מורכבות נוספת, והיא ההשלכה של הגשת התלונה על מעמדה של המתלוננת בישראל. הנוהל נועד להגן, אפוא, על הפרט המוחלש, ולכוון התנהגות, או לפחות שלא לכוון התנהגות, באופן לא ראוי. ודוקו, הנוהל, כיאה להוראה מחייבת בדין הישראלי, מתייחס לכל בן זוג זר שנפל קורבן לאלימות, ללא תלות בזהותו המגדרית.
8. על מנת לקדם את התכלית האמורה, נוהל אלימות מקל על הבאת עניינם של קורבנות אלימות לדיון בוועדה הבין-משרדית, בהשוואה לתנאים הקבועים בנוהל פקיעת נישואין. כאשר למבקש ילד משותף מבן הזוג הישראלי (להלן: הקטגוריה הראשונה), הוא אינו נדרש למלא אחר דרישות הוותק שבסעיפים ג.7.1.2 ו-ג.7.1.3 לנוהל פקיעת נישואין – ובקשתו תועבר לדיון בוועדה גם אם הוא מצוי רק בראשית ההליך המדורג. זאת, בכפוף לתנאים הבאים:
"ג.6.1.1 בן/בת הזוג היה נשוי בנישואים אשר נרשמו במרשם האוכלוסין והוגשה בקשה להסדרת מעמדו מכח נישואין אלו.
ג.6.1.2 כנות קשר הנישואין הוכחה כנדרש [...]
ג.6.1.3 בן הזוג הזר טען כי סבל מאלימות מצד בן הזוג הישראלי טרם פקיעת הקשר הזוגי, וטענתו הוכחה באחת מן הדרכים הבאות [...]
ג.6.1.4 לבני הזוג ילד משותף המצוי במשמורת בן הזוג הזר או שבן הזוג הזר מקיים איתו קשר קרוב ורצוף ודואג למזונותיו וצרכיו, וחוות דעת מקצועית מטעם פקיד סעד/עו"ס עובד ציבור קבעה כי עזיבת בן הזוג הזר את הארץ תפגע באופן משמעותי בילד".
נוהל אלימות מקל גם על זרים שאין להם ילדים משותפים מבני הזוג הישראליים (להלן: הקטגוריה השנייה) – וממסד "מסלול אוטומטי" לדיון בבקשותיהם בוועדה הבין-משרדית. אכן, זרים המשתייכים לקטגוריה זו נדרשים לעמוד בקריטריונים מחמירים יותר, הכוללים גם דרישות ותק:
"ג.6.2.2 בן הזוג קיבל רשיון ישיבה בישראל מסוג א/5 מכוח ההליך המדורג.
ג.6.2.3 בן הזוג עבר יותר ממחצית מתקופת ההליך המדורג.
מעבר לכך, נוהל אלימות קובע כי זר שעמד בתנאים המצטברים החלים על הקטגוריה השנייה יזומן לריאיון בלשכת הרשות "לבחינת זיקתו לישראל ביחס לזיקתו לחו"ל". בראיון ייבחנו אינדיקציות שונות, דוגמת משך השהייה בישראל ומידת התערותו בה, והעתק סיכומו "יונח בפני חברי הוועדה על מנת לבדוק את נסיבות העניין בכללותן" (סעיף ג.6.2.5 לנוהל אלימות). כלומר, הגם שמבחן הזיקה אינו מהווה תנאי סף להבאת בקשותיהם של בני ובנות הקטגוריה השנייה לדיון בוועדה הבין-משרדית, נודעת לו השפעה ממשית על תוצאת הדיון באותן בקשות. הוראה דומה אינה מעוגנת בנוהל ביחס למבקשים מן הקטגוריה הראשונה.
