כל אדם זקוק למקום מגורים שבו יוכל לקיים את שגרת חייו ולהבטיח לו ולבני משפחתו ביטחון בסיסי, פרטיות ומחסה. דיור הוא צורך קיומי בסיסי להישרדות מאז ומעולם. בהיעדר קורת גג נפגעות גם זכויות אחרות כמו הזכות לשלמות הגוף, לפרטיות, ולעיתים אף לבריאות ולחיים. כדבריו של גור סלומון, "תשתמש בסמים או שתביא עוד ילדים", ארץ אחרת 20 (2004):
"דירה היא לא רק נכס, אלא אמצעי ראשון במעלה לשיקום אישי ובבסיס לחיים נורמטיביים.... העדרו של דיור קבוע ונדודים תכופים מדירה לדירה מובילים לחוסר איזון ובעיקר משפיעים על הילדים".
וכן דבריו של אלון גילדין, בספרו: דיור בר השגה במשפט, 331 (2018, להלן: גילדין, דיור בר השגה):
--- סוף עמוד 19 ---
אי-אפשר להגזים בחשיבות של דירת המגורים לחיים של אדם..... מבחינת חשיבותו הרגשית. הדיור משפיע על דרך חייו של הפרט, על עבודתו, על מסגרת החינוך שבה ילמדו ילדיו, על חיי החברה שיפתח, על עיצוב העצמי ועל הרגשות החיוביים או השליליים שיקננו בו. מחד גיסא, דירת המגורים מהווה חיץ בין האדם לבין העולם ויוצרת לו מרחב אישי שדרכו הוא יכול להגשים את עצמו; מאידך גיסא, דירת המגורים יוצרת לאדם חיבור לחברה באמצעות מיקומה במרחב, דבר המשליך על קשריו החברתיים. השילוב בין שני היבטים אלה של הדיור משפיע על חיי הדיירים, על פיתוח הזהות שלהם ועל אספקטים רבים בחוויות, בזיכרונות ובאפשרויות הפעולה שלהם. שילוב זה דומיננטי במיוחד כשהמקורות החברתיים והכלכליים של הפרט מוגבלים."
ובהמשך, בעמ' 333:
דיור בר-השגה צריך ליצור עבור הפרט הזדמנויות ממשיות ליציאה ממצב של חוסר אונים, ובה בעת לטעת בו תחושה של יכולת ואמונה בעצמו.......יצירת של תחושת בית ולא רק אספקה של מקום מגורים. הבית הוא גם מקום מפלט מהסערות המאיימות של העולם החיצון, וגם חיבור לסביבת מגורים ולחברה המתגוררת בה, המניב לפרט הון חברתי."
במחקר שנערך (תמר שורץ-זיו, עידית בליט-כהן ומימי איזנשטדט, "התארגנותן של נפגעות מדיניות הדיור הציבורי בישראל: הבחירה במאבק", ביטחון סוציאלי, גליון 106, עמ' 123, 134 (תשע"ט-2019, להלן: שורץ-זיו, בליט-כהן ואיזנשטדט, נפגעות מדיניות הדיור הציבורי)), עומדות המחברות על חשיבות הדיור:
לפי הממצאים להעדר קורת גג השלכות מרחיקות לכת על מילוי צורכיהן הבסיסיים של המרואיינות, כמו גם על מצבן הנפשי ועל תפיסת אימהותן. הבנת המשמעות שהנשים מייחסות לקורת הגג פותחת צוהר לדְחַק ולמועקה הכרוכים בהיעדרה .....מהממצאים עולה שמשמעות קורת הגג מבחינת המרואיינות היא ביטחון סימבולי, פיסי ונפשי, והן רואות בה שיקוף של תפיסות בדבר טיב האימהות.
