--- סוף עמוד 23 ---
בעוני קיצוני", בתוך: גל ואיזנשטדט, נגישות לצדק חברתי, שם בעמ' 225; עינת אלבין, "על נגישות למשפט ונגישות לצדק", חוקים ח' 14 (2016).
מונדלק, זכויות חברתיות כלכליות אומר לעניין זה (שם):
"מה מהפכה חוקתית זו טומנת בחובה לעני, לשכיר, לחסר ההשכלה, לחולה לקשיש ולמובטל? יש הסוברים כי המהפכה החוקתית טומנת בחובה מהפכה המוגבלת לעשיר, למעביד, למשקיע האסטרטגי... בהסתמך על ניצנים ראשונים לשיח החוקתי יש מקום לסברה כי עיקרה של המהפכה החוקתית תיתרגם למהפכה בעבור אלה החזקים בחברה.... על מנת להגיע לשינוי חברתי על יוצרי המשפט לפחות לנסות ולכון את השינוי...נדמה כי התמורות החוקתיות של ראשית שנות התשעים בישראל לא הצליחו להעניק לכל אחד תחושת שייכות לתהליכים החברתיים הניזונים מהתמורות החוקתיות ומזינים אותן. התמורות החוקתיות לא העבירו מסר כי ישנם פרטים בחברה, כמו גם קבוצות שלמות, אשר קולם אינו נשמע."
עמדה על כך ברק-ארז, בירוקרטית רווחה, בעמ' 177:
דיון בפועלה של ביורוקרטיית הרווחה בישראל חייב להיעשות על רקע התובנות הקיימות לגבי ביורוקרטיית הרווחה באופן כללי. כפי שצוין, ביורוקרטיית הרווחה אינה תומכת בהכרח במימושן של הזכויות שחקיקת הרווחה מעניקה. דברים אלה נכונים ביחס לשני המודלים המקובלים של חוקי רווחה - הן אלה המעניקים שיקול־דעת נרחב והן אלה המבוססים על קביעה של כללי זכאות מפורטים ביותר ונטולי שיקול-דעת. כאשר החוק כולל מרכיב של שיקול־דעת, היקף הזכאות בפועל נקבע על ידי הפקידות, תוך החלשתן של תחושות הזכאות והוודאות. מצד אחר, כאשר החקיקה כוללת פרטים רבים, יש בה כדי להרתיע את הזכאים מפנייה לנתיב הקשה
והמכביד, שבו כל אי־התאמה קלה לתנאים הסטטוטוריים יכולה להכשיל את הזכאות. נוסף על כך, מחקרים רבים מציינים לשלילה עמדות וגישות שנמצאו בקרב פקידות הרווחה, עד כדי יצירת ניכור בקרב הפונים. גישות אלה מוצאות לעיתים את ביטוין גם בפרקטיקות בלתי־פורמליות המרתיעות את הפונים, כגון המתנה ממושכת, הימנעות ממתן הסברים ועוד.
בעיות אחרות הטבועות במנגנוני הרווחה מתייחסות לסבילות (פאסיביות) שלהם, דהיינו, ההתבססות על פנייה פעילה של הנזקקים, כזו המצריכה לעיתים אף ייעוץ משפטי...".
(הדגשה שלי – מ' א' ג')
ובמקום אחר הוסיפה: "המבחן המעשי של הזכויות החוקתיות הוא בספירה המנהלית" (דפנה ברק-ארז, "זכויות חברתיות במשפט הישראלי: הגנה ישירה, הגנה עקיפה ואתגרים להמשך הדרך, ספר אדמונד לוי, 53, 70).