נוהל אלימות מבחין, אפוא, בין הורים לילדים משותפים ובין מבקשים המשתייכים לקטגוריה השנייה, אך גם היחס המחמיר יותר כלפי האחרונים עודנו מבטא הקלה משמעותית בהשוואה לנוהל פקיעת נישואין – במסגרתו מתאפשרת למבקשים אלה גישה אוטומטית לוועדה הבין-משרדית רק במקרה של מות בן הזוג הישראלי.
9. עם זאת, יש להדגיש כי נוהל אלימות מגביל את שיקול הדעת של הוועדה הבין-משרדית, ואינו מאפשר לה להמליץ על מתן מעמד קבע לבן הזוג הזר. בידי הוועדה לבחור בין רישיון שהייה ועבודה מסוג ב/1 למעמד מסוג א/5, אך שתי החלופות יפות "לתקופה קצובה" בלבד – בסיומה יובא התיק להחלטת ראש דסק אשרות, שאף הוא אינו מוסמך להעניק רישיונות לישיבת קבע (לביקורת על היקף ההגנה על נשים מהגרות, לרבות בהקשר זה, ראו הדר דנציג-רוזנברג ונעמי לבנקרון "אלימות הגירתית" עיוני משפט לז 341, 377-378 (2015); להלן: אלימות הגירתית). כלומר, מדובר בנוהל המכיל איזון מובנה: מן הצד האחד, הוא מקל על בני זוג זרים המבקשים מעמד בישראל, וסולל עבור מבקשים העומדים בתנאי הסף "נתיב מהיר" ורחב אל הוועדה הבין-משרדית. אולם, מן הצד האחר, הוא מסייג את הסעד שניתן להעניק לנפגעי אלימות במסגרת נתיב ייחודי זה, ומגביל אותו להסדרה זמנית של השהייה בישראל.
10. במצב בו בן הזוג הזר אינו עומד בתנאי הסף שהוצגו לעיל, דלתות הוועדה הבין-משרדית נותרות סגורות בפניו – אם כי נוהל פקיעת נישואין ונוהל אלימות פותחים לו חלון. על פי סעיפים ג.12-ג.16 לנוהל הראשון, אם התרשם מרכז האשרות "כי על פניו קיימים טעמים הומניטריים מיוחדים שאינם נובעים מניתוק הקשר הזוגי או הפטירה", בידיו להמליץ כי התיק יידון בכל זאת בוועדה. המלצתו תועבר לראש הדסק, והלה יכריע בסוגיה "בהתאם להוראות 'נוהל הסדרת עבודתה של הוועדה הבינמשרדית המייעצת לקביעה ומתן מעמד בישראל מטעמים הומניטריים'" (להלן: הנוהל השיורי). באופן דומה, סעיף ג.8 לנוהל אלימות קובע כי אם הוכחה טענת האלימות, והוועדה הלשכתית "התרשמה כי על פניו קיימים טעמים הומניטריים מיוחדים", יוכל ראש הדסק להעלות את התיק לדיון בוועדה ללא תלות ביתר תנאי הסף. גם במקרה זה יחול הנוהל השיורי על הטיפול בתיק.
על מהותו של הנוהל השיורי עמדתי בעניין אחר, שם ציינתי כי –
"במסגרת שיקול הדעת הרחב המוענק לשר הפנים מוסמך הוא לשקול שיקולים הומניטאריים ולתת היתר שהייה בישראל אף בגדר לפנים משורת הדין בנסיבות מיוחדות (ראו בג"ץ 9211/04 איבורה נ' משרד הפנים (18.7.2005)). לשם בחינת ההיבט ההומניטארי הוקמה הועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים (הפועלת על פי נוהל משרד הפנים מס' 5.2.0022). ועדה זו משמשת כיועצת למנהל רשות מינהל האוכלוסין 'בבואו לבחון בקשות למתן מעמד בישראל, מכח חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, אשר אינן עומדות בקריטריונים הקבועים בנהלים השונים'" (עע"ם 1692/11 אורלה נ' מדינת ישראל, פסקה 5 (9.11.2011); ההדגשה אינה במקור).
