פסק-דין
השופט נ' הנדל:
בקשת רשות ערעור זו מצויה בצומת המשולש שבין האישי, האנושי והציבורי. בין אישה, נתינה זרה, שנפלה קורבן לאלימות מצד בן זוגה הישראלי, בין ילדתה הקטנה, כבת 5, שהיא אזרחית ישראל, ובין הוועדה הבין-משרדית למתן מעמד מטעמים הומניטריים (להלן: הוועדה הבין-משרדית), ומערכת השיקולים שעליה לשקול בדונה במעמד האם. זוהי בקשת רשות ערעור על פסק הדין בו דחה בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (עמ"נ 68103-03-17; השופט ע' שחם), את ערעור המבקשות על פסק דינו של בית הדין לעררים בירושלים (ערר (י-ם) 2209/14; הדיינת ב' תם) – והותיר על כנה את ההחלטה שלא להעניק למבקשת 1 (להלן: המבקשת) מעמד במדינת ישראל.
רקע וטענות הצדדים
1. המבקשת, נתינה זרה, נכנסה לראשונה לישראל בחודש ספטמבר 2005, כעובדת בתחום הסיעוד – והיא שוהה בה מאז כדין. ביום 11.3.2011 נישאה המבקשת לאזרח ישראלי, ובעקבות זאת ניתן לה, ביום 30.4.2012, רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5, והיא החלה בהליך המדורג לקבלת מעמד קבע. בחודש יולי 2013 נולדה לבני הזוג ילדה משותפת – היא מבקשת 2, אזרחית ישראל (להלן: הבת) – אך מספר חודשים לאחר מכן הודיעה המבקשת כי "הנישואין הסתיימו על רקע של אלימות במשפחה", וביקשה להסדיר את מעמדה לפי נוהל 5.2.0019 ("נוהל הטיפול בהפסקת הליך מדורג להסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים כתוצאה מאלימות מצד בן הזוג הישראלי"; להלן: נוהל אלימות) של המשיבה (להלן: הרשות). בהמלצת הוועדה הבין-משרדית החליט מנכ"ל הרשות לדחות את הבקשה. נקבע כי מאחר ובן הזוג הישראלי – שהורשע בעבר בעבירות מין, בגינן ריצה תקופות מאסר ממושכות – אינו שומר על קשר עם בתו, ומאחר ולמבקשת אין בני משפחה אחרים בישראל, לא התקיימו "טעמים הומניטריים מיוחדים" להסדרת מעמד המבקשת.
בעקבות ערר שהגישו המבקשות, הורה בית הדין לעררים לוועדה הבין-משרדית לשוב ולבחון את הסוגיה בראי טובת הבת. הבחינה המחודשת הובילה לתוצאה זהה: יו"ר הוועדה עמד על זיקתה הדלה של המבקשת לישראל, ומצא כי על אף ההתקרבות בין הבת לאביה, "למען שלומן של הבת והמבקשת יוטב להן אם יתאחדו עם משפחתה של המבקשת בחו"ל ולא יישארו בישראל לצד אב אלים וללא משפחה". בית הדין לעררים שב, אפוא, ונדרש לערר המבקשת – והפעם דחה אותו לגופו, לאחר שמצא כי ההחלטה בעניינה אינה חורגת ממתחם הסבירות. על פי השקפתו, עמידת המבקשת בתנאי הסף הקבועים בנוהל אלימות פתחה בפניה את דלתות הוועדה הבין-משרדית, אך אינה מהווה תחליף לבחינה פרטנית של מכלול הנסיבות – לרבות עוצמת הזיקה של המבקשת לישראל ולמדינת מוצאה – על ידי הוועדה. לפיכך, זו פעלה בסמכות כאשר בחנה את הבקשה לגופה, ובהכרעתה – המבוססת על ניתוח מקיף של זיקות המבקשת וטובת הבת – לא נמצא פגם.
כאמור, ערעורה של המבקשת על פסק הדין נדחה. בית המשפט לעניינים מינהליים קבע כי נוהל אלימות הגמיש את הקריטריונים להנחת בקשות להסדרת מעמד על שולחן הוועדה הבין-משרדית – אך אינו משפיע על אופן פעולת הוועדה, ואינו מגביל את שיקול דעתה. כמו ביחס לכל זר אחר שנישואיו הסתיימו, על הוועדה לבחון את "קיומו של שיקול הומניטרי מיוחד, העשוי להצדיק מתן מעמד" – תוך מתן משקל לזיקות המבקשת לישראל ולמדינת מוצאה, ולשיקולי טובת הבת. בנסיבות העניין, נקבע כי לא נפל פגם המצדיק התערבות בפסק דינו של בית הדין לעררים. בית המשפט קמא חתם את דבריו בהתייחסות לצו עיכוב יציאה מהארץ שהתברר כי ניתן – בהליך אחר, ולבקשת בן הזוג הישראלי – כנגד הבת (להלן: צו עיכוב היציאה), וציין כי "עניין זה חורג מסמכותי בגדרי ההליך שבפני, אשר עניינו במעמד המערערת, ואין בו כדי להשפיע על תוצאת ההתדיינות הנוכחית". מכאן בקשת רשות הערעור.
