פסק-דין
השופט י' דנציגר:
לפנינו בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז בע"א 6504-08-07 [פורסם בנבו] שניתן על ידי כבוד השופטים א' דודקוביץ, ד"ר א' סטולר ו-מ' יפרח ביום 4.5.2008.
העובדות הצריכות לעניין
1. בין השנים 1970 ו-1986 ובין השנים 1995 ו-2000 העניק המבקש שירותי עריכת דין למשיבה (להלן: המועצה). עד לשנת 1999 שירותים אלו ניתנו מבלי שנערכו הסכמי שכר טרחה בכתב, וגובה שכר הטרחה סוכם בין המבקש לראש המועצה מדי שנה.
2. בשנת 1999 נערך הסכם בכתב בין הצדדים שתוקפו עד לסוף שנת 1999 ובמסגרתו הוסכם מהם השירותים המשפטיים שיספק המבקש ומהו שכר הטרחה שיושלם לו בגין שירותים אלו. ביום 17.9.2000 הודיעה המועצה למבקש כי ההתקשרות עימו תופסק החל מיום 31.10.2000.
3. המבקש הגיש תביעה לבית המשפט השלום בראשון-לציון כנגד המועצה בה טען כי זו חבה לו כספים בגין השירותים שנתן לה בשנים 1999 ו-2000. כן נתבעו פיצויי הסתמכות בגין הנזק שנגרם למבקש כתוצאה מהפסקת ההתקשרות עימו.
4. בית משפט השלום (השופטת ע' וינברג-נוטוביץ) קיבל את עיקר תביעתו של המבקש והורה למועצה לשלם למבקש סכומים שונים בגין שכר טרחה שלא שולם לו. כן הורה בית משפט השלום למועצה לשלם למבקש פיצויי הסתמכות בשל סיום ההתקשרות מבלי שניתנה הודעה פרק זמן סביר לפני כן. במסגרת פסק הדין קבע בית משפט השלום כי על אף שלא נערך הסכם בין הצדדים העונה על התנאים הקבועים בסעיף 232 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (להלן: הצו) בקשר עם מתן שירות המבקש למועצה (למעט לשנת 1999), הרי שיש לפסוק למבקש שכר ראוי בגין מתן השירותים כאמור.
5. על פסק הדין הוגשו ערעור וערעור שכנגד. בעוד שהמועצה טענה כי לא היה מקום לפסוק שכר ראוי למבקש בהעדר הסכם העונה על דרישות סעיף 232 לצו בגין מרבית השירותים שנתן למועצה, המבקש טען כי לא נערך הסכם בכתב החתום על ידי ראש המועצה וגזבר המועצה כנדרש על פי סעיף 232 לצו שלא באשמתו אלא על רקע מאבקי הכוחות במועצה, ולפיכך אין להענישו בגין התנהלות זו של המועצה.
המועצה הוסיפה וטענה כי נפלו טעויות שונות בפסק דינו של בית משפט השלום באשר לרכיבי שכר הטרחה השונים שנתבעו על ידי המבקש. המבקש מצידו השיג על דחיית חלק מרכיבי שכר הטרחה שתבע, וכן על האופן בו חושב שכר הטרחה ביחס לרכיבים שהתקבלו.
לבסוף, טענה המועצה כי לא היה מקום לחייבה בתשלום פיצויי הסתמכות, בעוד המבקש טוען כי היה מקום לפסוק פיצויי הסתמכות בשיעור גבוה יותר.
6. בית המשפט המחוזי קיבל באופן חלקי את ערעור המועצה ודחה את הערעור שכנגד שהגיש המבקש.
בית המשפט המחוזי קיבל את טענת המועצה לפיה אין היא חבה בתשלום שכר טרחה למבקש מאחר שלא נערכו ביניהם הסכמים בכתב החתומים על ידי ראש המועצה וגזבר המועצה כנדרש לפי סעיף 232 לצו. בהקשר זה נקבע על ידי בית המשפט המחוזי כי ההסכמים שנערכו בין המועצה למבקש הינם הסכמים בלתי חוקיים כאמור בסעיף 30 לחוק החוזים (חלק כללי), התשמ"ג-1973 (להלן: חוק החוזים), וכי נוכח התכלית המונחת בבסיסם של סעיף 203 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות) וסעיף 232 לצו, אין מקום להכיר בתביעה לשכר ראוי בגין שירותים שנתן המבקש על פי הסכמים אלו, כפי שניתן היה לעשות מכוח דיני עשיית עושר ולא במשפט או מכוח סעיף 31 לחוק החוזים. בית המשפט המחוזי הוסיף וקבע כי המבקש, אשר תחום מומחיותו הוא בדיני רשויות מקומיות, ידע כי משאין הסכם בינו לבין המועצה העומד בתנאי סעיף 232 לצו "הוא שם כספו על קרן הצבי".