המרואיינות ראו בקורת הגג בסיס לחיים ולאנושיות ותשתית לבניית חיים נורמטיביים .... לתפיסתן, ממכלול מצבי הסיכון שהיו שרויות בהם, עלה חסרון הדיור על כולם. מדבריהן עלה שללא קורת גג אין אלה חיים שראוי לחיותם, ולכן הן מוכנות להסתכן ממש כדי להשיג בית.... לצד ההשלכות הפיסיות של חסרון דיור, אמרו כל המרואיינות שקורת הגג מספקת ביטחון רגשי והיעדרה מטלטל נפשית. היבט זה מפנה את הזרקור אל ערעור היציבות ואל תחושות הארעיות, החרדה והפחד, מנת חלקן של נפגעות מדיניות הדיור הציבורי".
אך אולי חשוב ביותר לשמוע את דברי אחת הנשים, החיה בעוני ונזקקת לדיור ציבורי. המחברות מביאות מדברי אחת הנשים, שני, שהייתה במעון לנשים מוכות, ורשויות הרווחה הציעו לה לוותר על חלקה בדירה הציבורית שחלקה עם בן זוגה המכה, כדי לזכות בסיוע בשכר דירה. היא סרבה והבהירה (הדברים מובאים במאמר מפיה ובלשונה):
"הסכמתי לכל תוכנית טיפול שהם [העובדים הסוציאליים] רצו, אבל את זה לא הייתי מוכנה. לא הייתי מוכנה להביא את עצמי למצב של מחוסרות דיור עם כמה ילדים. [...] מודעת לכל הבעיות של מצוקת דיור. יודעת שהתהליך הזה הוא לא קל; זה לא שאני אגיש תעודה והנה יהיה לי בית. אני נאלצת לבחור בין המלחמה על החיים לבין המלחמה על הקורת גג שלי. אני מקבלת החלטה שאם למות, אז לפחות תחת הבית שלי, בתוך הבית שלי. [...] כי ממנה אני יכולה לצאת לעבודה, ממנה אני יכולה לצאת לשקם את החיים שלי, ממנה אני יכולה לעשות משהו. היא עוגן של ביטחון. מקום שהוא בטוח."
--- סוף עמוד 20 ---
6.ב. הזכות לדיור במבט משווה
הזכות לדיור נאות הוכרה במספר אמנות ומסמכים בינלאומיים. בהכרזה האוניברסלית בדבר זכויות האדם של האום, מעוגנת זכותו של כל אדם לתנאי מחיה הנחוצים לבריאותו ולרווחתו, לרבות לדיור (סעיף 25(1) לאמנה האוניברסלית בדבר זכויות האדם, 1948). כך גם באמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות, נקבע כי כל אדם הזכות לתנאי מחיה נאותים ובכלל זה זכות לדיור נאות (ס' 11(1) לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות (שישראל אשררה בשנת 1991). הזכות לדיור נאות הוכרה גם באג'נדת השיכון (הצהרת איסטנבול) בשנת 1996 (לניתוח האמנות והמשמעויות המעשיות שלהן ראו: Anna K. Tibaijuka and Mary Robinson, Housing rights legislation, Review of International and National Legal Instruments (United Nations Human Settlements Program (UN-HABITAT) Office of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR), 2002). עוד ראו: גילדין, דיור בר השגה, עמ' 157; גיל גן-מור, "הזכות לדיור, הזכות לשוויון בדיור וקהילת הלהט"ב, 537, 538, זכויות הקהילה הגאה בישראל: משפט, נטייה מינית וזהות מגדרית (2016). עוד ראו: גיא זיידמן, "זכויות חברתיות: מבט השוואתי להודו ולדרום אפריקה", בתוך: זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות בישראל, 347, 366, 385 (יורם רבין ויובל שני, עורכים, 2004, להלן: זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות בישראל). עוד לעניין זכויות חברתיות ראו: Daphne Barak-Erez & Aeyal M Gross, eds., Exploring Social Rights: Between Theory and Practice (2008)
מסמכים בינלאומיים אלו ואחרים, אינם כוללים הגדרה של הזכות לדיור, אך מקובל לכלול בכך את: זכותו של אדם למשאבי דיור נאותים, בסביבה הכוללת נגישות לשירותים חברתיים נאותים, בהתאם למשאביו הכלכליים, ברמה המשקפת קיום בכבוד וביטחון בחברה שבה הוא חי (גילדין, דיור בר השגה, בעמ' 157). מעבר לבסיס משותף זה, ההתייחסות במדינות השונות הן באשר לתוכן הזכות, ובעיקר באשר לחובת המדינה להעניקה, שונה ממדינה למדינה.
