2.ג. הליך קודם בעניין נוהל הקצאת שיכון ציבורי – פסק הדין בעניין שטיין
נתון נוסף לעניינו הינו פסק הדין שניתן במהלך ניהול העתירה בעניין שטיין, בו נדחתה עתירה להשוות את מעמדן של נשים חד הוריות המקבלות קצבת מזונות מהמוסד לביטוח לאומי לאלה המקבלות קצבת הבטחת הכנסה מהמוסד לביטוח לאומי. אולם, כפי שיובהר בהרחבה להלן, בעניין שטיין נדונה והוכרעה טענה שונה בתכלית מזו שהעלתה דבורה אלבז לפניי.
לאור רקע נורמטיבי זה, אעבור לבחון את השתלשלות העניינים במקרה של דבורה אלבז.
3. רקע הדברים וההליכים לפניי
בחודש אוגוסט 2012 החלה העותרת לקבל סיוע בשכר דירה בהתאם לנוהל 08/04 "השתתפות בתשלום שכר דירה" (להלן: נוהל 08/04 או נוהל השתתפות בשכר דירה) בסך של 1,700 ₪ לחודש (ראו העתק אישורי משרד הבינוי והשיכון בדבר השתתפות בשכר דירה אשר צורף כנספח ב' לתגובתו המקדמית של משרד השיכון מיום 1.6.17, להלן: התגובה המקדמית).
בחודש ינואר 2015 החלה העותרת לקבל קצבת מזונות מהמוסד לביטוח לאומי, בסך של 3,373 ₪ ברוטו לחודש (ראו אישור מהמוסד לביטוח לאומי על קבלת מזונות לשנים 2015-2016- צורף כנספח ג' לעתירה), בהתאם לחוק הבטחת תשלום מזונות, התשל"ב- 1972 (להלן: חוק המזונות). ביום 10.5.15 פנתה העותרת למוסד לביטוח לאומי והגישה תביעה לקבלת קצבת הבטחת הכנסה, אולם בקשתה נדחתה, כפי העולה מאישור המוסד לביטוח לאומי מיום 22.1.17 בו צויין: "הגב' הגישה תביעה ראשונה 10.5.15 ונדחתה ב 17.6.15 על הכנסה ממזונות סך 3,373 ₪ שקיבלה ממחלקת מזונות בסניף שנחשבת מעל סכום הגימלה..." (האישור צורף כנספח ד' לעתירה).
--- סוף עמוד 10 ---
בשלב זה או אחר, פתח בעלה לשעבר של העותרת בהליכי פשיטת רגל בבית המשפט המחוזי, ועקב כך פנתה העותרת לבית המשפט המחוזי בבקשה לקציבת מזונות לפי סעיף 128 לפקודת פשיטת הרגל [נוסח חדש], התש"ם- 1980. בהחלטתו מיום 31.7.16 קצב בית המשפט את גובה המזונות עבור הילדים לסך של 1,500 ₪ (העתק ההחלטה צורף כנספח ה לעתירה).
ביום 15.6.16 הגישה העותרת בקשה לקביעת זכאותה לקבלת דירה בדיור הציבורי. וועדה עליונה אזורית דנה בבקשתה ובהחלטתה מיום 22.6.16 דחתה המבוקש, בנימוק ולפיו העותרת אינה מתקיימת מהבטחת הכנסה במשך 12 חודשים בנוסף להכנסות אחרות (העתק ההחלטה צורף כנספח ג' לתגובה המקדמית). במכתב מטעם משרד השיכון מיום 22.6.16 אשר נשלח לעותרת בעניין ההחלטה צוין כי "למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה" (העתק המכתב צורף כנספח ד' לתגובה המקדמית).
