°
פסק דין
"בית חם הוא הנפש
מחסה לנשמה
אל תהרוס תן לה לגשת
תן לה כוח בנשמה.."
מתוך השיר "בית חם" של בצלאל אלוני
העותרת, גב' דבורה אלבז, אם חד הורית לשלושה ילדים פנתה לבית המשפט לאחר שמאבקה לקבלת דיור ציבורי הסתיים בהחלטה לקונית של הועדה הציבורית העליונה במשרד השיכון, הדוחה את בקשתה לקורת גג בשש מילים: "למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה".
עתירה זו מפנה את הזרקור לחסמים הרבים העומדים בפני דבורה אלבז, כמו בפני אנשים אחרים החיים בעוני, למיצוי זכויותיהם, בין היתר בכל הנוגע לדיור הציבורי. הנהלים המסורבלים, חוסר הידע וחוסר הנגישות לרשויות המינהל ולבית המשפט, העומדים בין דבורה אלבז ואחרות במצבה לזכויות המוקנות לה.
--- סוף עמוד 5 ---
עניינה של העתירה במבחנים להוכחת מיצוי כושר השתכרות, כתנאי לקבלת זכאות לשיכון ציבורי, על פי נוהל הקצאת דיור ציבורי של משרד הבינוי והשיכון. אחד התבחינים (הקריטריונים) לקבלת זכאות לשיכון ציבורי הוא עמידה במבחן תעסוקה הבוחן האם המבקשת ממצה את יכולת או כושר ההשתכרות ועושה מאמץ להתפרנס בכוחות עצמה (להלן: מבחן מיצוי כושר השתכרות או מבחן מיצוי יכולת השתכרות). על פי הנוהל של משרד השיכון, ניתן להוכיח מיצוי כושר השתכרות אך ורק באמצעות קבלת קצבת הבטחת הכנסה לאורך זמן, במסגרתה בוחן המוסד לביטוח לאומי (להלן: המל"ל), האם הפונה עומדת במבחן זה. גב' דבורה אלבז לא קיבלה קצבת הבטחת הכנסה, אלא קצבת מזונות מהביטוח הלאומי (קצבאות זהות בגובהן), ובשל כך נשללה ממנה האפשרות להוכיח מיצוי כושר השתכרות וכפועל יוצא מכך- נשללה ממנה הזכאות לדיור ציבורי.
אומר כבר בפתח הדברים כי גב' דבורה אלבז (להלן: דבורה אלבז או העותרת), אינה תוקפת את הקצאת התקציבים לדיור הציבורי או את התבחינים לחלוקתו. המציאות בכל הנוגע לדיור ציבורי היא קשה וכואבת, אך המפתח לשינוי מדיניות זו אינו נתון בידי מערכת המשפט ועל כן העותרת אינה מבקשת סעד בהקשר זה מבית המשפט; דבורה אלבז עותרת במטרה שיאפשרו לה להוכיח באופן עצמאי כי היא נכללת במעגל הזכאים על פי התבחינים שנקבעו.
הבטחת הצדק החברתי אינה מותנית רק בקיומן של הזכויות, אלא במימושן והענקתן לזכאים ולזכאיות להן. השאלה המתעוררת כאן נוגעת למיצוי הזכויות, שהמדינה החליטה להעניק עבור דיור ציבורי. במסגרת זו כאמור לעיל על המבקשים לקבל משאבים אלו לעמוד במספר תנאים, ביניהם מיצוי כושר השתכרות; הטענה היא כי משרד השיכון אינו נכון לבדוק האם מי שעומדת ביתר התנאים, עומדת גם במבחן מיצוי כושר השתכרות (כאשר הפונה מקבלת קצבת מזונות מהביטוח הלאומי), ובכך שולל ממנה מראש וללא אפשרות להוכיח אחרת, את זכותה לדיור ציבורי ולמצער לסיוע בשכר דירה.
