--- סוף עמוד 14 ---
לקבל קצבת הבטחת הכנסה למשך תקופה מינימאלית המוגדרת בנוהל, שכתנאי לקבלתה גם כן יש לעמוד בקריטריון של מיצוי כושר השתכרות, כאשר במקרה של קצבת הבטחת הכנסה נבדק קריטריון זה על ידי המוסד לביטוח לאומי. לטענתה, על משרד השיכון, או מי מטעמו, לערוך לעותרת ואחרות במצבה, המקבלות קצבת מזונות, מבחן מיצוי כושר השתכרות, ולא לדחות את בקשתה לסיוע בדיור באופן אוטומטי ללא עריכת בחינה מהותית של מצבן.
לטענת העותרת, משרד השיכון בוחר להתפרק מחובתו הציבורית לערוך מבחן כלכלי הנדרש לצורך קבלת הסיוע, ומתנה את קבלת הסיוע במבחנים שעורך המוסד לביטוח לאומי לצורך קבלת קצבת הכנסה. היינו, מי שאינה מקבלת הבטחת הכנסה לא יכולה להוכיח כי היא עומדת במבחן מיצוי כושר השתכרות. העותרת מוסיפה וטוענת כי משרד השיכון ערוך לבחון מיצוי כושר השתכרות, שכן קיים אצלו מנגנון לבחינת מיצוי כושר השתכרות בו הוא עושה שימוש בעת בחינת זכאות לסיוע בשכר דירה לפי נוהל 08/04 - נוהל סיוע בשכר דירה.
העותרת טוענת כי בבסיס החוקים המעניקים סיוע בתחומי הרווחה, לרבות בנוגע להבטחת הכנסה ולדיור ציבורי, עומדת תכלית זהה: להגן על האוכלוסייה החלשה ביותר במדינת ישראל, הכוללת גם אימהות חד הוריות לילדים קטנים, וזאת על ידי מתן סיוע כזה או אחר שתכליתו לאפשר קיום מינימאלי בכבוד. לטענתה קיים דמיון בין קצבת מזונות, אשר הזכאות לקבלתה קבועה בחוק המזונות ובתקנות המזונות (הבטחת תשלום), התשל"ב- 1972 (להלן: "תקנות המזונות"), לבין קצבת הבטחת הכנסה, אשר התנאים לקבלתה קבועים בחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א -1980 (להלן: "חוק הבטחת הכנסה") ובתקנות הבטחת הכנסה, התשמ"ב- 1982 (להלן: "תקנות הבטחת הכנסה"): שיעורן המקסימאלי של שתי הקצבאות הינו בסך 3,373 ₪ (נכון למועד הגשת העתירה), ועל כן, ככל שהעותרת תוכיח כי היא עומדת במבחן מיצוי כושר השתכרות, היא זכאית לסיוע בדיור, גם אם אינה מקבלת קצבת הבטחת הכנסה.
לטענת העותרת, מצב שבו נשים חד הוריות לשלושה ילדים המקבלות קצבת מזונות נפסלות על הסף מלקבל דיור ציבורי ואינן עוברות בחינה מהותית של מיצוי כושר השתכרות - מביא לתוצאה החוטאת לתכלית חוק הבטחת הכנסה וחוק המזונות. לא ייתכן כי מצד אחד יבקש המחוקק להעניק לאותן נשים, באמצעות קצבת מזונות, רשת הגנה כלכלית של קיום מינימאלי בכבוד, ומהצד השני יעקוף משרד השיכון את התכלית האמורה באמצעות נוהל פנימי, ו"יעניש" אותן בדרך של פסילת זכאותן לדיור ציבורי.