נוכח קביעותיו אלה, ביטל בית המשפט המחוזי את קביעות בית משפט השלום לפיהן המבקש זכאי לשכר ראוי בגין השירותים המשפטיים שנתן למשיבה במהלך השנים 1999 ו-2000, למעט לעניין שכר הטרחה והוצאות המשפט בגין "תיק פוגץ", לגביהם נקבע כי היה הסכם בכתב. בנוסף, קיבל בית המשפט המחוזי את טענות המועצה ביחס להפרשי שכר הטרחה שנתבעו בגין שנת 1999.
7. מכאן בקשת רשות הערעור שלפנינו.
נימוקי בקשת רשות הערעור
8. תחילה טוען המבקש כי הפסיקה הסותרת בבתי המשפט המחוזיים ובבתי משפט השלום בנוגע לאופן יישומם של סעיף 203 לפקודת העיריות ושל סעיף 232 לצו, כמו גם קביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה פסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 683/87 עיריית עפולה נ' גל אדריכלים בע"מ ([פורסם בנבו], 31.12.1987) (להלן: עניין גל אדריכלים) הינו בגדר "הלכה ואין מורין בה" - מלמדים על חוסר הבהירות באשר לאופן בו יש ליישם הוראות חוק אלה. חוסר בהירות זו מקימה, לטענת המבקש, עילה למתן רשות ערעור.
9. לגופם של דברים, טוען המבקש כי בית המשפט המחוזי טעה בקביעתו לפיה אין הוא זכאי לשכר ראוי. המבקש סומך טענתו זו על עקרונות מתחום דיני עשיית עושר ולא במשפט וכן טוען כי התנהגות המועצה הייתה חסרת תום לב. המבקש שב וטוען כי לא נערך הסכם בכתב העונה על דרישות סעיף 232 לצו בשל מאבקי הכוח שהיו במועצה ולא מיוזמתו או באשמתו. כן שב המבקש ועומד על ניסיונותיו החוזרים והנשנים להביא את המועצה לחתום עימו על הסכם בכתב לשנת 2000, ועל כישלונותיו להשיג מטרה זו. עוד טוען המבקש כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי עומד בסתירה לפסק הדין של בית משפט זה בעניין גל אדריכלים וכן לפסקי דין שניתנו בבתי המשפט המחוזיים ובבתי משפט השלום במקרים דומים.
10. בנוסף, טוען המבקש כי בית המשפט המחוזי טעה כשדן וקיבל את טענות המועצה בנוגע לשכר הטרחה החודשי בגין שנת 1999 שבית המשפט השלום חייב את המועצה בתשלומו. המבקש טוען כי במהלך הדיון שהתקיים לפני בית המשפט המחוזי חזרה בה המועצה מטענותיה בעניין זה ועל כן לא היה מקום לקבל את הערעור בנקודה זו. לטענת המבקש, קביעתו זו של בית המשפט המחוזי גרמה לו עיוות דין.
תגובת המועצה
11. בפתח תגובתה טוענת המועצה כי המקרה אינו מקים עילה למתן רשות ערעור. בהקשר זה טוענת המשיבה כי בניגוד לאופן בו מתאר המבקש את המחלוקת בין הצדדים, הרי שבפועל המחלוקת היא באשר לשאלה האם שולמה למבקש התמורה בגין השירותים שנתן לה ולא בנוגע לתוקפו של ההסכם שנערך ביניהם. המועצה טוענת כי היא שילמה למבקש את כל התמורה לה היה זכאי בהתאם להסכמות ביניהם - לרבות ההסכמות שלא עומדות בתנאי סעיף 232 לצו - ועל כן הדיון בנוגע ליישום הוראות סעיף זה וסעיף 203 לפקודת העיריות הינו תיאורטי בלבד.
12. לגופם של דברים, סומכת המועצה את ידה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. המועצה טוענת כי קביעת בית המשפט המחוזי לפיה לא יינתן שכר ראוי בגין שירות שניתן לפי הסכם שאינו עומד בתנאי הוראות סעיף 232 לצו וסעיף 203 לפקודת העיריות עולה בקנה אחד עם תכלית הוראות אלה; עם פסיקת בית המשפט העליון באשר להוראות חוק אלה; וכן עם פסיקת בתי המשפט המחוזיים ובתי משפט השלום בסוגיה זו.