2. לטענת המבקשות, ההכרעה בעניינן מייצגת תמורה משמעותית במדיניות הרשות כלפי זרים נפגעי אלימות במשפחה – וילדיהם הישראליים – ומכאן שבקשתן מעוררת שאלות משפטיות וציבוריות עקרוניות, המצדיקות מתן רשות ערעור.
לגופם של דברים, המבקשות סבורות כי פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים – בו נקבע, כאמור, כי האלימות שהביאה לסיום הנישואין לא תשפיע על מערך השיקולים של הוועדה הבין-משרדית – חותר תחת תכלית נוהל אלימות, ומרוקן אותו מתוכן. לטענתן, יש לצמצם את שיקול דעת הוועדה הבין-משרדית בנוגע לזרים הבאים בגדרי נוהל אלימות, ולקבוע כי "רק במקרים חריגים, בהם הנסיבות הפרטניות מצדיקות סטייה מתכלית הנוהל, יהיה מקום לדחות בקשה" העומדת בקריטריונים המפורטים בנוהל. המבקשות מוסיפות כי ההורות לילד ישראלי יוצרת חזקה לפיה זיקת המבקש למדינת ישראל גוברת על זיקתו למדינת המוצא, ומטילה על כתפי הרשות את נטל סתירת "חזקת זיקה" זו. לדידן, לא זו בלבד שהחזקה שנוצרה בעניינן – עם לידת הבת – לא נסתרה, אלא שעלה בידיהן להוכיח כי זיקת המבקשת לישראל גוברת גם בהתאם למבחנים המקובלים. לבסוף, המבקשות משיגות על המשקל שהעניק בית המשפט קמא לקשר הרופף שבין בן הזוג הישראלי לבתו – ומציינות כי בכל מקרה האב חזר לא מכבר לפגוש את בתו, כך שאף זכותם של שני אזרחים אלה לחיי משפחה תומכת בהסדרת מעמד המבקשת. כמו כן, מבקרות המבקשות את הקביעה כי הרקע האלים של בן הזוג הישראלי תומך בהרחקתן מישראל, וטוענות כי זקיפת האלימות שחוותה המבקשת לחובתה, תוך הצגת הגירוש מן הארץ כאקט שנועד "להגן" עליה ועל בתה, בלתי מתקבלת על הדעת.
מן הטעמים הללו – ומנימוקים נוספים הקשורים בטובת הבת – המבקשות קוראות להסדרת מעמד המבקשת בישראל, אם באמצעות הארכת תוקף רישיון הישיבה הארעי שלה מסוג א/5, ואם בדרך של מתן תושבות קבע. זאת, "מכוח חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952" (להלן: חוק הכניסה). יצוין כי ביום 31.10.2017 הורתה חברתי השופטת ד' ברק-ארז כי רישיון הישיבה הנוכחי של המבקשת יעמוד בעינו עד מתן החלטה אחרת.
3. בתשובתה לבקשת רשות הערעור, טענה הרשות כי דין הבקשה להידחות על הסף ולגופה תוך חיוב המבקשות בהוצאות. על הסף, מפני שהיא אינה מעוררת שאלות החורגות מעניינם של הצדדים להליך, ואינה עומדת בקריטריונים למתן רשות ערעור בגלגול שלישי. זאת, בייחוד נוכח מומחיות הערכאה הראשונה – קרי, בית הדין לעררים – בתחומי עיסוקה. לגופה, מפני שלא נפל כל פגם בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. על פי השקפת הרשות, האינטרס הציבורי שביסוד נוהל אלימות חשוב, אך "עומד הוא לצד שיקולים אחרים" שהאיזון ביניהם הביא ליצירת ההסדר הקיים: הקלה בתנאי הסף להבאת בקשת בן הזוג הזר לפני הוועדה הבין-משרדית – והכרעה בה על פי המבחנים הרגילים. משכך, לא נפל פסול במשקל שהעניקה הוועדה הבין-משרדית לאלמנט הזיקה, מה גם שמדובר רק באחד מתוך מכלול השיקולים הלגיטימיים שהובילו להחלטתה.