העותרת מוסיפה וטוענת כי נוכח הדמיון בין שני סוגי הקצבאות, ונוכח העובדה שבפועל אין הבדל בין מצבן הכלכלי הקשה של נשים חד הוריות המקבלות קצבת הבטחת הכנסה לבין אלה המקבלות קצבת מזונות- האבחנה שיוצר נוהל 08/05 בין שתי הקבוצות, בעטיה אם שמקבלת קצבת מזונות לא תהא זכאית לעולם לדיור ציבורי- גורמת לאי שוויון. הוראות הנוהל הינן אפוא מפלות, מקפחות, שרירותיות ולא סבירות, ויש לבטלן או לשנותן. לטענתה, הזכות לדיור ציבורי הוכרה כזכות חוקתית, וכחלק מהזכות לכבוד המוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. האפליה שנוצרת ע"י משרד השיכון אינה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה הקבועה בסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד
--- סוף עמוד 15 ---
האדם וחירותו. לפיכך, היא אינה חוקתית ודינה להיפסל, קל וחומר עת עסקינן בנוהל בלבד, המצוי במדרג נורמטיבי נמוך מחקיקה ומתקנות.
לטענתה, השימוש שעושה משרד השיכון במבחן הבטחת הכנסה כחזקה חלוטה לקביעת זכאות לדיור ציבורי אינו סביר ואינו מידתי. מדיניות משרד השיכון בעניין זה אינה עומדת במבחני המשנה של מבחן המידתיות, אינה מהווה אמצעי שפגיעתו פחותה, ואף אינה עומדת במבחן המידתיות הצרה. העותרת הפנתה בעניין זה לפסק הדין בעניין בג"צ 10662/04 סלאח חסן נ' המוסד לביטוח לאומי, פ"ד סה(1) 782 (2012) (להלן: עניין חסן).
העותרת טוענת כי כיוון שהיא מקבלת קצבת מזונות החל מחודש ינואר 2015, לו היה משרד השיכון עורך לה מבחן מיצוי כושר השתכרות, שלדבריה הייתה עומדת בו, ומכיר בתקופה בה קיבלה העותרת את קצבת המזונות כתקופת וותק לצורך קביעת זכאות לדירה, הייתה העותרת יכולה להיכלל ברשימת הזכאים לדיור ציבורי לאחר 12 חודשים שבהם קיבלה קצבת מזונות, כך שהייתה זכאית לקבלת דיור ציבורי החל מינואר 2016. היות והעותרת קיבלה בשנת 2016 קצבת מזונות ולא קצבת הבטחת הכנסה נשללה זכאותה לדיור ציבורי בהחלטה של וועדת משרד השיכון מיום 6.12.16. לטענתה, משרד השיכון התעלם מתקופת וותק זו, ודרש ממנה לצבור תקופת ותק חדשה של קבלת הבטחת הכנסה לצורך הכרה בזכותה לדיור ציבורי.
העותרת טוענת עוד כי על אף שהחל מיום 21.3.18 מאושרת זכאות העותרת לקבלת דירה בדיור הציבורי, העתירה עודנה רלוונטית היות ומתייחסת לזכאותה הרטרואקטיבית של העותרת נכון לחודש ינואר 2016, קרי 12 חודשים מהמועד בו החלה לקבל קצבת מזונות. זאת, לטענתה, שכן כבר במועד זה יכולה הייתה להוכיח כי היא עומדת במבחן מיצוי כושר השתכרות. להכרה בזכאות הרטרואקטיבית שתי משמעויות עיקריות: האחת, קדימות בתור הממתינים לקבלת דיור ציבורי, שכן עקב היות מלאי הדירות מצומצם, הקדימות הינה בעלת משמעות רבה; השנייה, זכאות לסיוע מוגדל בשכר דירה כפי שניתן למי שהוכרה זכאותה לדיור ציבורי.
על כן העותרת מבקשת מבית המשפט כי יורה על בטלות החלטת הועדה מיום 6.12.16 ויקבע כי העותרת זכאית לדיור ציבורי, וזכאית להיכנס לרשימת הממתינים החל מחודש ינואר 2016. עוד מבקשת העותרת כי בית המשפט יקבע כי החל מאותו מועד (ינואר 2016) זכאית העותרת לשכר דירה מוגדל בהתאם לסעיף 10.2 לנוהל סיוע בשכר דירה.