1. העותרת: דבורה אלבז
1.א. החשיבות להביא את קולן של העותרת ונשים אחרות במצבה
בפתח הדברים אציג את סיפורה של העותרת – גב' דבורה אלבז. אני סבורה כי כאשר אנו דנים בזכויותיהם של אנשים, בעיקר מאוכלוסיות מוחלשות, ובליבן אמהות חד הוריות החיות בעוני, טרם המעבר לדיון בחוקים בנהלים ובכללים – יש לעמוד על סיפורן האישי. כאמור, הדבר לא נעשה בכדי להדגים עד כמה המצב לגבי הדיור הציבורי חמור, שכן, על אף המצבים הקשים הנגלים מבין שורות הסטטיסטיקה, בית המשפט, מבחינה מוסדית מוגבל בהקשר זה (לניתוח ראו: שרון אסיסקוביץ', "בקרב עמנו אנו יושבים – ניתוח נאו-מוסדי של בתי משפט כאמצעי העצמה במדינת הרווחה", בתוך: משפט חברה ותרבות: העצמה במשפט, 195, 203 (2008, להלן: אסיסקוביץ, בתי משפט כאמצעי העצמה). עוד ראו: אמיר פז-פוקס, "נגישות יתר ונגישות חסר לזכויות חברתיות וכלכליות", דין ודברים ה', 307, 309 (תש"ע, להלן: פז-פוקס, זכויות חברתיות)).
--- סוף עמוד 6 ---
הכוונה היא לעמוד על סיפורה האישי של דבורה אלבז, כדי להדגיש את הקושי שלה, כמו רבות במצבה, לקבל את הסיוע המגיע לה במסגרת התקציב והקריטריונים שנקבעו; להדגים, באמצעות סיפורה של דבורה אלבז, את הקשיים במיצוי הזכויות הנתונות לזכאים במסגרת מדיניות הרווחה; לגרום לכך שדבורה אלבז ואחרות במצבה ידעו כי יש מי ששומע את קולן, ולהביא לכך שדבורה תדע, ותוכל לומר בלב שלם לילדיה, כי עשתה הכל כדי להשיג להם קורת גג.
מיכל קרומר נבו, בספרה: נשים בעוני: סיפורי חיים, מגדר כאב, התנגדות (2006, להלן: קרומר-נבו, נשים בעוני), מבהירה את החשיבות בהשמעת קולן של הנשים במצבים אלו (בעמ' 83):
"אני מציעה לראות בכאב הקולקטיבי [של הנשים בעוני] גם ביטוי של העובדה כי סיפורי הנשים אינם מוכרים בשיח החברתי ואינם נתפסים כבעלי תוקף. השוליות החברתית בה מצויות הנשים, מתבטאת גם בכך שסיפוריהן אינם שייכים לקאנון הסיפורים החברתיים המקובל. מכיוון שכך, הן סובלות מן המצב המסויט של חוסר הכרה וחוסר משמעות. סיפוריהן אינם מוכרים כאופציה תרבותית...קשייהן, התמודדותן, כאביהן, הצלחותיהן וציפיותיהן אינם מאורנים בתבנית סיפורית הזוכה לכבוד או להערכה. לכן הם פחות ברורים לסביבתן וגם להן עצמן".
עוד ראו לעניין זה: מימי איזנשטדט וגיא מונדלק, "העצמה במשפט" בתוך: משפט חברה ותרבות: העצמה במשפט, 9 (2008)
1.ב. סיפורה של דבורה אלבז
העותרת, דבורה אלבז, בת 38, נולדה בצרפת בשנת 1978 ועלתה ארצה בשנת 1995. דבורה אלבז גרושה ואם לשלושה ילדים בגילאי 7, 9 ו-11. דבורה כותבת בעתירתה כי היא מגדלת לבדה את שלושת ילדיה ומתמודדת, כך לדבריה, עם סכנות מבית וקשיים מחוץ. חלק מהילדים סובלים מקשיים שפורטו בפניות למשרד השיכון, ומפאת צנעת הפרט לא ארחיב. דבורה היא ספרית במקצועה ועד חודש פברואר 2017 עבדה שעות מועטות כספרית בביתה והשתכרה בין 400 ל-600 שקלים בחודש.