לשר הפנים – ולוועדה הבין-משרדית הפועלת מכוחו – שיקול דעת רחב בנוגע להגדרת הטעמים ההומניטריים העשויים להצדיק מתן מעמד. "בסופו של יום עליו להחליט האם המבקש שבפניו נכלל בגדר המקרים המיוחדים והחריגים למדיניות הכללית של משרד הפנים, עד כי מוצדק להעניק לו מעמד בישראל לפנים משורת הדין" (עע"ם 471/12 מדינת ישראל נ' בוטנג, פסקה 4 (8.7.2012)). ככלל, מדובר בדרישה להצגת "דבר מה נוסף", המייחד את המקרה הספציפי ומבדיל אותו מן המקרים הסטנדרטיים שאינם נתפסים כעילה למתן מעמד בישראל (עע"ם 1086/09 קרוז נ' שר הפנים, פסקה 9 (7.7.2009)). בין היתר, הוזכרו בהקשר זה שיקולים שעניינם אחדות המשפחה וטובת הילד (עע"ם 9890/09 נוואה נ' משרד הפנים, פסקאות 16-18 לפסק דינו של המשנה לנשיאה ח' מלצר, ופסקאות 3-4 לחוות דעתה של השופטת ע' ארבל (11.7.2013)), סיוע להורים קשישים (עע"ם 9353/10 יעקובלב נ' משרד הפנים, פסקאות 8-13 (1.12.2013)), ומצוקה רפואית (עע"ם 7422/07 אלכסנדרובה נ' משרד הפנים, פסקה 9 (2.7.2008)). ודוקו, ביחס לחלק מן השיקולים האמורים נקבעו נהלים ייעודיים. ברם, גם כאשר המבקש אינו עומד בתנאי אותם נהלים, על הוועדה הבין-משרדית לבחון, בכל מקרה לגופו, האם יש בשיקולים אלה – לחוד או כמכלול – כדי להטות לזכותו את הכף. לפיכך, מבקש שאינו עומד בתנאי הסף של נוהל פקיעת נישואין ונוהל אלימות עשוי לזכות בכל זאת במעמד מכוח הנוהל השיורי.
יצוין כי הנוהל השיורי מאפשר לסלק על הסף בקשות המבוססות על שיקולים הומניטריים כלליים רק כאשר ברור שהבאתן לדיון בוועדה הבין-משרדית תהווה "בזבוז לא מוצדק של משאבי ציבור". לעומת זאת, בקשות שקיים "סיכוי מסוים" לקבלתן יועלו על שולחן הוועדה, גם אם אין מדובר בסיכוי גבוה (עע"ם 2357/14 אסברוק נ' משרד הפנים, פסקה 13 (19.3.2015)).
נוהל אלימות – שיקולי הוועדה הבין-משרדית
11. על רקע התמונה הכוללת שהוצגה לעיל, ניתן להתמקד בסוגיה שבמוקד ההליך הנוכחי – קרי, זהות השיקולים שעל הוועדה הבין-משרדית לשקול ביחס למבקשים זרים שנפלו קורבן לאלימות בני זוגם הישראליים. השאלה הראשונה היא האם ניתן לראות באלימות זו, כשלעצמה או בהצטרף לנימוקים אחרים, משום טעם רלוונטי להסדרת המעמד בישראל. נזכיר כי הרשות טענה בפנינו שמדובר בשיקול המצדיק את פתיחת דלתות הוועדה הבין-משרדית, אך אין בו כדי להשפיע על החלטותיה לגופו של עניין – ואילו המבקשות רואות בו מרכיב מרכזי בהחלטות אלה.