13. המועצה מוסיפה וטוענת כי בנסיבות המקרה אין מקום לפסוק למבקש שכר ראוי. בהקשר זה טוענת המועצה כי היה על המבקש, כיועצה המשפטי של המועצה, להנחותה כי ההסכם עימו צריך להיעשות בכתב ובהתאם להוראות סעיף 232 לצו ומשלא עשה כן, הסיכון בדבר מחלוקת בנוגע לגובה שכר הטרחה וחוסר היכולת לאכוף את ההסכם מוטל לפתחו. בהקשר זה מוסיפה המועצה וטוענת כי אי עריכת הסכם העומד בתנאי סעיף 232 לצו לא נגרמה בגלל התנהלותה או בגלל מאבקי כוחות במועצה, אלא מאחר שזו הדרך בה בחר המבקש להתקשר עימה כחלק ממדיניות מכוונת ומפנה לעניין זה לאופן התקשרותו עם מועצה אזורית אחרת.
14. עוד עומדת המועצה על היקף השירותים שניתנו על ידי המבקש בפועל במהלך התקופה הרלבנטית, וטוענת כי שכר הטרחה שהוא תבע בנוגע לייצוג המועצה בהליכים שונים נכלל בשכר הטרחה החודשי הקבוע ששולם לו. באשר להליכים אשר התשלום בגינם לא נכלל בשכר טרחה זה - טוענת המועצה כי היא פרעה את חובה אליו.
תשובת המבקש
15. המבקש טוען כי טענות המועצה לפיהן הסיבה שבגללה לא נערך הסכם בין הצדדים העונה על הוראת סעיף 232 לצו הייתה נעוצה בו ולא במאבקי הכוח במועצה, עומדת בסתירה לקביעה העובדתית של בית משפט השלום בעניין. המבקש מוסיף וטוען כי היקף השירותים שניתן על ידו הוכח כדבעי באמצעות העדים שהעידו לפני בית משפט השלום שהיו בכירי פקידי המועצה ומנהליה. בנוסף, עומד המבקש על כך כי שכר טרחתו אושר במסגרת תקציב המועצה לשנת 2000. עוד טוען המבקש כי המועצה צירפה לתשובתה מסמכים שלא הוגשו כראיה במסגרת ההליך העיקרי, וכי על גבי מסמכים אלו הוסיפה המועצה הערות שלא היו קיימות על גבי המסמכים המקוריים. לבסוף, טוען המבקש כי תגובת המועצה מלמדת אף היא על התנהלותה חסרת תום הלב.
דיון והכרעה
16. לאחר עיון בטענות הצדדים בכתב ועל פה, אציע לחבריי לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות ערעור והוגש ערעור על פי הרשות שניתנה. כן אציע לחבריי לקבל את הערעור באופן חלקי כמפורט בפסקה 52 להלן.
17. השאלות העקרוניות העומדות לפתחנו הן: האם תוכר תביעה לשכר ראוי של מי שהתקשר עם רשות מקומית וסיפק את שהתחייב לו על פי אותה התקשרות, על אף כי ההתקשרות אינה עומדת בדרישות סעיף 232 לצו ובדרישת סעיף 203 לפקודת העיריות; והאם תוכר תביעה בה מתבקש בית המשפט להורות לרשות מקומית לקיים את התחייבותה הכספית על פי התקשרות כאמור.
18. בחינת הפסיקה הנוגעת לשאלות אלה, ולשאלות דומות שהתעוררו ביחס להוראות חוק הקובעות אף הן דרישות צורה הדומות לאלה שבסעיף 232 לצו ושבסעיף 203 לפקודת העיריות, מעלה כי היו מקרים בהם הכיר בית המשפט בתביעה לשכר ראוי [ראו למשל: עניין גל אדריכלים; רע"א 3910/08 מועצה מקומית כפר קרע נ' מגן דוד אדום בישראל ([פורסם בנבו], 25.8.2008); וכן ראו למשל: ת"א (ת"א) 2104/01 מכון מילי המכון ללמידה יעילה בע"מ נ' משרד החינוך התרבות והספורט ([פורסם בנבו], 8.12.2009)] ובתביעה למתן צו לקיום חיוב כספי בגין עבודה או שירות [ראו למשל: בג"ץ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, פ"ד מט(4) 749 (1995) (להלן: עניין זגורי); רע"א 10565/07 עיריית עיר הכרמל (המועצה המקומית עוספיה) נ' כמאל ([פורסם בנבו], 17.2.2009); וכן ראו למשל: ת"א (י-ם) 1376/98 אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ נ' מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון ([פורסם בנבו], 9.8.2007)], בעוד שבמקרים אחרים דחה בית המשפט תביעות כאמור [ראו למשל: ע"א 739/86 שם-אור נ' עיריית קרית-גת, פ"ד מד(2) 562 (1990) (להלן: עניין שם-אור); וכן ראו למשל: ע"א (חי') 4447/07 המועצה המקומית דיר חנא נ' נסרי נסור ובניו בע"מ ([פורסם בנבו], 23.6.2008)].