ועוד אביא מדברי כב' השופט יצחק זמיר בבגץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר אגף המכס והמע"מ, פ"ד נה (1) 289, 340 (1998, להלן: עניין קונטרם):
"לפיכך אין לומר כי תפקיד השלטון הוא לכבד את זכויות האדם. נקודה. אכן, זהו תפקיד ראשון במעלה. אך זהו רק אחד התפקידים. יש לומר גם, בנשימה אחת, שתפקיד נוסף הוא לקדם את רווחת האדם. כל אדם. ועוד תפקיד הוא לעשות צדק חברתי. צדק לכול. זכויות האדם אינן אמורות להאפיל על רווחת האדם ועל הצדק החברתי. אסור שזכויות האדם ישמשו רק את האדם השבע. צריך שכל אדם יהיה שבע, כדי שיוכל ליהנות, למעשה ולא רק להלכה, מזכויות האדם."
(הדגשה שלי – מ' א' ג').
--- סוף עמוד 24 ---
יובל אלבשן בספרו: זרים במשפט – נגישות לצדק בישראל (תל-אביב, 2005) מסכם זאת (בעמ' 131): "כשזכויות חברתיות אינן מוגנות, החוקה נהפכת למכשיר שמשרת את מיעוט בעלי ההון והרכוש במאבק על משאבים מול הרוב שחסר אותם". ד"ר נטע זיו, במאמרה: "משפט ועוני – מה על סדר היום? הצעה לאג'נדה משפטית לעוסקים בייצוג אוכלוסיות החיות בעוני", עלי משפט ד' (תשס"ה- 2005) 17 (להלן: נטע זיו, משפט ועוני) מציינת כי:
"הדרך שבה חווים אנשים עניים את מערכת המשפט שונה מזו של אוכלוסיות חזקות...אנשים עניים בדרך כלל אינם חווים את המשפט ככלי מעצים המהווה מקור לכוח או לזכויות אלא כמוסד המאיים "לקחת" מהם דבר מה ולהטיל סנקציות."
איל פלג הקדיש את ספרו: אתגר העוני של המשפט המינהלי (2013, להלן: פלג, אתגר העוני), לפיתוח משפט מנהלי בהקשר של אנשים החיים בעוני, ועמד על הקשיים עמם הם מתמודדים. בעמ' 538-537 הוא עומד על תמצית הקשיים:
"נקודת מוצא שאמורה להשפיע על המשפט המינהלי בהקשר דנן היא שהמפגש בין האדם העני ופקידות הרווחה הוא מפגש שלטוני אינטנסיבי ועוצמתי במיוחד.... חלק ניכר מחייהם של אנשים עניים נשלט על ידי רשויות הרווחה. זוהי שליטה רב-זירתית – כלומר של כמה רשויות רווחה – כאשר הקשר עם כל אותן רשויות הוא אינטנסיבי ונמשך. באינטראקציות אלו, הרשות מצוידת בסמכויות שמבססות שליטה ממשית בחייו של הפרט.... לפקידות נתונה הסמכות להכריע ביחס לזכות של אדם עני לתמיכות רווחה, ובהמשך לבחון שוב ושוב האם אותה זכאות עדיין מתקיימת בו (ובאיזה היקף). האינטראקציה ברווחה היא מיוחדת. גם בהנחה שלרוב יש פערי כוחות בין הרשות המינהלית לפרט המטופל על ידה, הרי שבמפגש בין פקידות רווחה לפרטים עניים מדובר בפערי כוחות עצומים בין אדם חסר אמצעים ומודר ובין פקידות שטח המצוידת בסמכויות מרובות.
מפגש אינטנסיבי זה מתקשר לגישה המתרכזת בהגדרת העוני כחיים במצב של תלות - חוסר שליטה על החיים ותלות באחר. בהקשר דנן, זוהי תלות מתמשכת בכמה רשויות רווחה, וקשורה באופן ישיר לסמכויות המקנות שליטה על עצם מימוש הזכות לקיום מינימלי בכבוד של הפרט ומשפחתו.