6.ג. הזכות לדיור במשפט הישראלי
הזכות לדיור לא עוגנה, ככזו, בחוקי היסוד, אולם בפסקי דין רבים הוכרה הזכות לדיור כזכות חוקתית, הנגזרת מחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ומהזכות לקיום אנושי בכבוד (לראייה אחרת של הזכויות החברתיות ככלי לשינוי מבני בחברה ראו: ריקי שיו, "'עצרו את המהפכה בלעדי': על השמעתו ומשטורו של שיח הצדק החלוקתי והזכויות החברתיות", מעשי משפט ב', 185 (2009) וכן המאמרים בספר צדק חלוקתי בישראל (מנחם מאוטנר עורך, 2000)..
עיגונה החוקתי של זכות זו הנה במסגרת כבוד האדם, ועל כן, מדובר באמצעים מינימליים ביותר (לניתוח העיגון החוקתי של זכות הדיור והיקפה ראו: ע"א 3295/94 גיל פרמינגר, הנאמן על נכסי חוה ויוסף מור נ' חוה מור, פ"ד נ(5) 111, 121 (1997); רע"א 4905/98 פרופ' יוסף גמזו נ' נעמה ישעיהו, פ"ד נה(3) 360, פסקה 20 לפסק דינו של הנשיא ברק (2001) ע"א 9136/02 מיסטר מאני ישראל בע"מ נ' שרה רייז, פ"ד נח(3) 934, פסקה 7 לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) ריבלין (2004); עע"מ 3829/04 ישראל טויטו, יו"ר עמותת "מכל הלב" נ' עיריית ירושלים, פ"ד נט(4) 769 (2004), סעיף 16 לפסק דינה של כב' השופטת פרוקצ'יה; בג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום
--- סוף עמוד 21 ---
וצדק חברתי נ' שר האוצר, פ"ד ס' (3) 464, 484 (2005, להלן: עניין עמותת מחויבות), דברי כב' הנשיא אהרן ברק, שם בעמ' 481 ומנגד דברי השופט אדמונד א' לוי בעמ' 495; בג"ץ 3071/05 גילה לוזון נ' מדינת ישראל (פורסם בנבו, 2008); עניין חסן, פיסקה 36 לפסק דינה של כב' הנשיאה השופטת ביניש.
