בעניינה של דבורה אלבז קבעה הועדה המחוזית כי העותרת אינה עומדת בקריטריונים של מיצוי כושר השתכרות כיון שאינה מקבלת קצבת הבטחת הכנסה. וועדת הערר חזרה בדיוק על הדברים, לא הוסיפה דבר מטעמה, למעט משפט לקוני לפיו: "למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה". אני סבורה כי אין די בכך כדי לענות על דרישת ההנמקה. כאשר הועדה המחוזית מפנה לקריטריונים או לחריגה מהם, כנימוק לדחיית הבקשה, הרי היא חוטאת לעצם מטרתה. שהרי כל מטרתה של וועדת חריגים הוא לבחון, כפי שמורה אותנו שמה, האם מדובר בעניין חריג המחייב סטייה מסוימת מהנהלים (ראו: דפנה ברק ארז, "כללים, חריגים ושיקול דעת במשפט" בתוך: ספר דורית בייניש, 111 (בעריכת קרן אזולאי, איתי בר-סימן-טוב, אהרן ברק ושחר ליפשיץ, 2018). בנוסף, כאמור, סעיף 2.4 לנוהל הקצאת שיכון ציבורי העוסק בועדה זו עצמה, קובע כי מטרתה לתת פתרון למקרים שלא נמצא להם מענה "במסגרת הכללים והקריטריונים של המשרד". הפנייה לאותם קריטריונים חוטא לתפקיד הוועדה.
על כן עצם החזרה על כך שהפונה אינה עומדת בנהלים, לא מוסיפה דבר על החלטת הועדה המחוזית העליונה. וועדת החריגים אמורה לבחון את כלל הנסיבות, ואין די באמירה סתמית (החוזרת, כפי שעולה מהפסיקה, ברבות מהחלטות הועדה), לפיה הועדה לא מצאה מקום, בנסיבות העניין, להיעתר לבקשה.
על וועדת הערר להתייחס באופן פרטני לטענות העותרת. כך ניתן יהיה לוודא שהוועדה אכן דנה בנסיבות הרלבנטיות כמו גם בטענות העותרת, ולהבין האם השיקולים שלקחה בחשבון עונים על דרישת הסבירות. ההנמקה בהחלטת הועדה לפיה: "למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה" הינה הנמקת חסר, לאקונית ביותר, וללא כל פירוט ממשי, שאינה משקפת את נסיבותיה האישיות של העותרת, אינה מפרטת את המסמכים שעמדו בפני הוועדה ואינה מפרטת מהן אותן נסיבות שעל אף ולמרות קיומן סירבה הוועדה להיעתר למבוקש. לא ניתן לדעת מה עומד בבסיס ההחלטה, מה השיקולים שנשקלו, ומה השיקול שניתן לכל קריטריון שנשקל.
אציין כי לא נעלמה מעיני טענת משרד השיכון בסעיף 55 לסיכומיו, ולפיה בכל מקרה של בקשה לדיור ציבורי הוא בוחן הן את העמידה בקריטריונים והן את האפשרות לחרוג מן הנהלים לאור נסיבותיו הפרטניות של המקרה, וכי כך נעשה אף בעניינה של העותרת. דא עקא, אין די בהעדת משרד השיכון על עצמו. כל מטרת חובת ההנמקה היא שניתן יהיה לבחון כי אכן כך נעשה בפועל. מעבר לכך, טענה זו נטענה בעלמא, כאשר ההחלטה נשוא עתירה זו נעדרת הנמקה מספקת ואינה משקפת כלל כי אכן כך נבחנו הדברים במקרה הקונקרטי.
--- סוף עמוד 56 ---
בהעדר כל הנמקה שתתייחס לטענותיה הספציפיות של דבורה אלבז (למעט הפנייה לקונית להוראות הנוהל, ואמירה לקונית לפיה אין די בנסיבות כדי להביא לחריגה מהנוהל), אין לביהמ"ש דרך להתחקות אחר השיקולים שגרמו לדחיית הערעור, ואין אפשרות ולבחון את סבירות ההחלטה שהתקבלה. יתרה מכך, אין אפשרות אפילו לדעת אם חברי הועדה היו מודעים לטענות הספציפיות שהעלתה העותרת.
אדגיש, כפי שנאמר בעניין קליסה (פסקה 29 לפסק דינה של כב' השופטת דפנה ברק ארז): "בדיעבד, הנמקה פגומה אינה יורדת בהכרח לשורש החלטתה של הרשות, ולכן אינה מהווה עילה אוטומאטית לביטולה של ההחלטה".
על כן, כפי שאפרט להלן, יוחזר עניינה של העותרת לדיון במשרד השיכון.
לאור הדברים הללו אעבור לבחון את הסעדים המתבקשים בעתירה.
12. התוצאה והסעדים
העותרת ביקשה סעד כללי, שעיקרו שינוי הנוהל, ועד ספציפי לפיה זכותה לדיור ציבורי תוכר מהמועד בו השלימה את תקופת הזמן הנדרשת לקבלת קצבת מזונות. אדון בשני סעדים אלו בנפרד.
12.1.הסעד לעניין הנוהל
מכל הטעמים שפורטו בהרחבה לעיל, ובהינתן הבעייתיות בתשתית הראייתית, הוראת סעיף 2.12 לנוהל הקצאת שיכון ציבורי (בצירוף ההוראות הרלבנטיות מנספח א' לנוהל), לפיה הוכחת מיצוי כושר השתכרות תיעשה באופן בלעדי ע"י קבלת קצבאות קיום מהמל"ל ובמרכזן קצבת הבטחת הכנסה, הינה הוראה מפלה, הפוגעת בשוויון. בנוסף, הוראה זו גם אינה סבירה ואינה מידתית, בהעדר תשתית עובדתית נדרשת. הוראה זו אינה יכולה לעמוד על כנה, ועל כן אני מורה על ביטולה.
סעד זה נגזר מהצורך בביקורת שיפוטית אפקטיבית על פעולות המינהל (ראו לעניין זה: לירון דוד, החיפוש אחר 'סעדים חברתיים', מעשי משפט ד', 109 (2011). עוד ראו: מיכל לופט, "'חבר'ה קצת הגזמתם, לא? – לאן נעלמה הביקורת השיפוטית של בתי המשפט הישראליים על מעשי המינהל" מבזקי הארות פסיקה 29, עמ' 25 (2014).
כפי שציינה ברק-ארז, בירוקרטית רווחה, בעמ' 188:
"טעם נוסף ליעילות החסרה של נתיב ההתדיינות הוא שבמקרים רבים, הפרשנות הניתנת לפסקי־הדין מצומצמת לנסיבותיו של המקרה, ואינה משפיעה על הפרקטיקה במקרים אחרים.... תוצאה זו של הגבלת הניצחון למקרה הקונקרטי נובעת, בחלקה, גם מכך שהעותר נעדר ראייה מערכתית וממקד את טיעוניו בהתייחס למערכת הנסיבות המוכרת לו בלבד."
--- סוף עמוד 57 ---
במקרה שלפניי, העותרת יוצגה ע"י הסיוע המשפטי שהשכיל להביא לפני בית המשפט את התמונה במלואה על הראייה המערכתית. על כן ביקורת שיפוטית ראויה מחייבת להביא לשינוי התניה ולא להתמקד במקרה הספציפי של העותרת לעניין זה.
12.1.א. אופן תיקון הנוהל
שאלה אחרת היא כיצד יש לשנות את הנוהל. ובכן, אני סבורה כי הן נוהל הקצאת שיכון ציבורי, הן נוהל השתתפות בשכר דירה מסורבלים ומורכבים, וראוי כי משרד השיכון ישקוד על תיקונם, לרבות התאמת המצב בשטח, כפי שטוען לו משרד השיכון, לנוהל.
על הצורך בהנגשת המידע, פישוטו, ותיאומו בין רשויות שונות נכתב רבות. כך, למשל, בדו"ח מבקר המדינה - דו"ח שנתי 65ג' "אי-מיצוי של זכויות חברתיות", 3 (2015), נכתב בפתח הדו"ח:
"גופים ציבוריים רבים מעניקים זכויות מגוונות מתוקף חוקים או תקנות. מורכבותן של כמה מן הזכויות הללו מקשה על אזרח מן השורה להכיר את כל זכויותיו ואת התנאים לקבלתן. על הרשות הציבורית חלה חובה לממש את הזכות ולתת אותה לזכאים לה, וכנאמן הציבור ראוי שהיא תספק לציבור לכל הפחות מידע על עצם קיום הזכות ועל התנאים לקבלתה באופן מלא ושקוף. לשם כך ראוי שהרשות הציבורית תנקוט פעולות שמטרתן הסרת חסמים העומדים בפני הזכאי כדי שיוכל לממש את זכויותיו. אולם בכך לא סגי, ראוי שרשות ציבורית שיש ברשותה מידע על זכות שנוצרה לזכאי ברשות אחרת, פעמים כיוון שזכות שנותנת רשות ציבורית אחת כרוכה בזכות שנותנת רשות ציבורית אחרת, תנקוט פעולות כדי ליידע את הזכאי על כך. מן הראוי גם שהמדינה תפעל בשיטתיות להנגשת מידע על זכויותיהם של אזרחיה כדי שהזכאים יהיו מודעים לזכויותיהם ויוכלו לפנות לרשויות המעניקות אותן כדי לממשן. הדברים מקבלים משנה חשיבות בכל הנוגע לקצבאות קיום, אשר נועדו לסייע להבטחת קיומו הבסיסי של הזכאי ומימוש זכותו החוקתית לחיים בכבוד."
(הדגשה שלי – מ' א' ג')
עמדו על כך גם בניש ודוד, זכות הגישה למנהל, בעמ' 420, כשהמליצו, מכוח שלטון החוק או עקרון השוויון לאתר דרכים להעניק זכויות, ולהביא למיצוי זכויותיהם גם של אלו שלא יודעים לבקש אותן:
"מרכיב נוסף של זכות הגישה למינהל הוא ההתמודדות עם חסמי הסבך הבירוקרטי. בהקשר זה נדרשים מהלכים של עיצוב מחדש של המערך המנהלי באופן שיהפוך את המנהל לנגיש לכלל האוכלוסייה, ובמיוחד לאוכלוסיות מודרות, אשר סובלות באופן רחב יותר מקשיי נגישות... כד להתמודד עם בעיית הפיצול הבירוקרטי, תכלול ההנגשה גם שיפור של התיאום בין גורמי המינהל, הן בין סניפים ואגפים של אותה רשות מנהלית והן בין רשויות מינהליות נפרדות, וזאת, למשל, באמצעות יצירה של מרכזי שירות משולבים (one-stop centers)....יש לעצב את השירות באופן שמעביר את נטל התיאום אל כתפי הרשויות, כך שמנקודת=מבטו של מקבל השירות הטיפול במצבי חיים שונים יהיה מול גורם אחד בלבד. מבחינה זו, העיקרון המנחה של מנהל נגיש הוא שהמנהל הוא שצריך להתאים עצמו לפונה, ולא הפונה הוא שצריך להתאים את עצמו למבנה הבירוקרטי"."
וכן גילדין, דיור בר השגה, מציין לעניין זה (שם, בעמ' 338):
חלק מהמידע חיוני להעצמת הפרטים הנוגעים בדבר, ובהיעדר מידע הפרט הוא חסר אונים בהתמודדות עם המציאות המודרנית ועם הצורך לבצע בה פעולות. הנגשה של המידע עשויה לספק לפרט כלים ליציאה ממצב זה חוסר אונים ועל כן להעצימו...... מערכת של דיור בר-השגה במדינה היא מערכת מורכבת, ובמדינות
--- סוף עמוד 58 ---
הפועלות באמצעות מגוון של מודלים ובהשתתפות של מגוון שחקנים המערכת נעשית מורכבת יותר. במערכת מורכבת כל כך יש כמות גדולה מאוד של מידע רלוונטי לדייר. על כן, השלב הראשוני בהעצמת הדיירים בדיור בר –השגה הוא הנגשה של המידע באופן שיאפשר להם לפעול"
(הדגשה שלי – מ' א' ג').
אחד הפתרונות הוא פישוט ההליכים, שקיפות, הנגשת מידע והנחלת גישה מודעת עוני לעוסקים בתחום. כפי שמציינות שורץ-זיו, בליט-כהן ואיזנשטדט, נפגעות מדיניות הדיור הציבורי, שם, בעמ' 145:
"ממצאי המחקר העלו גם המלצות למדיניות ולפרקטיקה. ראשית, המחקר מצביע על התנהלות שיטתית קשה של החברות המשכנות כלפי נשים הזקוקות לדיור ציבורי. אנו סבורות שחובתן של חברות אלה לאמץ פרקטיקות ארגוניות המבוססות על שקיפות ועל הנגשת מידע, כמו גם לצמצם ולפשט את ההליך הבירוקרטי, כדי להקל על הזקוקות לדיור ציבורי לממש את זכותן לקורת גג. לאור הממצא ולפיו מחוסרות דיור חוות מפגש מזלזל, משפיל ופוגעני עם סוכני מדינת הרווחה, אנו ממליצות להנחיל אצל אלה האחרונים גישה מודעת-עוני. כלומר: יש לחייב את סוכני מדינת הרווחה בכלל ואת נציגי החברות המשכנות בפרט להשתתף בתוכניות ובקורסי הכשרה שיעסקו בסוגיות מקרו-חברתיות, כגון עוני וחסרון דיור, בחוויה הרב ממדית של העוני, בהכרה בחוויותיהן ובמצוקתן של הזקוקות לדיור ציבורי ובמתן יחס מיטיב ומכבד ללקוחותיהם....... חווייתן המורכבת של אימהות מחוסרות דיור בשירותי הרווחה והפחד המלווה אותן מדגישים את הצורך להבנות ולהטמיע כלים מותאמים ורגישים לעבודה עמן. אלה יסייעו לתפוס את הנשים כדמויות רב ממדיות, הפועלות בהקשר חברתי-כלכלי ולהתוות גישה טיפולית המבוססת על שותפות".
(הדגשה שלי – מ' א' ג').
הבאתי את כל אלו, כדי שאולי תנוצל ההזדמנות לבחינה כוללת של הנהלים.
לאור האמור, אני סבורה כי על משרד השיכון לבחון את הנהלים, ולהקל על האוכלוסיות החיות בעוני. אין הכוונה להקל בתנאים למתן הקצבה. התנאים והכללים הם עניין של סדרי עדיפויות שבסמכות הרשות המבצעת לקבוע (אם כי, כאמור יתכן ויש מקום כי המחוקק יתייחס לכך בחקיקה ראשית או למצער בתקנות בפיקוח הכנסת). אולם, מרגע שנקבעו כללים, יש לפשט ולהנגיש אותם (ראו לעניין זה: יניב רוזנאי ונדיב מרדכי, "על נגישותה של החקיקה", משפט וממשל יט', 429 (2018). כן יש לשקול לאחד את כל המבחנים לאנשים החיים בעוני, כך שלא יאלצו לעבור מרשות לרשות, ומעניין לעניין ששוב ושוב הם צריכים להוכיח את מצבם הקשה, כל פעם באופן אחר, תוך מילוי טפסים שונים במקומות שונים.
עם זאת, בעניין זה יש להשאיר שיקול דעת למשרד השיכון, ובלבד שדרישת ההוכחה הבלעדית ע"י קבלת קצבת הכנסה תבוטל. ניתן לעשות זאת באופנים שונים, על פי שיקול דעת המשרד. כך, למשל, ניתו לקבוע (בתיאום עם המל"ל), כי המל"ל יבחן מיצוי יכולת השתכרות גם של נשים המקבלות קצבת מזונות, לא כתנאי לקבלת הקצבה, אלא לצורך הגשת בקשה לדיור הציבורי. אפשרות אחרת היא לבצע זאת באמצעות אותן חברות שמשרד השיכון התקשר עמן, או בכל דרך אחרת, ובלבד שדבורה אלבז ואחרות במצבה יוכלו להוכיח מיצוי יכולת השתכרות גם מבלי להמיר את קצבת המזונות בקצבת הבטחת הכנסה.
--- סוף עמוד 59 ---
כיון שהעתירה שלפניי מתמקדת אך באופן הוכחת התנאי של מיצוי כושר השתכרות, הרי די בתיקון נוהל הקצאת שיכון ציבורי באופן מינורי. על כן אני מורה על תיקונו של סעיף 5.1 של הנוהל כך שהתנאי השלישי במסגרת התנאים לקבלת דיור ציבורי, הקבוע בסעיף 2.12 ומפנה לנספח לנוהל, המחייב קבלת קצבת הבטחת הכנסה כתנאי בלעדיו אין למיצוי כושר השתכרות - יבוטל. מיצוי כושר השתכרות יוכח או ע"י קבלת הקצבאות כקבוע כיום, או באופן אחר שיותאם גם למי שמקבלת קצבת מזונות.
12.1.ב. מועד הבטלות
נוהל הקצאת דיור בשיכון הציבורי בתוקף משנת 2007. לאור זאת, האוכלוסייה הנזקקת לדיור ציבורי נסמכת על הוראות הנוהל שנים ארוכות, כמו גם משרד השיכון (הן במקרה של אישור זכאות, הן במקרה של דחית הבקשה), הבנסיבות אלו אין מקום להורות על כניסה מיידית לתוקף של הצהרת הבטלות. במקרה זה, כדי לאפשר למשרד השיכון לערוך בחינה מעמיקה של הנהלים, מוצדק לעשות שימוש בדוקטרינת "השעיית הכרזת הבטלות", שלפיה בית המשפט מוסמך להורות שהכרזת הבטלות תיכנס לתוקף בשלב מאוחר יותר.
אך תוך השעיית הכרזת הבטלות, הצעה שהעלה יגאל מרזל במאמרו: "השעיית הכרזת הבטלות", משפט וממשל ט' 39, 94 (2006) ולפיה:
"באותם המקרים שבהם בחר בית המשפט בפתרון של בטלות יחסית כדי למנוע נזק לא מוצדק לאינטרסים חשובים אחרים בעקבות ביטול מעשה הרשות, יכול הוא לשקול שימוש בהשעיית הכרזת הבטלות כתחליף לשימוש בתורת התוצאה היחסית. בכך ישיג שמירה על האינטרסים הציבוריים שבגינם לא ראוי לבטל מיד את מעשה הרשות, אך בה בעת יועבר מסר ברור וצלול שמעשה הרשות היה שלא כדין והסעד בגין פגם זה הוא בטלות מלאה של פעולת הרשות. תוצאה זו מחייבת גם יותר את הרשות, באותם מקרים שבהם היא תיאלץ בתוך פרק זמן מוגדר ותחום לקבוע נורמה חדשה וחוקית. בתורת התוצאה היחסית, לעומת זאת, אם בית המשפט מוצא כי אין זה ראוי לבטל את הנורמה בשל הפגם – יחסיות הביטול – אין הרשות נדרשת לשום פעולה מתקנת. גם משום כך עדיף לעיתים לעשות השימוש בכלי של השעיית הכרזת הבטלות"