את הדיון בשאלה זו אפתח דווקא בהתייחסות לקטגוריה השנייה בה עוסק נוהל אלימות – קרי, מבקשים שאינם הורים לילדים משותפים. כפי שציינתי לעיל, נוהל אלימות מורה כי מבקשים המשתייכים לקטגוריה זו, ועמדו בתנאי הסף, יזומנו לריאיון שבו ייבחנו זיקותיהם לישראל ולחו"ל, וכי העתק סיכום הריאיון "יונח בפני חברי הוועדה על מנת לבדוק את נסיבות העניין בכללותן". כלומר, הנוהל קובע מפורשות כי האלימות שהביאה לקץ הנישואין אינה מובילה בהכרח להסדרת מעמד הקורבן בישראל – וכי על הוועדה הבין-משרדית לגבש את המלצותיה על סמך מכלול הנסיבות, לרבות מבחן הזיקה. עם זאת, מן הדברים שנאמרו בעניין זוולדי עולה בבירור כי לשיקול האלימות מקום משמעותי בקדירת השיקולים שעל הוועדה הבין-משרדית לשקול. למעשה –
"נראה כי יש להקנות לתנאי הזיקה משקל פחות מאשר במקרים האחרים המוסדרים בנוהל הכללי. הטעם לכך נעוץ, ראשית כל, בחשיבותו של האינטרס הציבורי בכל הנוגע למיגור תופעת האלימות נגד נשים, והאיזון השונה שהוא מחייב בין השיקולים השונים לעומת מקרים אחרים בהם פוקע קשר הנישואין. אולם, נוסף לכך אף טעם מעשי יותר הכרוך במאפייניהן של קורבנות אלימות שבמקרים רבים הורגלו בעל כורחן לאורח חיים תלותי, ממודר ומכונס, ובשל כך נותרות ללא קשרי חברה או משפחה ומתקשות להציג את אותן אינדיקציות לקיומה של זיקה לארץ, להן ניתן לצפות במקרים אחרים" (פסקה 17 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל; מנגד, המשנה לנשיאה א' רובינשטיין סבר שאין לקבוע קטגורית כי משקל מבחן הזיקה נמוך יותר).
הנה כי כן, שיקול האלימות אינו מהווה שיקול בלעדי בעניינם של מבקשים מן הקטגוריה השנייה, אך נודע לו משקל, ואף משקל רב – ולפחות במקרים מסוימים הוא עשוי לשבת ראשונה במלכות, ולגבור על מבחן הזיקה. דברים אלה נאמרו אמנם ביחס לגרסה קודמת של נוהל אלימות, בה הוגדר מבחן הזיקה כאחד מתנאי הסף להבאת התיק לדיון בוועדה הבין-משרדית, אך ההיגיון שעמד מאחוריהם במישור הפרוצדורלי יפה גם במישור המהותי.
12. למעשה, ההיגיון הפשוט של המנגנון המעוגן בנוהל אלימות מדבר בעד עצמו. עמדת הרשות כי ממד האלימות יביא לבדיקה אוטומטית על ידי הוועדה הבין-משרדית, אך משנפתח השער לא יהיה לו כל משקל, מעוררת קושי. לא ראוי לקבל את האפשרות לפיה תמרור "יש כניסה" לדיון בוועדה, יוביל את המבקשים לדרך ללא מוצא.
אכן, גישה הגורסת כי ההכרעה המהותית בבקשות קורבן אלימות תתקבל על פי הקריטריונים הרגילים, תוך התעלמות מוחלטת מן הנסיבות שהביאו לקץ הנישואין, חותרת תחת תכלית נוהל אלימות, ומרוקנת אותו מתוכן. ראשית, היא שוללת הגנה מקורבנות אלימות שאין טעם הומניטרי חיצוני התומך בהסדרת מעמדם, ולמעשה הופכת את "המסלול המהיר" אל הוועדה הבין-משרדית למסלול התרסקות – שהרי אחת דינן של בקשות כאלה להידחות. המשמעות היא כי קורבנות אלה, או לפחות חלקם, יבחרו, או שמא ייאלצו, לשאת בדממה את סבלם, ולהישאר במערכת יחסים הרסנית ופוגענית מחשש שקיצה יהיה גם קץ שהותם במדינת ישראל. שנית, אף נפגעי אלימות שעומד לזכותם טעם הומניטרי חיצוני לא יפיקו תועלת ממשית מנוהל אלימות – שהרי, נוכח מבחן "הסיכוי המסוים" שהוזכר לעיל (פסקה 10), דלתות הוועדה הבין-משרדית פתוחות בפניהם בלאו הכי, כל עוד בקשתם אינה מופרכת על פניה. אכן, מן הטעמים הללו נקבע בפרשת גורודצקי כי נוהל אלימות מחייב את הוועדה הבין-משרדית לשקול לגופו את שיקול האלימות:
"הוועדה לא הביאה בחשבון את האלימות שהופעלה כלפי העותרת על ידי בעלה השני, כפי שמתחייב מהנוהל העוסק בנושא" (בג"ץ 6247/04 גורודצקי נ' שר הפנים, פסקה 44 (23.3.2010); ההדגשה אינה במקור).