לעיגון זכויות חברתיות (או זכויות רווחה כפי שהעדיפו לקרוא לכך דפנה ברק-ארז ואייל גרוס, "הזכויות החברתיות והמאבק על אזרחות חברתית בישראל: מעבר לזכות בכבוד", בתוך: ספר דליה דורנר, 189, 190, (תשס"ט, להלן: ברק-ארז וגרוס, זכויות חברתיות), בחקיקת יסוד, השלכות משמעותיות ושאלה זו שנויה במחלוקת (ראו לעניין זה: יורם רבין ויובל שני, "הזכויות החברתיות – רעיון שהגיע זמנו", בתוך: זכויות כלכליות חברתיות ותרבותיות בישראל, שם בעמ' 11; גילדין, דיור בר השגה בעמ' 181-179). לניתוח הזכות לדיור והפסיקה ראו, בין רבים: אהרן ברק, "זכות-הבת למינימום קיום אנושי בכבוד", עבודה, חברה ומשפט יד' 145, 172 (2015); אהרן ברק, כבוד האדם – הזכות החוקתית ובנותיה, בעמ' 566 (2014, להלן: ברק, כבוד האדם); אהרן ברק, "מורשתו של השופט אדמונד לוי והזכות לתנאי מחייה נאותים", בתוך ספר אדמונד לוי, 39 (אוהד גורדון, עורך, 2017: להלן: ספר אדמונד לוי);דפנה ברק-ארז, "זכויות חברתיות במשפט הישראלי: הגנה ישירה, הגנה עקיפה ואתגרים להמשך הדרך", ספר אדמונד לוי 53; ברק מדינה "הזכות לקיום בכבוד: הערכה ביקורתית של הפסיקה" ספר אדמונד לוי 197; יואב דותן, "כבוד האדם, צדק סוציאלי וזכויות חברתיות חוקתיות", עבודה חברה ומשפט יד', 207 (2015); אבישי בניש, מיכל קרמר, "למלא את החלל: מודל לעיצוב הזכות לקיום בכבוד בעקבות המשפט החוקתי הגרמני", עבודה חברה ומשפט יד' 263 (2015) וברק מדינה, "הגנה משפטית על הזכות לקיום אנושי בכבוד: הזכות החוקתית ונעבר לה", עבודה חברה ומשפט יד' 227 (2015).
הכללים הקובעים את זכאותו של אדם לדיור ציבורי, כמו גם את סדר הקדימויות שבין הזכאים השונים, אינם קבועים בחקיקה ראשית או בחקיקה משנית, אלא מוסדרים בנהלים פנימיים של משרד הבינוי והשיכון (למעט בנוגע לזכויות דיירים בדיור הציבורי באשר למצב הדירות, אפשרות המשך שהייה בהן ורכישתן שעוגנו בחוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח-1998 וחוק הדיור הציבורי זכויות רכישה, התשנ"ט-1998 – שאינם מעניינה של עתירה זו). ראו בהקשר זה: נטע זיו "בין שכירות לבעלות: חוק הדיור הציבורי והעברת הון בין דורית בפרספקטיבה הסטורית", משפט וממשל ט' 411, 434-433 (2006). מצב זה הוא בעייתי, כפי שציין גילדין, דיור בר השגה, בעמ' 183:
"מצב זה [העדר זכויות לדיור בחקיקה] אינו כובל את המדינה ומאפשר לה לבצע שינויים תכופים במדיניות הדיור, בהתאם לשיקולים תקציבים או מדיניים עתיים. אם כן, הזכות לדיור שונה מזכויות חברתיות אחרות כגון חינוך או ביטחון סוציאלי: גם הן אינן מעוגנות חוקתית או חקיקתית במפורש, אך - בשונה מהזכות לדיור – יש להן ביטויים נרחבים בחקיקה הראשית. בעבר הועלו טענות שהמצב הנורמטיבי האמור מעביר לאזרחים מסר שלפיו אין להם זכות המקנה להם רשת בטחון ודאית, והמתת הממשלתי בתחום הדיור הוא סעד העלול להילקח מהם בכל עת....נוסף על כך, הרשות המבצעת אינה נרתעת מקיצוצים ניכרים ושרירותיים בתכניות דיור, ללא דיון ציבורי, ולעיתים ללא חקיקה מפורשת".
ומוסיף בעמ' 71:
--- סוף עמוד 22 ---
"החלטות ונהלים אלה נוטים להיות מורכבים להבנה וניסוחם מסורבל. בהיעדר כללים ברורים ונגישים הזכאים אינם מצליחים לממש את זכיותיהם, מה גם שחלק מהאנשים שאליהם כללי הסיוע מכוונים הם בעלי השכלה מעטה או שהיכרותם עם השפה העברית אינה מיטבית."