ביום 15.11.16 הגישה העותרת ערעור על ההחלטה מיום 22.6.16 לוועדה הציבורית לאכלוס. בהחלטת הוועדה הציבורית מיום 6.12.16 נדחה הערעור מהסיבה שהעותרת אינה עונה לדרישות הנוהל שכן אינה מתקיימת מקצבת הבטחת הכנסה במשך 12 חודשים, וצויין שוב כי "למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה" זאת, ללא כל פירוט נוסף. עם זאת, נמצא כי העותרת זכאית לסיוע בשכר דירה, ועל כן הוחלט לשלם לה הפרשי סיוע בשכר דירה החל מחודש ספטמבר 2016 ועד לחודש ינואר 2017 (השלמה לסך של 2,000 ₪ לחודש), וזאת בהתחשב באופי הכנסתה עד לחודש אוקטובר 2016 (העתק ההחלטה מיום 6.12.16 והעתק המכתב שנשלח לעותרת ביום 6.12.16 ביחס להחלטה צורפו כנספחים ה, ו' לתגובה המקדמית). החלטה זו מיום 6.12.16 היא נשוא העתירה שבפניי.
ביום 23.11.16 הגישה העותרת בקשה חוזרת למוסד לביטוח לאומי לקבלת קצבת הבטחת הכנסה ובקשתה אושרה, כפי העולה מאישור המוסד לביטוח לאומי מיום 22.1.17 בו צויין לאמור:
"הגב' אלבז הגישה בקשה חוזרת ב- 23.11.16 מכיוון שדמי המזונות הורדו ע"י בית הדין ל-1,500 ש"ח ועובדת כעצמאית שאינה עונה להגדרה מ- 4.4.16. תביעתה אושרה כעובדת בשכר נמוך מ- 1.11.16 עד 1.4.17. מ- 1.5.17 תידרש לפנות לשירות התעסוקה לעמידה במבחן תעסוקה. נלקח בחשבון: 1,500 ₪ דמי מזונות שמקבלת ממחלקת מזונות בסניף ומעבודה עצמאית שאינה עונה להגדרה סך 1,419 ₪ ומקבלת השלמה מ- 11.16 סך 1,419 ₪"
(האישור צורף כנספח ד' לעתירה).
הנה כי כן, בחודש נובמבר 2016 החלה העותרת לקבל קצבת הבטחת הכנסה.
יצוין כי העותרת הגישה בקשות נוספות לקבלת דירה במסגרת הדיור הציבורי, אשר לא אוזכרו בעתירתה, אלא אך בתגובת המדינה (ראו סעיפים 19-20 לתגובה המקדמית). עם זאת עולה כי מדובר בהנמקה זהה ולקונית לדחיית הבקשה, מה גם שההחלטה הסופית בעניין התקבלה ביום בו הוגשה העתירה. למען שלמות התמונה אעמוד להלן גם על בקשות אלו.
ביום 13.2.17 הגישה העותרת בקשה לדירה בדיור הציבורי וכן בקשה להגדלת הסיוע בשכר דירה. בקשתה נדחתה בהחלטת הוועדה הציבורית מיום 19.2.17, בנימוק ולפיו אינה מתקיימת מקצבת
--- סוף עמוד 11 ---
הבטחת הכנסה 12 חודשים ברציפות וכן נדחתה בקשתה לסיוע בנימוק ולפיו העותרת מקבלת סיוע לפי נתוניה ולמרות הנסיבות לא ניתן להיעתר לבקשתה (העתק ההחלטה מיום 19.2.17 והעתק המכתב שנשלח לעותרת ביחס להחלטה צורפו כנספחים ז', ח' לתגובה המקדמית).
העותרת הגישה ערעור על ההחלטה מיום 19.2.17 וחזרה וביקשה דירה בדיור הציבורי וכן ביקשה הגדלת הסיוע בשכר דירה. בהחלטת הוועדה הציבורית מיום 14.3.17 נדחתה בקשתה לדיור ציבורי מהסיבה שאינה מתקיימת מהשלמת הכנסה במשך 12 חודשים בנוסף להכנסתה. אשר לבקשה לסיוע בשכר דירה - הוועדה הציבורית אישרה לעותרת הפרשי סיוע בשכר דירה בסך של 530 ₪ לחודש החל מחודש פברואר 2017 ועד לחודש דצמבר 2017 (העתק ההחלטה מיום 14.3.17 והעתק המכתב שנשלח לעותרת ביחס להחלטה צורפו כנספחים ט', י' לתגובה המקדמית).