העותרת מוסיפה ומבקשת סעד כללי לנשים אחרות במצבה ולפיו משרד השיכון יבחן, בעצמו, או באמצעות מי מטעמו, את מבחן מיצוי כושר ההשתכרות גם של מי שמקבלת קצבת מזונות, ולא יתנה את הזכאות לדיור ציבורי או סיוע בשכר דירה, בקבלת קצבת הבטחת הכנסה (בהתקיים התנאים האחרים בנוהל).
אשר לטענת משרד השיכון בתגובתו להצעת בית המשפט לפיה נשים במצבה של העותרת רשאיות לקבל קצבת הבטחת הכנסה חלף קצבת מזונות (באותו סכום), טוענת העותרת בראש ובראשונה כי לא נאמר לה בשעתו כי היא זכאית לקבל קצבת הבטחת הכנסה חלף קצבת מזונות, בניגוד
--- סוף עמוד 16 ---
לטענת משרד השיכון. העותרת הוסיפה וטענה לעניין זה כי האפשרות שמציע משרד השיכון לנשים לעבור ממסלול קבלת קצבת מזונות למסלול קבלת קצבת הבטחת הכנסה- אינה רצויה ואינה מרפאה את הפגמים עליהם הצביעה העתירה.
העותרת טוענת כי המעבר מקצבת מזונות לקצבת הבטחת הכנסה מסכל אינטרס חברתי חשוב ועמוק העומד ביסוד החובה של אב לזון את ילדיו, ומהווה למעשה מתן פטור לאב מתשלום מזונות ילדיו. העותרת מוסיפה לעניין זה וטוענת כי מעבר כזה יגרע מקופת המדינה, שכן כאשר אישה מקבלת קצבת מזונות מהמוסד לביטוח לאומי, חוזר המוסד לביטוח לאומי ותובע מהאב את הסכום ששולם. מעבר מקצבת מזונות לקצבת הבטחת הכנסה פירושו כי המוסד לביטוח לאומי לא יוכל לגבות את התשלומים שהוא משלם למבוטחת מהאב ותקבולים אלה לא יחזרו לאוצר המדינה.
העותרת מוסיפה וטוענת כי וועדות החריגים של משרד השיכון נעדרות שקיפות: הן אינן כוללות הנמקה מספקת, אין פרסום קריטריונים מנחים לקבלת זכאות בוועדת חריגים, ואין פרסום של החלטות הוועדה המקנות זכאות לפנים משורת הדין.
4.ב. טיעוני משרד השיכון
משרד השיכון טען בתגובה המקדמית לעתירה כי יש לדחות את העתירה מחמת שיהוי, אם כי זנח טענה זו בסיכומים. עוד טען משרד השיכון כי מדובר בעתירה תיאורטית, שכן ביום 21.3.18 הוחלט לאשר את בקשת העותרת לקבלת דירה בדיור הציבורי, העותרת החלה לקבל סיוע מוגדל בשכר דירה ונכנסה לרשימת הממתינים לדיור ציבורי.
משרד השיכון טען כי נהליו הותקנו לאחר מחשבה, תוך יצירת איזונים פנימיים וסדרי עדיפויות לקבל הזכאות. משרד השיכון עמד על כך שהדיור הציבורי הינו משאב מוגבל האמור להתחלק בין מספר רב של מבקשים בעלי נתונים סוציו אקונומיים קשים. היות והביקוש לדיור ציבורי עולה על ההיצע, נקבעו במסגרת נהלי משרד השיכון כללים המגדירים במדוייק ובאופן אחיד מי הם הזכאים להקצאת דירה בדיור הציבורי, כך שסיוע יינתן, במסגרת התקציב, למי שזקוקים לו ביותר. על משרד השיכון מוטלת החובה לפעול בשוויון ובהגינות כלפי האזרחים בהקצאת הדירות. סטייה מכללי הזכאות המוגדרים בנוהל תגרום להעדפת זכאי אחד על פני האחר ועלולה לפגוע בשוויון שבין אוכלוסיית הזכאים אשר עומדים בתנאים הקבועים בנוהל, לבין מי שאינו עומד בתנאי הנוהל.