לטענתו, ייתכן שיש בכך אף הפרה של מחויבותה הבינלאומית של ישראל מכוח החתימה על אמנת הזכויות החברתיות (לעניין זה בהרחבה ראו דיור בר השגה, שם, בעמ' 274-271). עם זאת, נהלים ניתנים לביקורת שיפוטית ביתר קלות.
יש לשוב ולהדגיש כי העותרת אינה תוקפת את ההקצאה התקציבית, לא את השאלה האם די בקצבאות לקיום בכבוד ואף לא את התבחינים לחלוקת התקציב, אלא את השאלה כיצד ניתן להוכיח את התבחינים, ובמקרה שלפניי – מיצוי כושר השתכרות.
קודם שאדון בשאלה זו לגופה, אקדיש פרק לבירוקרטיה בהקשר של אנשים החיים בעוני, שכן לבירוקרטיה בהקשר זה השפעה ניכרת על יכולת, או יותר במדויק חוסר היכולת, של אנשים החיים בעוני למצות את זכויותיהם.
7. חיים בעוני
כל ההחלטות שהתקבלו בעניינה של דבורה אלבז, הן בעניין הקצאת שיכון ציבורי (או יותר נכון הכרה בזכאות וכניסה לתור הממתינים), הן בעניין סיוע בשכר דירה, נומקו בלקוניות בראש ובראשונה בנימוק כי: "אינה מתקיימת מהבטחת הכנסה במשך 12ח' בנוסף להכנסות אחרות". היינו, אפילו אין הפניה להוראות הנוהל הרלבנטיות. בוועדת החריגים נוסף לנימוק זה נימוק נוסף ולפיו: "למרות הנסיבות לא ניתן להענות לבקשה". אפתח בקשיים העומדים לפני אנשים החיים בעוני במיצוי זכויותיהם, וכיצד היעדר הנמקה לדחיית הבקשות תורם לעניין זה.
7.1. זכויות היסוד ואוכלוסיות מוחלשות – נשים בעוני
זכות הגישה לערכאות, הזכות למשפט הוגן, והזכות לקניין הוכרו כולן כזכויות חוקתיות, אולם, לגבי אוכלוסיות קשות יום, אוכלוסיות מוחלשות, כמו נשים חד הוריות החיות בעוני, פעמים רבות זכויות אלו הינן תיאורטיות ולא מעשיות (ראו לעניין זה, בין רבים: גיא מונדלק, "זכויות חברתיות כלכליות בשיח החוקתי החדש: מזכויות חברתיות לממד החברתי של זכויות האדם" בתוך: ספר ברנזון (חלק ב') בני סברה, 183 (תש"ס-2000), להלן: מונדלק, זכויות חברתיות כלכליות); נטע זיו, "מה בין עריכת דין, צדק חברתי ולימודי משפטים?" עלי משפט ב' 253 (2002); דפנה ברק-ארז, "מדיניות הרווחה בישראל – בין החקיקה לבירוקרטיה, עבודה חברה ומשפט ט', 175 (2002, להלן: ברק-ארז, בירוקרטית רווחה); יובל אלבשן, "נגישות האוכלוסיה המוחלשת למשפט בישראל", עלי משפט ג' 497 (2003); יובל אלבשן, זרים במשפט – נגישות לצדק בישראל (2005); נטע זיו "עריכת דין לשינוי חברתי בישראל: מבט לעתיד לאחר שני עשורי פעילות" מעשי משפט א' 19 (2008); אמיר פז-פוקס, "מדוע זכויות עלי-ספר נשארות עלי-ספר? נגישות לזכויות חברתיות – רקע תיאורטי, בתוך: נגישות לצדק חברתי בישראל, 29 (ג'וני גל ומימי איזנשטדט, עורכים, 2009, להלן: גל ואיזנשטדט, נגישות לצדק חברתי); ליה לוין, "'קואליציה של הדרה': אי-מימוש זכאות לסיוע מצד מערכת הבטחון הסוציאלי בקרב החיים