העתירה הוגשה ביום 14.3.17. ביום 11.6.17 התקיים דיון בעתירה. בהחלטתי בסיום הדיון המלצתי, כי תיקה של העותרת יוחזר לבחינה במשרד השיכון, אשר יבחן באופן פרטני האם העותרת מיצתה את יכולת השתכרותה, וככל שתהא התשובה לכך חיובית - יוענק לעותרת הסיוע המבוקש:
"מתשובתה המקדמית של המדינה לעתירה עולה, כי הצורך בקבלת הבטחת הכנסה כתנאי לקבלת הסיוע, נובע מכך שכאשר ניתנת קצבת הבטחת הכנסה בודק המוסד לביטוח לאומי הן את היכולת הכלכלית של המבקש או המבקשת, הן את מיצוי יכולת ההשתכרות. מיצוי יכולת ההשתכרות מוגדר גם הוא כתנאי לקבלת הסיוע אותו ביקשה העותרת. העותרת מקבלת קצבת מזונות מהביטוח הלאומי שלגביה, כך עולה מתגובת המדינה, אין מחלוקת שהיא עומדת במבחני ההכנסה של הסיוע או יותר נכון היעדר הכנסה. עם זאת, על פי תגובת המדינה, כשמדובר בקצבת המזונות הביטוח הלאומי אינו בוחן יכולת השתכרות.
לאור האמור וכיוון שמיצוי יכולת השתכרות הינו ממילא תנאי עצמאי לקבלת הסיוע אותו מבקשת העותרת, אני סבורה כי ראוי שהמדינה תבחן באופן פרטני, האם העותרת מיצתה את יכולת ההשתכרות ואם כן ולאור דברי המדינה שהענקת קצבת מזונות עונה גם על מבחני ההכנסה, הרי יש להעניק לעותרת את הסיוע על פי הנוהל.
המדינה תודיע בתוך 14 ימים מהיום, האם היא מקבלת את המלצת בית המשפט, ואם כן תערוך לעותרת מבחן יכולת השתכרות ולאחר מכן תקבל החלטה חדשה בעניינה.
יש להדגיש, כי אין די באמירה הכללית כי התקיים עיון ודיון בבקשות העותרת ולא נמצא להם מקום, אלא יש לנמק את ההחלטות ודברים אלה מכוונים לכל החלטה חדשה אם תאמץ המדינה את המלצת בית המשפט".
ביום 10.7.17 הגיש משרד השיכון את עמדתו ביחס להצעת בית המשפט, ולפיה המשרד מסכים להחזיר את עניינה של העותרת לדיון בוועדת חריגים. משרד השיכון ציין בתגובתו כי אין בידיו הכלים לבחינת מיצוי כושר השתכרותה והכנסותיה של העותרת בדומה לבחינה הנערכת במוסד לביטוח לאומי. עוד נאמר כי באפשרות משרד השיכון להסתמך אך ורק על המסמכים אשר תציג העותרת בפני וועדת החריגים, כי אין ביכולתו לאמת הפרטים הנטענים ואין ביכולתו לקבל מידע נוסף אודות העותרת. לפיכך, כך צויין, על העותרת להמציא למשרד השיכון את כלל המסמכים אשר תומכים בטענותיה, ולהציג בפניו תמונה מלאה בדבר מצבה הכלכלי ואפשרויותיה למיצוי כושר השתכרותה.