19. על מנת להכריע בשאלות עליהן עמדתי בפסקה 17 לעיל, אבקש לפנות תחילה למסגרת הנורמטיבית הרלבנטית ולתכלית שבבסיסה.
20. סעיף 232 לצו קובע כדלקמן:
"232.(א) למועצה תהא חותמת.
(ב) חותמת המועצה תהא שמורה בידי ראש המועצה; ברשותו אפשר שתונח למשמרת אצל מזכיר המועצה או אצל עובד אחר, שימונה לכך על ידי המועצה.
(ג) חוזה או מסמך אחר שלא הוטבעה עליו חותמת המועצה, לא יחייב את המועצה פרט למקרים שלגביהם נקבעה בצו זה הוראה אחרת.
(ד) אין להטביע את חותמת המועצה על כל חוזה או מסמך מחייב אחר של המועצה אלא בפני ראש המועצה ואחד מאלה: חבר מועצה או המזכיר או עובד אחר שהורשה על ידי המועצה; וכל אחד משניהם יחתום את שמו על החוזה או על המסמך האחר, לראיה שבפניו נחתם." [ההדגשה אינה במקור - י.ד.].
בסעיף 203 לפקודת העיריות קבועה הוראה דומה לפיה:
"חוזה, כתב התחייבות, הסדר פשרה המוגש לבית משפט או לבית דין על מנת לקבל תוקף של פסק דין או תעודה אחרת מסוג שקבע השר בתקנות ושיש בהם התחייבות כספית מטעם העיריה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והגזבר; לא היתה התחייבות כספית כאמור, לא יחייבו את העירייה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש המועצה והמזכיר, ובאין מזכיר - עובד אחר של העיריה הממלא את תפקיד המזכיר לפי החלטת המועצה."
יוער כי במסגרת חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים (תיקוני חקיקה), התשס"ד-2004, ס"ח התשס"ד 122, בוצע תיקון עקיף בפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] ובו התווסף סעיף 34א לפקודה זו המחיל את הוראת סעיף 203 לפקודת העיריות על מועצות מקומיות ומועצות אזוריות.
21. על התכלית שבבסיס הוראת סעיף 203 לפקודת העיריות עמדה השופטת מ' נאור בפסק דינה המקיף בע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים ([פורסם בנבו], 22.1.2009) (להלן: עניין בית הרכב):
"תכלית דרישת הצורה שבסעיף 203 היא הבטחת שימוש זהיר ומבוקר בכספי ציבור... מטרתה ליצור מערכת בקרה שתוודא כי הגוף הציבורי המתקשר בעסקה במשפט האזרחי נהג בזהירות הראויה ובחן את העסקה כראוי. הדרישה מקורה באינטרס הציבורי והיא משקפת רצון להבטיח את חוקיות פעולות העיריה כמו גם הגנה על זכויות תושביה ואמון הציבור בה... אכן, סעיף 203 הוא ביטוי לעקרון שלטון החוק וחוקיות המינהל" [שם, בפסקה 22; וראו גם: עע"ם 10996/02 עירית קריית גת נ' אבישי כ"ץ בע"מ, פ"ד נח(1) 490, 497 (2003); עניין שם-אור, 566; ע"א 11/71 עירית רחובות נ' גולדמן, פ"ד כה(2) 381, 385 (1971) (להלן: עניין עירית רחובות)].
תכלית זו דומה לתכלית העומדת בבסיס הוראות חוק אחרות הנוגעות לכספי ציבור, ובכלל זאת להוראת סעיף 232 לצו, והיא זו המבקשת להקפיד כי תתבצע בקרה על הוצאת כספי ציבור וכי תישמר מסגרת התקציב [ראו למשל: סעיפים 27, 29 ו-43 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב), וכן ראו למשל: עניין זגורי, 787-786].