דבורה התגרשה מבעלה ביום 3.7.12 ובחודש ינואר 2015 החלה לקבל קצבת מזונות בסכום 3,373 ₪ ברוטו לחודש. ביום 1.11.16 החלה דבורה לקבל קצבת הבטחת הכנסה בגובה של 1,419 ₪, ומאז שסגרה את עסק הספרות שלה החלה לקבל, מינואר 2017 קצבת הבטחת הכנסה בגובה 3188 ₪.
דבורה מתקיימת מסכום של 4,919 ₪ הכולל קצבת הבטחת הכנסה ומזונות בסכום של 1,500 ₪ ונזקקת לדיור ציבורי. דבורה מתארת את מצבה האישי והכלכלי הקשה ומספרת בעתירתה כי נאלצה להחליף פעמים רבות דירות עם ילדיה, ללא כל ביטחון ושקט נפשי לה ובעיקר להם.
עניין הדיור הוא שהביא את דבורה אלבז לפנות למשרד השיכון שוב ושוב ושוב. משלא נענתה, כפי שיתואר להלן, פנתה ללשכה לסיוע משפטי, ובעזרת עורכות הדין מטעם הלשכה, פנתה לבית המשפט.
--- סוף עמוד 7 ---
2. הרקע הנורמטיבי ועיקרי העתירה
אני פותחת ברקע הנורמטיבי, ומקדימה אותו לטענות הצדדים, שכן רקע הדברים וטענות הצדדים יהיו ברורים יותר לאור הוראות הנוהל הרלבנטיות.
עיקרה של העתירה בנוהל 08/05 הנוגע להקצאת דירות בשיכון הציבורי, אולם היא מתייחסת גם לנוהל 08/04 – השתתפות בתשלום שכר דירה. להלן אתייחס להוראות הנהלים האמורים וכן לפסק דינו של בית המשפט העליון בעע"מ 4445/16 מעיין רקפת שטיין נ' משרד הבינוי והשיכון המשרד הראשי (פורסם בנבו, 04.12.2017, להלן עניין שטיין), שדן בעניין קרוב.
2.א. נוהל הקצאת דירות בשכירות בשיכון הציבורי
נוהל מס' 08/05 של משרד השיכון "נוהל הקצאת דירות בשכירות בשיכון הציבורי" (להלן: נוהל 8/05" או נוהל הקצאת שיכון ציבורי), קובע (בסעיף 5.1 לנוהל), כי בכדי שתהא אם חד הורית זכאית לדירה בדיור הציבורי היא נדרשת לעמוד, בין היתר, בארבעה תנאים מצטברים: האחד, שהפונה היא חסרת דירה (סעיף 2.3 לנוהל). אין מחלוקת כי דבורה אלבז עונה על ההגדרה של חסרת דירה; השני, היותה אם לשלושה ילדים לפחות (סעיף 2.4(ב) לנוהל המגדיר זכאות למשפחה חד הורית יחד עם סעיף 2.5.). אין מחלוקת כי דבורה אלבז עומדת גם בתנאי זה; והשלישי כי היא ממצה כושר השתכרות (סעיף 2.12 לנוהל). תנאי נוסף, התנאי הרביעי, מהווה למעשה את אופן ההוכחה האפשרי היחיד למיצוי כושר השתכרות והינו כי הפונה מקבלת קצבת הבטחת הכנסה במשך תקופה (כמפורט בסעיפים 2-1 לנספח א' לנוהל).