--- סוף עמוד 12 ---
בתשובת העותרת לעמדת משרד השיכון מיום 12.7.17 ציינה היא לאמור, כי משרד השיכון לא הודיע, כפי שנתבקש ע"י בית המשפט, האם בכוונתו לערוך לעותרת בחינה עצמאית של מיצוי כושר ההשתכרות. עוד צוין כי עניינה של העותרת נדון בעבר בוועדת חריגים אשר בהחלטותיה מיום 22.6.16 ומיום 6.12.16 דחתה על הסף את זכאותה של העותרת לדיור ציבורי. לפיכך, כך נטען, קודם להעברת עניינה של העותרת לוועדת חריגים, על משרד השיכון להבהיר על פי אילו קריטריונים ייבחן עניינה של העותרת בוועדה.
העותרת בתגובתה הדגישה כי לא עתרה לכך שמשרד השיכון יערוך בחינה זהה לבחינה הנערכת במוסד לביטוח לאומי אלא שהוא עצמו יערוך בדיקה עצמאית של מיצוי כושר השתכרותה. עוד טענה כי לא ברורה טענת משרד השיכון ולפיה אין באפשרותו לערוך בדיקת מיצוי כושר השתכרות, שכן קיים במשרד השיכון מנגנון פעיל ומסודר לבדיקת מיצוי כושר השתכרות, כמפורט בסעיפים 3.1.3 ו- 5.4.2 לנוהל 08/04, נוהל הסיוע בשכר דירה. העותרת שבה על טענתה כי מחובתו של משרד השיכון, כרשות מינהלית, להקים מערך בדיקה שיאפשר לו לבחון את הבאים בשעריו ולהפעיל את שיקול דעתו באופן עצמאי, מבלי להסתמך באופן אבסולוטי על מבחני המוסד לביטוח לאומי.
בהחלטה מיום 12.9.17 הוריתי למשרד השיכון להבהיר לפי אילו קריטריונים יבחן את עניינה של העותרת, וכן האם בכוונת המדינה להחיל נוהל דומה במקרים של אימהות חד הוריות באותו המצב.
על אף האמור בהחלטה זו, בתשובתו מיום 15.11.17 לא פירט משרד השיכון את הקריטריונים המנחים, אלא חזר על עמדתו ולפיה אין בידיו הכלים לבחינת כושר השתכרותה והכנסותיה של העותרת, וכן ציין כי הוא מסתמך מזה שנים על הבחינות שמבצע המוסד לביטוח לאומי, אף כאשר מדובר בבחינת בקשה לסיוע בשכר דירה, וזאת בניגוד לנטען ע"י העותרת (וכפי שיובהר להלן, גם בניגוד לנוהל 08/04 – נוהל סיוע בשכר דירה).
משרד השיכון פירט מהם המסמכים שעל העותרת להמציא לתמיכה בטענותיה בעניין מצבה הכלכלי ואפשרויותיה למיצוי כושר השתכרותה ובפרט: מסמכים רפואיים, תלושי שכר, מסמכים המעידים על קבלת קצבאות מהמוסד לביטוח לאומי וכן מסמכים המעידים על אחוזי נכות רפואית מהמוסד לביטוח לאומי.
עוד ציין משרד השיכון כי כיום עומדת לעותרת ולנשים אחרות במצב דומה אשר יש בידיהן פסק דין למזונות, האפשרות לבחור איזו קצבה לקבל מהמוסד לביטוח לאומי – קצבת מזונות או קצבת הבטחת הכנסה, אפשרות שהועמדה במוסד לביטוח לאומי לאחר פנייה ופעולה משותפת של המדינה מול גורמי המוסד לביטוח לאומי, וזאת לאחר שהסוגייה הועלתה בפני המדינה ועקב הקושי האמיתי שהוצג. כיום, כך נטען, לפי הידוע למדינה, במקרים של אימהות במצבה של דבורה אלבז, שעומדת להן הזכות לבחור במסלול הבטחת הכנסה אף שיש להן פסק דין למזונות, המוסד לביטוח לאומי מיידע אותן אודות אפשרות הבחירה כבר בשלב הגשת התביעה.