אשר לטובת הבת – הרשות מציינת ש"אין מחלוקת כי מדובר בנושא מורכב [...] וכי יש לכך פנים רבות". עם זאת, שעה שהוועדה הבין-משרדית התייחסה למגוון השיקולים, לרבות הקשר הבלתי יציב עם האב, עבירות המין בהן הורשע, והיכרותה של הבת עם משפחת המבקשת, הרי ש"במכלול הדברים" החלטת הוועדה הבין-משרדית סבירה – בייחוד על רקע ההלכה הקובעת כי מקום מגוריו של קטין נגזר מזה של הוריו, ולא להפך.
השתלשלות ההליך
4. ביום 30.11.2017 הודיעה הרשות כי אין בכוונתה להרחיק את המבקשת מישראל ללא בתה, וכי בדעתה לנקוט את הצעדים הנחוצים לביטול צו עיכוב היציאה שניתן לבקשת האב. ערב הדיון בתיק, הגישה הרשות הודעת עדכון נוספת, אליה צורפו דוחות עו"ס לעניין סדרי דין. מן הדוחות עולה כי בן הזוג הישראלי שב לפגוש את הבת – אם כי באופן בלתי סדיר – וכי "בכל המפגשים ניכר קשר חם בין האב לבין בתו, האב מגיע עם מתנות מותאמות [...] ובמהלך המפגש מביע כלפיה תשומת לב רבה, אהבה וחום. [הבת] מגיבה אל האב בחיוב, שמחה לראותו ונהנית לשחק עמו".
בעקבות הדיון שהתקיים ביום 21.3.2018, התבקשה הרשות להודיע האם היא מסכימה להצעה שהוצעה לסיום ההליך – הצעה שהייתה מקובלת על המבקשות. ביום 27.3.2018 הודיעה הרשות כי החליטה "לפעול מיידית לביטול צו עיכוב היציאה מן הארץ שהוצא נגד המבקשת 2", וכי "תפעל להבאת עניינן של המבקשות, פעם נוספת, בפני הוועדה ההומניטרית וזאת תוך הבאת הערות בית המשפט הנכבד, כפי שעלו בדיון שהתקיים, בפני הוועדה". בנסיבות אלה, טענה הרשות כי בקשת רשות הערעור התייתרה ודינה להימחק.
המבקשות התנגדו למחיקת הבקשה, ועמדו על מתן פסק דין. לדבריהן, הודעתה העמומה של הרשות אינה מספקת במישור הפרטני – בין היתר, משום שיש להבהיר כי עניינה של המבקשת לא יועלה לדיון מחודש בוועדה הבין-משרדית כל עוד צו עיכוב היציאה עומד על מכונו. יתר על כן, הן טוענות כי בהליכים שונים שבהם היא מעורבת שבה הרשות והציגה את תפיסתה המצמצמת לגבי נוהל אלימות – באופן המדגיש הן את חשיבות ההכרעה העקרונית על ידי בית משפט זה, והן את חוסר ההפנמה של ההערות שניתנו במהלך הדיון בתיק. בתגובתה, חזרה הרשות על התחייבותה להביא בפני הוועדה הבין-משרדית את הערותינו – אך הדגישה כי מדובר, לטעמה, בהערות הנוגעות ליישום הנוהל בנסיבות הקונקרטיות שלפנינו, ותו לא. במישור הפרטני, הודיעה הרשות כי היא נכונה לקבוע לוח זמנים מוגדר להליך, ולאפשר למבקשת להחזיק ברישיון הישיבה הנוכחי שלה עד מתן החלטה אחרת. עם זאת, הבהירה כי היא מתכוונת לקדם את הדיון המחודש בוועדה הבין-משרדית במקביל לנקיטת ההליך המתאים לביטול צו עיכוב היציאה.
בנסיבות אלה, בשלו התנאים להכרעה בתיק. אפתח ואומר כי החלטנו לדון בבקשת רשות הערעור כאילו ניתנה רשות ערעור והוגש ערעור על פי הרשות שניתנה. זאת, על אף התנגדות הרשות – ובהתאם לסמכותנו לפי תקנה 34 לתקנות בתי המשפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2001, ותקנה 410 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984. הטעם בדבר כי בקשה זו מעלה סוגיות רגישות, מורכבות ובעלות השלכות רוחב, כפי שיובהר להלן.