לטענת משרד השיכון, תכלית הקריטריון של הוכחת זכאות לקבלת קצבת סיוע מהמוסד לביטוח לאומי הינה להוות תחליף לבדיקת הכנסתו ומצבו הכלכלי של מבקש הסיוע בדיור, כאשר ההנחה הינה כי מצבו הכלכלי והכנסתו של המבקש נבחנים על ידי המוסד לביטוח לאומי, ומשזה הכיר בזכות המבקש לקבלת גימלת הבטחת הכנסה - יש בכך להעיד כי מצבו הכלכלי קשה וכי אין ביכולתו לממן דיור בכוחות עצמו.
--- סוף עמוד 17 ---
משרד השיכון עמד על כך שלצורך קבלת קצבת הבטחת הכנסה מבצע המוסד לביטוח לאומי מבחן הכנסה- בדיקת הכנסות המבקש מכל מקורות ההכנסה, לרבות דמי מזונות, וכן מבחן תעסוקה- בחינה האם המבקש ממצה את כושר השתכרותו ועושה מאמץ לפרנס עצמו בכוחות עצמו, בעוד שבעת קביעת הזכאות לקבלת קצבת מזונות התנאים הינם שונים. הזכאות לקבלת קצבת מזונות כוללת גם זכאים נוספים, ואינה מותנית בעמידה במבחן תעסוקתי, כנדרש בחוק הבטחת הכנסה. לטענת משרד השיכון, מאחר ותנאי הזכאות על פי כל נוהל הינם שונים אזי אין מקום לקבל את טענת העותרת בדבר היות הנוהל מפלה, שכן הפליה במתן הטבות תימצא רק אם קיימת זהות בין קבוצות זכאים.
משרד השיכון הוסיף כי היות מבחני הזכאות לקבלת דיור ציבורי כוללים צבירת תקופת וותק בת 24 חודשים של קבלת הבטחת הכנסה או תקופה בת 12 חודשים של קבלת קצבת השלמת הכנסה, והיות והעותרת החלה לקבל קצבת הבטחת הכנסה רק ביום 1.11.16, ההחלטה שהתקבלה בעניינה- התקבלה בהתאם לנהלים. אומנם נכון הוא כי מצבה הסוציו אקונומי של העותרת אינו קל, אולם מצב כלכלי ירוד אינו מהווה עילת זכאות כשלעצמה, ובענייננו, לא נמצאה הצדקה לחריגה מהכללים. לטענת משרד השיכון, הקניית זכאות לעותרת באופן רטרואקטיבי משמעותה סטייה מהנהלים, פגיעה ברורה בשוויון אל מול מבקשים אחרים והפליה פסולה.
עוד טוען משרד השיכון כי יש ליתן משקל לשיקול דעתה המקצועי של הרשות המוסמכת בהפעלת סמכויותיה וליישם את העיקרון כי אין להתערב בהחלטותיה, אלא לפי העילות המוכרות על פי המשפט המינהלי ובמתחם התערבות צר. בהחלטה מיום 6.12.16 אין חריגה מסמכות או כל פגם אחר שיצדיק התערבות בית המשפט בשיקול דעת הוועדה. החלטת הוועדה הינה סבירה וראויה בשים לב למכלול הנסיבות, ונסמכת על שיקולים ענייניים ועל מכלול הנתונים שהובאו בפניה.
אשר לטענה בדבר מיצוי יכולת השתכרות שינה משרד השיכון את טעמו כפי שיפורט בהרחבה בהמשך. בתחילה אמר שאינו ערוך לבדוק מיצוי יכולת השתכרות, לאחר שהוצג לו נוהל אחר מכוחו על משרד השיכון לבדוק מיצוי יכולת השתכרות, וכן הוצג מכרז והסכם עם חברות שאמורות לבצע זאת, חזר בו משרד השיכון מטענתו זו וטען כי אין זה סביר להטיל עליו ביצוע בדיקה זו.