--- סוף עמוד 13 ---
ביום 8.12.17 הגיש משרד השיכון הודעת עדכון בה ציין כי ביום 4.12.17 ניתן פסק דין בבית המשפט העליון בעניין שטיין, בו בית המשפט העליון דחה ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה (עת"מ (מינהליים חי') 46736-03-15 שטיין נ' משרד הבינוי והשיכון/המשרד הראשי, פורסם בנבו, 16.03.2016, להלן: "פסק הדין המחוזי בעניין שטיין"), בו נדחתה עתירה להשוות את מעמדן של נשים חד הוריות המקבלות קצבת מזונות מהמוסד לביטוח לאומי לאלה המקבלות קצבת הבטחת הכנסה מהמוסד לביטוח לאומי.
לאור זאת, קבעתי בהחלטה מיום 10.12.17 כי "כיוון שבית המשפט העליון דן בטענתה המרכזית של העותרת, אני מאפשרת לעותרת להתייחס לפסק הדין, וכן לתקן את העתירה אם ברצונה בכך, וזאת בתוך 14 ימים מהיום. ככל שהעותרת מבקשת למחוק את העתירה לאור פסק דינו של בית המשפט העליון, העתירה תימחק ללא צו להוצאות...".
ביום 4.1.18 הגישה העותרת תגובה והודעה על דיוק סעדי העתירה. העותרת טענה כי קביעותיו של בית המשפט העליון בעניין שטיין לא מייתרות או מאיינות את טענות העותרת שכן הסעד והטיעון שהוצגו שם שונים מאלה שבמקרה שלפניי. לטענתה, בעניין שטיין נתבקש סעד גורף המורה כי ייקבע שגם אם חד הורית המקבלת קצבת מזונות, ולא קצבת הבטחת הכנסה, תהא זכאית לקבלת דירה בדיור הציבורי, בעוד שבנדון השאלה הינה האם רשאי משרד השיכון לשלול אוטומאטית, על הסף, את זכאותה של אם חד הורית המקבלת קצבת מזונות, כאשר הוא מסרב לערוך לה מבחן מיצוי כושר השתכרות המובחן מקבלת קצבת הבטחת הכנסה.
העותרת ביקשה, למען הזהירות, לדייק את הסעד שנתבקש בסעיף 2 לעתירה ולנסחו כך: "להורות למשיב לבחון את זכאותה של העותרת לדיור ציבורי לרבות מבחן מיצוי כושר השתכרות; זאת רטרואקטיבית מחודש ינואר 2016, שהוא המועד בו צברה המבקשת את תקופת הוותק הנדרשת בת 12 חודשים של קבלת קצבת מזונות" (ראו סעיף 17 להודעה).
בהחלטה מיום 8.2.18 קבעתי כי משרד השיכון רשאי להגיש תגובה מתוקנת לעתירה תוך 30 יום, ובגידרה להתייחס לכלל הטענות שהעלתה העותרת. עוד נקבע כי התשובה תיתמך בתצהיר בהתייחס לעובדות הנטענות בה.
העותרת הגישה בקשה נוספת לקבלת דירה בדיור הציבורי וכן בקשה לסיוע בשכר דירה לאחר הגשת העתירה, ובהחלטת הוועדה מיום 21.3.18 נתקבלה בקשתה לקבלת דירה בדיור הציבורי וכן לקבלת סיוע מוגדל בסך 3,100 ₪ (העתק ההחלטה מיום 21.3.18 והעתק המכתב נשלח לעותרת בעניין ההחלטה צורפו כנספח י"א לתשובת משרד השיכון מיום 29.3.18).
4. טיעוני הצדדים בתמצית
4.א. טיעוני העותרת
טענתה המרכזית של העותרת הינה כי אחד משלושת התנאים שבנוהל 08/05 הינו עמידה במבחן מיצוי כושר השתכרות (כאשר אין מחלוקת כי העותרת עומדת בתנאים האחרים). לטענתה, משרד השיכון אינו עורך מבחן זה, וכי על מנת לעמוד במבחן מיצוי כושר השתכרות נדרשת המבקשת