דיון – רקע נורמטיבי
6. בשורש המחלוקת לגבי תוכנו והיקפו של נוהל אלימות, ניצב סעיף 7 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952, המסמיך את שר הפנים להגמיש את התנאים להתאזרחות בני זוג של אזרחי ישראל – ומורה כי "בעל ואשתו שאחד מהם אזרח ישראלי [...] יכול השני לקבל אזרחות ישראלית על ידי התאזרחות, אף אם לא נתקיימו בו התנאים שבסעיף 5(א)". הוראה זו מבקשת להקל על התאזרחות בני זוג זרים, ונועדה להגן על שלמות התא המשפחתי, ולסייע לאדם "שקשר את גורלו עם בן זוג ישראלי באופן שיבטיח כי לא יצטרך לבחור בין בן הזוג למגוריו בארץ" (עע"ם 8611/08 זוולדי נ' שר הפנים, פסקה 10 (27.2.2011); להלן: עניין זוולדי). עם זאת, היא אינה מעניקה אזרחות אוטומטית מכוח נישואין, ונתונה "תחת מרותו של סעיף 5(ב), המקנה לשר הפנים שיקול דעת רחב במתן אזרחות ואינו מחייב את מתן האזרחות" (בג"ץ 874/07 אדמונינה נ' הלשכה למנהל אוכלוסין, פסקה 9 (8.11.2011) (להלן: עניין אדמונינה); בג"ץ 5091/07 בדולב נ' מדינת ישראל, פסקה 10 (11.5.2010) (להלן: עניין בדולב)). מכוח שיקול דעת זה, התווה השר "הליך מדורג" לקבלת אזרחות – במסגרתו "נבחנים על פני מספר שנים פרמטרים שונים המצדיקים הענקת אזרחות בסופו של תהליך, ובכללם יציבות וכנות הקשר, קיומו של מרכז חיים בישראל, והעדר מניעה ביטחונית או פלילית" (עניין זוולדי, פסקה 10).
נוכח תכליתו האמורה של סעיף 7 לחוק האזרחות, נקבע כי התפרקות התא המשפחתי – בין אם מחמת גירושין ובין אם מחמת פטירתו של בן הזוג הישראלי – תוביל, בדרך כלל, לקיצו של ההליך המדורג ולהרחקת בן הזוג הזר מישראל (עניין בדולב, פסקה 12; עע"ם 6147/11 גורובץ נ' משרד הפנים, פסקה 15 (3.3.2013) (להלן: עניין גורובץ); עניין אדמונינה, פסקאות 12 ו-15). ברם, ההשלכות הקשות שעלולות להיות לתוצאה זו אינן מאפשרות את קבלתה באופן גורף ואוטומטי (בג"ץ 4711/02 הלל נ' שר הפנים, פסקה 2 לפסק דינו של המשנה לנשיאה א' ריבלין (2.8.2009); להלן: עניין הלל). לא ניתן להתעלם מן הציפייה המובנת של בן הזוג הזר לסיום ההליך המדורג – בייחוד כאשר קשר הנישואין פקע מסיבות שאינן תלויות בו. לצד זאת, ראוי להתחשב גם בשיקול הזיקה, "הכרוך בשיקול הציפייה הלגיטימית אולם עומד בפני עצמו", ובוחן האם מבקש המעמד עודנו "זר" לחברה הישראלית ולמדינת ישראל או שכבר היכה בהן שורש (עניין זוולדי, פסקאות 13, 15-16).
על מנת לאזן בין מכלול השיקולים בא לעולם נוהל 5.2.0017, הוא "נוהל הטיפול בהפסקת הליך מדורג לבן זוג זר של ישראלי" (להלן: נוהל פקיעת נישואין). הנוהל – שעבר את מבחן ביקורתו של בית משפט זה בעניין הלל, לאחר שבוצעו בו שינויים והתאמות – מורה כי ההליך המדורג אכן יבוא אל קיצו עם קץ הנישואין. אולם, במקרים המתאימים יועבר הטיפול בעניינו של בן הזוג הזר לידי הוועדה הבין-משרדית, אשר תוכל להסדיר את מעמדו לפי חוק הכניסה לישראל (עניין אדמונינה, פסקה 17).
במאמר מוסגר יצוין כי לצד גישה השוללת באופן גורף את המשך ההליך המדורג במקרה של פקיעת הנישואין (עניין בדולב, פסקה 12; עניין גורובץ, פסקה 15), יש המכירים בקיום "פתח צר" להמשך הליך זה – ובלבד שנמצא "דבר מה נוסף, טעם מיוחד" התומך בכך (עניין אדמונינה, פסקה 13 לפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש. ראו גם פסקאות 10 ו-13 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל בעניין זוולדי, ופסקאות 7-8 לפסק דינו של המשנה לנשיאה א' ריבלין בעניין הלל).
7. כך או כך, בעקבות נוהל פקיעת נישואין – המשרטט מפת דרכים כללית עבור בני זוג זרים שנישואיהם פקעו טרם השלמת ההליך המדורג – נוצר גם נוהל אלימות, בו הוסדרה באופן ספציפי מתכונת הטיפול בזרים שנישואיהם באו לקיצם על רקע אלימות בני זוגם הישראליים. מלבד התכליות המשותפות לשני הנהלים – הגנה על הציפייה הלגיטימית לקבלת מעמד, והתחשבות בעוצמת הזיקה למדינת ישראל (עניין זוולדי, פסקאות 15-16) – ניצבת ביסוד נוהל אלימות תכלית ייחודית: