--- סוף עמוד 50 ---
שנית ובעיקר, דבורה אלבז מעוניינת להמשיך ולקבל קצבת מזונות, שכן במקרה של תשלום קצבת מזונות, זו משולמת במקום המזונות שחייב בהם האב, כאשר למל"ל יש זכות לחזור לאביהם של הילדים. מעבר מקבלת קצבת מזונות לקבלת קצבת הבטחת הכנסה תפטור את האב מחובת מזונות ילדיו, והעותרת רשאית לבחור ולעמוד על כך שהוא יעמוד בחובתו זו (לעניין חופש הבחירה במסגרת ההליך המנהלי ראו: דפנה ברק ארז, לשים את האדם במרכז, עיוני משפט לט, 5, 30 (תשע"ו-2016))
בנוסף, קצבת המזונות אינה משולמת באופן בלעדי מקופת המדינה, שכן למדינה יש אפשרות לחזור על משלם המזונות. היינו, הדבר אף יביא לחסכון בכספי ציבור, במקרים בהם יצליח המל"ל לגבות את החוב מהאב.
במאמרה של לוסי א' ווייט (בתרגום זהר כוכבי), "הכפפה, כישורי הישרדות רטוריים ונעלי יום ראשון: הערות על השימוע בעניינה של גב' ג'", מעשי משפט ב' 119 (2009) (המאמר המקורי: Lucie E. White, "Subordination, Rhetorical Survival Skills, and Sunday Shoes, Notes on the (Hearing of Mrs. G." 38 Buffalo L. Rev. 1 (1990), מבהירה המחברת את חשיבות יכולת הבחירה של אנשים החיים בעוני, גם אם, לאור מצבם, מדובר באפשרות בחירה מצומצמת, שזה הרי הגרעין של כבוד האדם.
עמד על כך כב' השופט אדמונד א' לוי בבגץ 6427/02 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פ"ד סא (1) 619(פסקה 2 לפסק דינו של כב' השופט אדמונד א' לוי):
"עקרון האוטונומיה מיוסד על ההכרה בקיומה של יכולת בחירה חופשית, בכושרו של אדם לטוות את סיפור חייו על-פי השקפותיו ואמונתו, בכוחו להכריע בין חלופותיו על פי העדפותיו, ובאפשרותו להביא הכרעה זו לכלל מימוש....דמותו של אדם כישות אוטונומית לא תוכל להתקיים בהיעדרה של...תחושתו כי פעולותיו הרציונאליות מניבות תוצאות נטולות שרירות, ובבטחונו, כי אין ערכו של כוח ההגשמה האישית המסור לו נופל מזה של רעהו".
גם אם מדובר באותו גובה קצבה, יש לאפשר גם לדבורה אלבז להחליט באיזו קצבה היא מעוניינת, בהנחה שעל פי הנהלים היא זכאית לאחת משתי הקצבאות. כיון שדבורה אלבז סבורה כי יש לחייב את אביהם של ילדיה בתשלום מזונותיהם, אין לחייב אותה לעבור ולקבל קצבת הבטחת הכנסה, רק בכדי שלא תפגע בזכותה לקבל שיכון ציבורי או סיוע בשכר דירה.
גם אם מטרתו של משרד השיכון אינה הפליית נשים חד-הוריות, מאחר והתוצאה של הנוהל היא כזו אשר אינה מוצדקת על ידי השוני שבין הקבוצות- מדובר בהפליה פסולה (לעניין אפלייה תוצאתית ראו: בג"ץ 11163/03 ועדת המעקב העליונה לענייני הערבים בישראל נ' ראש ממשלת ישראל (פורסם בנבו, 2006, להלן: עניין וועדת המעקב), וכן משה כהן-אליה, "על היסוד הנפשי שבבסיס איסור ההפליה בפסיקת בית המשפט העליון: כוונה? תוצאה? אדישות?" בתוך: ספר קרמניצר, בעמ' 149.
--- סוף עמוד 51 ---
10.6 לסיכום – הנוהל פוגע בשויון
לאור כל האמור לעיל, הרי גם אם נראה בזכות לשוויון במקרה זה כזכות מנהלית בלבד ולא כזכות חוקתית, המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, הרי שמשרד השיכון לא עמד בנטל המוטל עליו להראות, לאור הפגיעה בשוויון, שאכן מדובר בשוני רלבנטי (ראו: זמיר, חזקת החוקיות במשפט המינהלי, שם, בעמ 761). על כן יש בהוראת הנוהל לעניין הוכחת מיצוי כושר השתכרות משום פגיעה בשוויון.
מצבן הכלכלי של אימהות חד הוריות המקבלות קצבת הבטחת הכנסה בסכום המקסימאלי הינו קשה ודומה למצבן הכלכלי של אימהות חד הוריות המקבלות קצבת מזונות בסכום המקסימאלי; אף סכומי הקצבאות- קצבת מזונות וקצבת הבטחת הכנסה- הינם זהים.
לסיכום, הנוהל אינו שוויוני במובן זה, שהוא אינו מאפשר למי שמקבלת קצבת מזונות להוכיח מיצוי יכולת השתכרות. כלומר, יש לשנות את הנוהל כך שמי שמקבלת קצבת מזונות, תוכל להוכיח מיצוי כושר השתכרות באופן עצמאי, וללא תלות בקבלת קצבת הבטחת הכנסה.
בנסיבות אלה מסקנתי הינה, כי נוהל 08/05 השולל באופן גורף זכאות האמהות החד-הוריות לעבור מבחן מיצוי כושר השתכרות ובכך שולל זכאותן לדיור ציבורי, הינו נוהל מפלה.
לכאורה היה ניתן לסיים כאן את פסק הדין, ולהורות למשרד השיכון לדאוג להסרת ההפליה, במובן זה שיסיר את הדרישה הבלעדית להוכחת מיצוי כושר השתכרות של מי שמקבלת קצבת מזונות, באמצעות קבלת קצבת הבטחת הכנסה.
אולם, עצם העובדה כי ההנמקות הלקוניות ניתנו בכל ההחלטות בעניינה של העותרת, ולאור העובדה שמהפסיקה עולה כי הנמקות אלו ניתנות כדבר שבשגרה, מצאתי לנכון לעמוד גם על הדברים הללו. לכך אפנה עתה.
11. ההנמקה בעניינה של העותרת
כזכור, משרד השיכון נימק את דחיית בקשת העותרת הן להקצאת דיור ציבורי, הן לסיוע מוגדל בשכר דירה, בכך שלא קיבלה קצבת הבטחת הכנסה בתקופה הרלבנטית. כפי שפרטתי כל ההחלטות בעניינה של העותרת היו לקוניות ביותר. אעמוד להלן על הנהלים בעניין הוועדות השונות, סמכויותיהם והיקף שיקול דעתן.
11.1. הועדות השונות, היקף שיקול דעתן ואופן ההנמקה
חובתה של רשות מנהלית לפעול על פי תבחינים אחידים ככל שניתן ולנמק את החלטותיה. אלו מושכלת יסוד במשפט המנהלי (ראו לעניין זה, בין רבים, יואב דותן, "חובת ההנמקה של רשויות מינהל וגופים נבחרים", מחקרי משפט כט' 5 (תשס"ב-תשס"ג). כך ככלל, כך במקרה של ועדות משרד השיכון.
--- סוף עמוד 52 ---
משרד השיכון קבע בנהלים וועדות שונות שהוסמכו לבחון בקשות של מבקשי סיוע בדיור הציבורי. בקשות של מבקשי סיוע מופנות לוועדות המחוזיות, המהוות את "הערכאה הראשונה" הדנה בבקשות מבקשי הסיוע. במקרים בהם לא מתקיימים הקריטריונים הקבועים בנהלים לצורך הזכאות מועבר הדיון לוועדת חריגים (ראו סעיף 8 לנוהל 08/05).
11.1.א. ועדת אכלוס עליונה
מבקש שבקשתו לסיוע בדיור נדחתה ע"י הועדה של "הערכאה הראשונה" רשאי לערער על אותה החלטה (ראו סעיף 8 לנוהל 08/05 הדן בוועדת החריגים). הערעור יוגש ל"ועדת אכלוס עליונה", וזאת בהתאם להוראת נוהל מס' 08/13 של משרד השיכון (להלן: ועדת אכלוס עליונה), המכונה "נוהל וועדת אכלוס עליונה" (להלן: נוהל 08/13 ועדת אכלוס עליונה).
בס"ק 2.1 לנוהל 08/13, הוגדרה תכלית הועדה העליונה, כדלהלן:
"2.1 הועדה דנה ומחליטה בערעורים של מבקשי סיוע בדיור שבקשותיהם נדונו ונדחו בועדות האחרות של משרד הבינוי והשיכון, למעט הועדה הציבורית לאכלוס, או במקרים שאין בסמכות הועדה לדון בהם".
נוהל 08/13 הדן כאמור בוועדת איכלוס עליונה הינו בתוקף מיום 21.10.18, (קודם לכן לפני כן היה בתוקף נוהל מיום 28.5.03 שבוטל עם פרסום נוהל חדש זה). בנוהל המעודכן התווסף סעיף 3, בו נקבעו השיקולים (תבחינים) שתבחן הוועדה בעת דיון בבקשה:
"התבחינים אותם בוחנת הוועדה בבואה לקבל החלטה:
תבחינים הנוגעים לכל סוגי הבקשות:
מצב כלכלי- הכנסות, מקורות הכנסה, כושר השתכרות, פוטנציאל השתכרות.
גודל משפחה- מספר נפשות, גילאי הילדים.
נכות- נכות למי מבני המשפחה, לרבות תמהיל נכויות במשפחה וסוג הנכות.
תפקוד.
רקע בריאותי- בעיות רפואיות של כל אחד מבני המשפחה.
סטטוס משפחתי- הורה עצמאי, עורף משפחתי.
רקע סוציאלי- בהתבסס על דו"ח סוציאלי.
...
בקשות לסיוע בדיור ציבורי:
נוסף על תבחנים 1-7 שלעיל, הוועדה תביא בחשבון תבחינים נוספים, כדלקמן:
מלאי הדירות המתפנות ביישוב.
מספר הזכאים הממתינים בתור".
אשר לתבחינים, עד לתיקון הנוהל כמפורט, לא היו כלל תבחינים לוועדות. עם תיקון נוהל התווספו תבחינים, אולם מדובר בכלל התבחינים הרלוונטיים, וללא קביעת סדרי עדיפויות כלשהם, קשה לטעון כי במצב דברים זה יש בסיס אחיד לקבלת ההחלטות, המתחייב במקרים מסוג זה. במאמר מוסגר אציין כי איני סבורה שהוספת התבחינים המנחים בנוהל המעודכן מעלה או מורידה לעניין ההחלטות בוועדה, שכן, תבחינים אלה ממילא נשקלו ע"י וועדת החריגים עוד בטרם תיקון הנוהל, וכאשר אין בנמצא מדרוג או משקלות המשקפים את משקלו של כל תבחין בהחלטת הוועדה. מכל מקום, יש לציין כי בין התבחינים מופיע גם מיצוי כושר השתכרות.
--- סוף עמוד 53 ---
עם זאת, כיון שבמקרה שלפניי השאלה אינה באילו מקרים יש לחרוג מהנוהל לאור נסיבות המבקשת, אלא שהנוהל עצמו אינו ראוי בשל הבעיתיות והפגיעה בשוויון, לא ארחיב עוד בעניין זה. אומר רק, מעבר לנדרש, כי יפה ייעשה משרד השיכון אם ייתן לכך את הדעת.
11.1.ב. הועדה הציבורית לערעורים
מעל וועדת האיכלוס העליונה מצויה "הועדה הציבורית לערעורים בנושאי אכלוס" (להלן: "הועדה הציבורית"), אשר פועלת מכח הוראת נוהל מס' 08/17 של משרד השיכון, שכותרתו: "נוהל הוועדה הציבורית לערעורים בנושאי אכלוס" (להלן: נוהל 08/17 או נוהל הועדה הציבורית לערעורים).
סמכות הוועדה הציבורית קבועה בס"ק 2.1 לנוהל כדלהלן: "הועדה דנה ומחליטה בערעורים של מבקשי סיוע בדיור שבקשותיהם נדונו ונדחו בועדות איכלוס עליונה..."
סעיף 2.4 לנוהל, קובע כי:
"הוועדה תפעל במגמה לתת מענה לבעיות חריגות של משפחות ויחידים להם לא נמצא מענה במסגרת הכללים והקריטריונים של המשרד".
נוהל זה אינו כולל כל התייחסות לקריטריונים להפעלת שיקול דעת הוועדה ומתן זכאות בשל נסיבות חריגות. העדר קריטריונים אינו מאפשר לדעת מראש מתי ניתן לפנות לוועדת החריגים, מתי תינתן זכאות בשל נסיבות חריגות וכן לא מאפשר לבקר את החלטותיה של הוועדה.
11.2. נוהל הקצאת שיכון ציבורי
דבורה אלבז ערערה על החלטת הועדה המחוזית מכוח נוהל 08/05 - נוהל הקצאת שכון ציבורי. הנוהל מגדיר בסעיף 2.9 מהי ועדת חריגים: "הועדה המחוזית, ועדת אכלוס עליונה, ועדה לעובדי מערכת וועדה ציבורית לאכלוס". כלומר שתי הועדות, ועדת אכלוס עליונה והועדה הציבורית לערעורים בנושאי אכלוס, על אף שהן היררכית אחת מעל השניה, נכללות שתיהן תחת הגדרת וועדת חריגים.
סעיף 8 לנוהל הקצאת שיכון ציבורי מאפשר לפנות לועדת חריגים. סעיף 8.1 מאפשר לערער במקרים מסוימים ל"ועדת חריגים עליונה" אך זו אינה מוגדרת בנוהל. סעיף 8.7 מאפשר לערער על החלטת ועדת חריגים, כאשר נקבע כי: "עובד האכלוס במחוז ינתב הערעור לועדה המתאימה".
ובכן, גם בחינה מעמיקה של הנוהל, לא מעלה בבירור מתי מערערים ולאיזו וועדה. אולם, בעיקר, גם בנוהל זה, הפרק על הערעור הוא טכני – מי מעביר למי ובאיזה אופן – ואינו כולל קריטריונים לעבודת וועדת החריגים.
כל הנהלים לענין עבודת הועדות חסרים קריטריונים, החלטות הועדות נעדרות הנמקה, מה שפוגם בהחלטות שהתקבלו.
--- סוף עמוד 54 ---
11.3 העדר הנמקה והשלכותיה
אשר לחובת ההנמקה - במקרה של הוועדה העליונה, הדבר נקבע במפורש בסעיף 2.5 לנוהל הוועדה העליונה (הוראה 3/13 מיום 25.6.2003), ולפיו החלטות הוועדה תהיינה מנומקות. בעת"מ (מנהליים ב"ש) 317/09 עמותת איתך מעכי – משפטניות למען צדק חברתי נ' מדינת ישראל- משרד הבינוי והשיכון, פורסם בנבו,2009), פנתה העמותה לבית המשפט לעניינים מנהליים בעתירה כי וועדות משרד השיכון ינמקו את החלטותיהם. משמשרד השיכון לא חלק על חובת הוועדות לעשות כן, ומסיבה זו נדחתה העתירה (בכפוף להתחייבות משרד השיכון להוסיף לנוהל הבהרה לעניין חובת ההנמקה).
במקרה שלפניי, החלטת הועדה נשוא העתירה אינה מנומקת. הועדה העליונה האזורית קבעה כי (נספח ג' לתגובה המקדמית):
""החלטה: דחיית הבקשה מהסיבה אינה מתקיימת מהשלמת הכנסה במשך 12 חודשים נוספים בנוסף להכנסתה.
נימוקי הבקשה: למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה".
(הדגשה שלי – מ' א' ג')
ועדת חריגים, המכונה ועדה ציבורית (ראו ההחלטה בנספח ה' לתגובה המקדמית) קבעה כי:
"דחיית הבקשה – סיבת הדחייה: אינה מתקיימת מהשלמת הכנסה במשך 12 חודשים נוספים בנוסף להכנסתה, מותר לערער לציבורית: לא, נימוקי ההחלטה: למרות הנסיבות לא ניתן להענות לבקשה"
(הדגשה שלי – מ' א' ג')
הא ותו לא. הנמקה זו לאו הנמקה היא (יש לציין כי גם בקשות נוספות שהוגשו על ידה נדחו באותו אופן). ראשית, רק החלק המודגש מהווה את ההנמקה (אמנם בהחלטה הראשונה כתוב נימוקי הבקשה, אך כיון שהנימוקים של דבורה אלבז אינם מופיעים במסמך, היה צריך לכתוב: "נימוקי ההחלטה". בהחלטה השני כבר מצוין כי מדובר בנימוקי ההחלטה). שנית, לא ברור לאילו נסיבות התייחסה הועדה, והאם התייחסה לכלל הנימוקים שהעלה העותרת בערעור. וארחיב.
בתי המשפט עמדו שוב ושוב על הבעייתיות בהנמקת חסר של החלטות המנהל ככלל, כן עמדו על הבעייתיות בהעדר הנמקה בוועדת חריגים של משרד השיכון, ויש שהביא הדבר לביטול החלטת הוועדה. כך לדוגמא נקבע בעניין קליסה, בפסקה 28 לפסק דינה של כב' השופטת דפנה ברק ארז:
"על הרשות המינהלית לנמק את החלטותיה באופן סדור שאינו משתמע לשני פנים. חשיבותה של בהירות ההנמקה היא ברורה. הנמקה בהירה ומסודרת מסייעת לרשות לקבל החלטה רציונאלית ולא שרירותית. הנמקה כזו מאפשרת להבין את משמעות ההחלטה ואת השלכותיה התקדימיות לגבי מקרים אחרים. כמו כן, היא מאפשרת לתקוף את ההחלטה תוך התייחסות מושכלת לטעמים העומדים בבסיסה. הנמקה ראויה אף מבטאת יחס מכבד לפרט שההחלטה עוסקת בו, מפחיתה את החשש שההחלטה התקבלה משיקולים לא ענייניים, מחזקת את האמון שרוחש האזרח לרשות ותומכת גם במראית פני הצדק ... בענייננו גם סביר להניח כי הנמקה סדורה וברורה הייתה מבהירה לצדדים את השיקולים שעמדו בבסיס ההחלטה ומונעת תחושות של קיפוח, שרירותיות ואי צדק, במיוחד על רקע הסכסוך המשפחתי שברקע הדברים. מטעמים אלה, ראוי שמקרה זה ישמש תמרור אזהרה באשר לחשיבות הנודעת להנמקה מסודרת וקוהרנטית, אשר יכולה לחסוך בעיות רבות בהמשך".
--- סוף עמוד 55 ---
כך היה גם בעת"מ (מנהליים חיפה) 680/08 מלמד יעקב נ' משרד הבינוי והשיכון (פורסם בנבו, 2009). שם, בפסק דין קודם בעניינו של העותר, הוחזר הדיון לוועדה בהעדר נימוקים לעניין מיצוי כושר השתכרות, בפסק דין זה שב בית המשפט והחזיר את הדיון לועדה שכן על אף שאישרה לעותר באותו עניין סיוע בשכר דירה בשיעור חלקי ו"לפנים משורת הדין" לא נמקה את החלטתה (כן ראו: עת"מ (מינהליים ב"ש) 7123-09-12 לבנה אוזן נ' משרד הבינוי והשיכון (פורסם בנבו, 2013), שם נקבע כי בהיעדר הנמקה לא ניתן לבחון את סבירות ההחלטה ולכן הורה בית המשפט לוועדה לבחון מחדש עמדתה ולנמק אותה בפירוט.