עוד טען משרד השיכון, כי בניגוד לנטען ע"י העותרת, בית המשפט העליון בעניין שטיין בחן את הוראות נוהל הקצאת דירות וקבע כי אימוץ מבחני הבטחת הכנסה בנוהל זה לשם בחינת מיצוי כושר השתכרות נועד להשיג התכלית ולפיה משאב הדיור הציבורי יינתן לאוכלוסיות הנזקקות לכך ביותר, וכן מאפשר למשרד השיכון להעריך באופן אחיד ושוויוני את מצבו הכלכלי של המבקש ואת מיצוי כושר השתכרותו. לפיכך, ההיזקקות למבחני הבטחת הכנסה שמבצעים הגופים המקצועיים המוסמכים הינה סבירה ואף מתבקשת בנסיבות העניין. נטען כי פסק דינו של בית המשפט העליון בעניין שטיין סותם את הגולל על הדיון בעתירה שבנדון.
--- סוף עמוד 18 ---
אשר לסעד המבוקש ולפיו יש להורות למשרד השיכון לבחון בעצמו את מיצוי כושר ההשתכרות של העותרת- הפנה משרד השיכון לקביעות בית המשפט העליון בעניין שטיין שם נקבע כי הוראות הנוהל הינן סבירות.
5. מבנה פסק הדין
לאחר שהבהרתי את רקע הדברים והבסיס הנורמטיבי, דרך הילוכי תהיה כזו. בפרק הששי אדון בזכות לדיור משמעותה ותוקפה הן במישור הבינלאומי הן בישראל. בפרק השביעי אדון בחסמים המונחים לפתחם של אנשים החיים בעוני בניסיון למיצוי הזכויות הנתונות להם. אדון בבירוקרטיה ןהשפעתה הקשה על אנשים החיים בעוני, וכן על תפקיד הסיוע המשפטי בהקשר זה. בפרק השמיני אדון בטענות סף שהעלה משרד השיכון ובהם שיהוי, תאורטיות העתירה ותחולת פסק הדין בעניין שטיין. בפרק התשיעי אדון בהיקף הביקורת השיפוטית בעניין דיור ציבורי.
מכאן אעבור לדון בשתי הטענות המרכזיות של העותרת. הראשונה כי התנאי המחייב הוכחת מיצוי כושר השתכרות רק בקבלת הבטחת הכנסה מפלה נשים המקבלות קצבת מזונות לעומת אלו המקבלות קצבת הבטחת הכנסה (על אף שהן מוצמדות זו לזו), והשנייה, כי ההחלטות בעניינה לא נומקו. על כן בפרק העשירי אדון בשוויון והפליה, ואבחן האם אכן יש פגיעה בשוויון לאור קבוצת השוויון, ומטרות הדיור הציבורי, וכן בנימוקי משרד השיכון לאופן הוכחת מיצוי כושר השתכרות הקבוע בנוהל. בפרק האחד עשר אדון בחובת ההנמקה, והעדרה במקרה שלפניי.
בפרק השנים עשר אדון בסעדים, הן הסעד הכללי – לעניין נוהל הקצאת שיכון ציבורי, הן הפרטי – לגבי ההחלטה נשוא העתירה.
6. הזכות לדיור ומשמעותה
6.א. על חשיבותה של קורת גג
לא ניתן לדון בעתירה העוסקת בדיור ציבורי מבלי לעמוד על הזכות לדיור. אמנם, כפי שציינתי בפתח הדברים, אין עניינה של עתירה זו בדרישות לתוספות או שינויים תקציביים ואף לא לשינוי התבחינים לחלוקת הקיים. עם זאת, הקשיים לפניהם ניצבה דבורה אלבז, בניסיונה לקבל דיור ציבורי או למצער, סיוע בשכר דירה, מקבלים משנה תוקף ומשמעות לאורה של הזכות לדיור.