דברים דומים נאמרו בעניין גורובץ, בו נדונה החלטת הוועדה הבין-משרדית שלא להעניק מעמד למערערת, אשר ההליך המדורג בעניינה הופסק עם מות בן זוגה הישראלי, הואיל וזיקתה לחו"ל גוברת על זיקתה לישראל. בהתייחסו לטענה כי ראוי היה להעדיף את אינטרס ההסתמכות והציפייה של המערערת על פני מבחן הזיקה, הבחין בית משפט זה בין השיקולים שעל הוועדה הבין-משרדית לשקול במסגרת נוהל פקיעת נישואין, ובין השיקולים הרלוונטיים לפי נוהל אלימות, והבהיר כי –
"עיון בפסק הדין שניתן בעניין זוולדי מלמד כי מדובר בנוהל אחר, העוסק בניתוק קשר הנישואין בשל אלימות שהופעלה על-ידי בן הזוג הישראלי [...] ההלכה שנקבעה בעניין זוולדי מצומצמת למקרה המיוחד שבו התפרק קשר הנישואין כתוצאה מאלימות מצד בן הזוג הישראלי, כאשר האינטרס הציבורי מצדיק הגמשה של קריטריון הזיקה והוספת טעמים נוספים, כמו עקרון ההסתמכות והציפייה הסבירה, של בן הזוג הזר" (פסקה 18).
כלומר, במצבים שבהם חל נוהל אלימות, הוא מקרין לא רק על התנאים להבאת הבקשה לדיון בוועדה הבין-משרדית – אלא גם על אופי השיקולים שעליה לשקול, משקלם היחסי, והאיזון הראוי ביניהם. בבואה להכריע בבקשות להסדרת מעמד בני זוג זרים בישראל, על הוועדה לאזן, אפוא, בין שיקול הזיקה ובין תכלית ההגנה על קרבנות אלימות, ולהיזהר ממתן בלעדיות לראשון תחת שקלולו עם האחרון בצורה מדודה בהתאם לנסיבות.
התכלית של נוהל אלימות ביחס לקטגוריה השנייה היא הכרה בכיעור של מצב בו דיני ההגירה מביאים, דה-פקטו, להפיכתה של אישה לקורבן אלימות בתוך ביתה ובתוך נישואיה, ומונעים ממנה להיחלץ ממעצר בית זה. אם סיום הנישואין על רקע האלימות יביא להרעת מצב הקורבן, התוצאה – גם אם אינה מכוונת – היא השתקת קולה של הנפגעת. גם אם מדובר בזר שאינו אזרח במדינת ישראל לא ניתן להישאר אדיש לכך. המאבק בתופעת האלימות במשפחה חשוב מכדי שניתן יהיה להסתפק במראית עין של טיפול בנפגעים, אשר אינו מגובה בהשפעה ממשית על הסדרת המעמד. ברי, אפוא, כי נוהל אלימות רואה באלימות שיקול בעל השלכה מהותית על ההכרעה בעניינו של המבקש – וכי כך ראוי שיהיה.