תוצר הלוואי של האינטנסיביות השלטונית והתלות הבסיסית ברווחה הוא תחושת פחד מתמשכת שבה לרוב שרויים מטופלים עניים בתחום הרווחה. פחד זה עלול לשתק את הנתמכים ולמנוע מהם לפעול נגד הפקידות, למרות התיעוד הנרחב לקיומן של פרקטיקות מטרטרות ומדירות של שלילת זכאות ביורוקרטית, וזאת בשל חשש מ"'תגמול' עתידי שלילי על הניסיון לעמוד אל מול הרשות ופקידיה ולטעון נגדם...... חשוב להזכיר שהפרט העני לכוד במציאות שלטונית עוצמתית זו: לרוב אין לו אופציה "לצאת החוצה" מן השירות הציבורי..... כמכלול, מפגש שלטוני אינטנסיבי זה מעצים את הפגיעות, שפרטים עניים מגיעים עמה מלכתחילה אל רשויות הרווחה — פגיעות הנובעת מן המצוקה החומרית והנפשית הכרוכה בחיים בעוני, וכן מפערי מידע וידע שבין העני והפקידות.
אין פלא אפוא שמפגש מינהלי טעון זה נחווה רבות כמפגש בעייתי וכמקור סבל עצמאי בתודעתם של אותם מטופלים עניים."
יש להדגיש כי החיים בעוני מחייבים תלות מתמשכת במוסדות שונים, כפי שציין, פלג, אתגר העוני, בעמ' 127-125:
"בבסיס היחסים שבין מינהל הרווחה והעני מצויה "תלות" של העני ברשות..... תלות זו היא בעיקרה תלות ברשויות הרווחה, כלומר במוסדות שהפרט והמשפחה הענייה תלויים בהם לצורך הקיום המינימלי בכבוד. בישראל מדובר, בין השאר, ביחסים מתמשכים עם המוסד לביטוח לאומי לעניין תמיכות קיום; עם המחלקה לשירותים חברתיים ברשות המקומית בעניין סיוע טיפולי וחומרי שבעין; עם משרד השיכון וחברות משכנות בתחום של דיור ציבורי וסיוע בשכר דירה; בחברת החשמל וברשות המקומית (וחברות עירוניות) לגבי המשך קבלת שירותי חשמל ומים למרות בעיות בתשלום החשבון ועוד. .... התלות הכה בסיסית של עניים במינהל היא בסיס
--- סוף עמוד 25 ---
למרוּת שלטונית אינטנסיבית במיוחד, שאדם מן היישוב שלא חווה אותה לא יבין את פשרה..... אין זו תלות במינהל בעניין מסוים........ אלא תלות בכמה זירות — ביטוח לאומי, רווחה מקומית, רשות דיור, שירות תעסוקה, רשות חשמל/מים — שכל אחת מהן בנפרד משפיעה באופן משמעותי על הקיום בכבוד. לכך שמדובר בכמה תחומים יש השפעה מצטברת על עוצמת התלות במינהל. היסוד המצטבר מבהיר עד כמה "תלות" היא מאפיין מרכזי המגדיר את חייו של העני."
כל אלו עומדים בדרכם של אנשים החיים בעוני למיצוי זכויותיהם, וכפי שמציע פלג, אתגר העוני, יש לתת על כך את הדעת, כאשר דנים בזכויותיהם.
7.2. החסמים למיצוי זכויות של אנשים החיים בעוני
לאנשים החיים בעוני בעיות רבות בהקשר של מיצוי זכויותיהם, אך השתיים המרכזיות שבהן, עליהן אעמוד בהרחבה, הן בראש ובראשונה העדר ידע ומידע בנוגע לזכויות המגיעות להם, והשנייה, נגישות למערכות המינהליות ולבתי המשפט.
7.2.א. מחסום הידע והמידע
אחד החסמים המרכזיים העומדים בפני האוכלוסיות המוחלשות בדרכן למימוש זכויות המוקנות להן, הוא ידע על קיומן של אותן זכויות. המחסום המשותף לשתי בעיות אלו הוא מחסום הידע. כפי שמציינת נטע זיו, משפט ועוני, עמ' 24: "מחסום הידע כולל חוסר מודעות לכך ששיטת המשפט מגדירה מציאות מסויימת כאסורה או כמקנה זכויות" ובלשון אחרת, גילדין, דיור בר השגה, בעמ' 338:
"גורם מרכזי למצבים של היעדר עוצמה הוא חוסר מודעות של פרטים לאפשרויות המוקנות להם במשפט ומחוצה לו. כלכלת השוק המודרנית והרגולציה המופעלת עליה יוצרות מערך מורכב של הסדרים. המידע לגבי הסדרים אלה קשה להכלה בשל היקפו, בשל פיזורו ובשל אי –נגישותו לאוכלוסייה הרלוונטית ובעיקר לאוכלוסייה מוחלשת."
גב' דבורה אלבז, כאנשים אחרים במצבה, אינה מודעת לפרטי הנהלים, שכפי שאבהיר להלן מורכבים ומסובכים מאד להבנה לכשעצמם. אך גם לו הייתה גב' דבורה אלבז יודעת ח"ן ומצויה בנהלי משרד השיכון, הרי שבנוהל השתתפות בשכר דירה נאמר במפורש כי לצורך השתתפות בשכר דירה תיערך בדיקת מיצוי כושר השתכרות. לתמיכה בכך קיים הסכם בו התקשר משרד השיכון עם חברות שהתחייבו לבצע בדיקה זו. למרות זאת כשפנתה גב' דבורה אלבז למשרד השיכון שוב ושוב, היא נדחתה על הסף ובנימוקים לקוניים.
7.2.ב. הנגישות למינהל
אחד הקשיים המרכזיים הוא נגישות למינהל כדי לקבל את הזכויות המגיעות לאוכלוסיות החיות בעוני כמו גם חוסר במשאבים לפנות לרשויות ולבתי המשפט (ראו לעניין זה נטע זיו, משפט ועוני, שם בעמ' 24; יובל אלבשן, "נגישות האוכלוסיות המוחלשות בישראל למשפט", עלי משפט ג' (2003) 497).
כפי שציינו ג'וני גל ומימי איזנשטדט במבוא לספר בעריכתם: גל ואיזנשטדט, נגישות לצדק חברתי (בעמ' 14):
--- סוף עמוד 26 ---
נגישות, אם כן, היא הזכות של כל חבר בקהילה ליהנות מאפשרות הגישה אל יעד או אל שירות, אשר פעמים רבות ממוקמים רחוק מהישג היד ולעיתים הם שמורים, הלכה למעשה, רק לקבוצה נפרדת. בבסיס המונח נגישות לצדק נמצאת ההנחה, שבחברה צודקת, המושתתת על ערכי צדק ושוויון, האפשרות לפלס את הדרך ולפסוע בה בביטחה לעבר מערכות השלטון והמערכות הביורוקרטיות, המופקדות על חלוקת משאבים ועל עשיית צדק, צריכה להיות פתוחה בפני הכל. ההנגשה של צדק ומשאבים היא הבסיס להבטחת הגשמת זכויות של יחידים וקבוצות בכל תחומי החיים. הבטחת הנגישות איננה רק עניין משפטי ואיננה טכנית או פיזית-גיאוגרפית אלא כוללת בתוכה גם היבטים מוסריים ואתיים, בהטילה על החברה את החובה לדאוג להבטחת הגישה המלאה ביותר של כל חברי החברה, תוך התאמת הדרך לקבוצות שונות בתוכה.
חוקרים מסכימים, כי במקרים רבים השבילים, המובילים להגשמת הזכויות והשגת הצדק, אינם פתוחים ונגישים לכל חברי החברה באופן צודק ושוווה. ....פעמים רבות הם אף סגורים ונמצאים מחוץ להישג היד של חלק מחברי הקבוצות, הזקוקים להם במיוחד: עניים, עולים חדשים, מיעוטים אתניים ולאומיים וחברי קבוצות אחרות, מודרות ומוחלשות ....במקרים אלו מפוזרים לאורך השבילים חסמים שונים, המונעים מיחידים ומקבוצות את האפשרות לגשת בקלות למקום הממשי או לעיתים למקום הסמלי בו ממוקם הצדק ואתו הזכויות המבטיחות אותו."