מיצוי כושר השתכרות הינו תנאי עצמאי לקבלת זכאות לדיור ציבורי (תנאי מספר שלוש) וכן הינו אחד התנאים שבוחן המוסד לביטוח לאומי לצורך קבלת קצבת הבטחת הכנסה (תנאי מספר ארבע). למעשה תנאי מספר ארבע מהווה את אופן ההוכחה לתנאי מספר שלוש. מיצוי כושר השתכרות מוגדר גם הוא בנהלי משרד השיכון הנוגע להקצאת דירה בדיור הציבורי, כפי שאפרט להלן.
סעיף 5.1.2 קובע את תנאי הזכאות למשפחה חד הורית:
"משפחה חד הורית אשר לה 3 ילדים או יותר העונה על הגדרת מיצוי כושר השתכרות ואשר הכנסת המשפחה אינה עולה על ההכנסה המזכה לאכלוס בדירה בשכירות, על פי טבלת הכנסה המתעדכנת מעת לעת (ראו נספח א', סעיף 3)".
(הדגשה שלי – מ' א' ג').
המחלוקת בין הצדדים עוסקת בשאלת אופן הוכחת התנאי של מיצוי כושר השתכרות.
תנאי "מיצוי כושר השתכרות" מוגדר בסעיף 2.12 לנוהל (סעיף ההגדרות), כדלקמן:
"מיצוי כושר השתכרות לצורך הזכאות יוגדר באחד האופנים הבאים:
2.12.1. זוג עם או בלי ילדים:
א. משפחה המקבלת מביטוח לאומי קצבת הבטחת הכנסה במשך שנתיים ברציפות.
ב. משפחה המתקיימת משכר עבודה או מהכנסה אחרת (פנסיה או גמלה של המוסד לביטוח הלאומי: גמלת נכות מעבודה, גמלת נכות בשיעור של עד 74%, דמי
--- סוף עמוד 8 ---
מזונות, קצבת שאירים וכד' ובנוסף מקבלת מהמוסד לביטוח לאומי גמלת השלמת הכנסה במשך 24 חודשים לפחות.
...
2.12.2. משפחה חד הורית:
הורה יחיד עם ילד/ים שמתקיימים לגביו אחד התנאים הקבועים בסעיף 2.12.1".
סעיף 2.12.2 לנוהל מחיל את האמור בסעיף 2.12.1 גם על משפחות חד הוריות כדוגמת העותרת.
בפועל התנאי של קבלת קצבת הבטחת הכנסה, מופיע בסעיף ההגדרות ומהווה, למעשה, את דרך ההוכחה למבחן מיצוי כושר השתכרות. כלומר, לא מדובר בתנאי עצמאי, אלא באופן ההוכחה בו בחר משרד השיכון, כדי להוכיח את התנאי של מיצוי כושר השתכרות (להלן אתייחס באופן חלופי למונחים "קצבה" ו"גמלה" שכן בנוהל הקצאת דיור ציבורי נעשה שימוש במונח "קצבת הבטחת הכנסה" וגמלה, לגבי גמלאות אחרות של הביטוח הלאומי).
בנספח א' סעיף 1 לנוהל פורטו אישורי ההכנסה בהם על מבקש הסיוע להצטייד. מנספח א' סעיף 1, עולה כי זכאי יכול להציג אישורים על מספר גמלאות שונות (גמלת הבטחת הכנסה, גמלת השלמת הכנסה, גמלת נכות זמנית או להציג אישור בדבר אי כושר בשיעור 75% ומעלה), כאשר בצד כל סוג של גמלה נקבעה גם תקופה מינימאלית לקבלת הגמלה המהווה תנאי לזכאות. על מי שמתקיימת מקצבת הבטחת הכנסה בלבד, להמציא אישורי הכנסה ל- 24 החודשים שקדמו להגשת הבקשה, ועל מי שמתקיימת מגמלת השלמת הכנסה, להמציא אישורי הכנסה ואישורי המוסד לביטוח לאומי ל- 12 החודשים שקדמו להגשת הבקשה. בנספח א' סעיף 2 לנוהל נקבעו סכומי גמלת הבטחת הכנסה מהביטוח הלאומי המקנים זכאות.
בנספח א, סעיף 3 לנוהל נקבעה ההכנסה המזכה כדלקמן:
"ההכנסה המזכה לקבלת דירה בשכירות מסובסדת בשיכון הציבורי, למי שממצה כושר השתכרות על פי ההגדרות בנוהל זה ובנוסף לתנאים האחרים המוגדרים בנוהל, לזוגות ולמשפחות חד הוריות הינה 4,832 ₪ לתאריך נוהל זה".
הנה כי כן, בהתאם להוראות הנוהל, רק אם חד הורית לשלושה ילדים המקבלת קצבת הבטחת הכנסה במשך 24 חודשים או השלמת הכנסה במשך 12 חודשים תוכל לקבל דירה בדיור הציבורי, ולהבדיל אם חד הורית המקבלת קצבת מזונות מהמוסד לביטוח לאומי- אינה זכאית לדיור ציבורי, רק מהטעם שלא תוכל להוכיח באופן אחר כי היא ממצה את יכולת ההשתכרות. עם זאת, כפי שעולה מהנוהל, התנאי של קבלת קצבת הבטחת הכנסה או השלמת הכנסה, אינו תנאי עצמאי, אלא בא להצביע על קיום התנאי של מיצוי כושר השתכרות. זאת, כיון שטרם קבלת קצבאות אלו מהמל"ל, עורך המל"ל בדיקת מיצוי כושר השתכרות.
2.ב. נוהל 08/04 – השתתפות בתשלום שכר דירה
נוהל השתתפות בשכר דירה מפרט את הזכאות לקבלת השתתפות בתשלום שכר דירה, משך תקופת הסיוע, סכום הסיוע והתנאים לקבלתו. גם על פי נוהל זה, בדומה לנוהל 05/08 - הקצאת שיכון ציבורי, הסיוע ניתן לחסרי דירה. הטיפול בפונים, המבקשים סיוע זה, נעשה על פי הנוהל (בסעיף 1.3): "באמצעות חברות המספקות שירותי סיוע בשכר דירה למשרד הבינוי והשיכון."
--- סוף עמוד 9 ---
בנוהל מצוין כי להגדרות, למונחים ולמושגים, תהיה המשמעות בנהלים אחרים של המשרד (סעיף 1.4 לנוהל). הגדרות הורה יחיד, ומינימום הזכאות למשפחה חד הורית לפי מספר ילדים זהה לאלו שנקבעו בנוהל 08/05, לרבות לעניין מיצוי כושר השתכרות ולא אחזור עליהן.
סעיף 3.1.3 לנוהל קובע כי משפחות שאינן מתקיימות מקצבת קיום (קצבאות המל"ל), והכנסתן אינה עולה על ההכנסה המזכה, תהיינה זכאיות לסיוע אם תעמודנה בתנאים שעיקרם מספר הילדים ומיצוי כושר השתכרות. בהמשך נקבעים הקריטריונים למיצוי כושר השתכרות. אולם, בניגוד לנוהל הקצאת שיכון ציבורי, על פי נוהל סיוע בשכר דירה, ניתן להוכיח מיצוי כושר השתכרות באמצעות הגשת מסמכים, ולא באמצעות קבלת קצבת הבטחת הכנסה.
סעיף 5.4.1 לנוהל מפרט מה על הפונים המקבלים קצבאות הבטחת הכנסה מהביטוח הלאומי להגיש, וסעיף 5.4.2 מאפשר לפונים לבקש כי בדיקת מיצוי כושר השתכרות תעשה ע"י החברות, על סמך מסמכים שעליהם להגיש, והמפורטים בנוהל (גובה ההכנסות ומקורם מפורט בנספח ח'). סעיף 5.5.5 קובע כי הטופס ישלח למחוז הרלבנטי של משרד הבינוי והשיכון וכי במקרים המתאימים רשאי נציג המחוז ליזום חקירה לאימות הנתונים.