עוד עמדו על כך אבישי בניש ולירון דוד, "זכות הגישה למנהל במדינת הרווחה: על (אי-) מיצוי זכויות חברתיות וחובת ההנגשה של החקיקה החברתית, משפט וממשל יט', 395 (תשע"ח, להלן: בניש ודוד, זכות הגישה למנהל). בעמ' 406 מציינים המחברים:
"הטיפול הבירוקרטי כרוך, בדרך-כלל בצורך להגיע פיזית לסניפים של הרשות המנהלית (אשר ממוקמים לעיתים במקומות מרוחקים, ופתוחים בשעות לא-נוחות); בצורך למלא טפסים רבים ולהמציא אישורים מגורמים שונים; ולעיתים גם בצורך להגיש את הבקשה מחדש בכל פרק-זמן קצוב... [ולעיתים] דרישות בלתי-פוסקות מצד הרשות המנהלית להמציא טפסים ומסמכים, גם כאשר אלה כבר נשלחו בעבר. מעבר לכך, מכיוון שבדרך-כלל כל רשות ממשלתית מתמקדת אך ורק בתחומי האחריות הישירה שלה, המבנה הבירוקרטי יוצר פעמים רבות פיצול וחוסר תיאום בין גורמים שונים, ומחייב לעיתים את הפרט להגיש בקשות שונות לגורמים שונים בגין אותה בעייה".
עמדו על כך ברק-ארז וגרוס, זכויות חברתיות, בעמ' 211:
"היום יום של אכיפת הזכויות החברתיות....בא לידי ביטוי בהתמודדות עם החלטות של רשויות מינהליות, ובהמשך לכך בהליכים המתקיימים בפני ערכאות שיפוטיות.... ההתמודדות עם הליכים אלו מחייבת ידע, תעצומות נפש וייעוץ משפטי שאינם נמצאים תמיד בהישג ידם של הנוגעים בדבר, הנמנים, על פי רוב, על הקבוצות החלשות והנזקקות ביותר של החברה הישראלית. "
7.2.ג. חסמים נוספים
חסם נוסף הבולט בעניין שלפניי הוא שבעניינים משפטיים הנוגעים לאוכלוסיות אלו החלטת הרשות היא לגביהן, למעשה סוף פסוק. כך במקרה שלפנינו. אנשים החיים בעוני פונים לרשות, זו דוחה אותם, ולרוב, הם נעדרים המשאבים להמשיך ולפנות בעניין ולברר מה מגיע להם, ובהמשך לעמוד על זכויותיהם. כל זאת, כאשר מולם עומדת הרשות שלה הידע והכלים, וכן הייצוג המשפטי, החסר פעמים רבות לאוכלוסיות אלו.
לעניין זה אביא מדבריה של ד"ר אורית קמיר בספרה: כבוד אדם וחווה (הוצ' כרמל, ירושלים, תשס"ז-2007) בעמ' 46:
--- סוף עמוד 27 ---
"במציאות החברתית הקיימת, לרשותם של פרטים שונים עומדים משאבים שונים למימוש חירויותיהם. נוסחת שיוויון החירות הליברלית מתעלמת מעובדת יסוד זו לחלוטין ומתייחסת אליה כבלתי רלוונטית. התעלמות זו... מנציחה בעצם את המצב החברתי הקיים. התוצאה היא שפרטים שהם בעלי משאבים ובעלי דחף חזק לממש את חירותם באמצעות ניהול החברה או צבירת משאבים, יכולים בחסות נוסחה זה לממש את חירותם כמעט ללא הגבלה על חשבון רווחתם של כל האחרים... גישה כזו יכולה לשרת את מי שהסדר החברתי כבר העניק להם זכויות יתר, אך לא לשפר את מצבם של מי שהסדר החברתי מבנה אותם בתור שייכים למעמדות המשועבדים"