המחברת מציעה לעבור לגזירת זכויות לא משוויון פורמלי והגנה מצומצמת מפני פגיעה בחירות אלא לגזור את זכויותיו של כל פרט ופרט: "מכבודו הסגולי, שהוא הכבוד האנושי הסגולי המשותף לכל בני האדם" (עוד ראו לעניין זה: א' קמיר, שאלה של כבוד: ישראליות וכבוד האדם (הוצ' כרמל, ירושלים, 2004).
במקרה זה האוכלוסייה אליה משתייכת המערערת, ובשמה פנה הסיוע המשפטי בעתירה זו, מחייבת התייחסות אחרת. כאמור זו אוכלוסייה קשת יום שקשה לה להתמודד עם מערכת בירוקרטית, שאף בתשובה לעתירה בבית המשפט לא התברר האם היא עצמה עומדת בהוראות הנוהל. רשות המכניסה אותה לנתיב ללא מוצא.
7.3. תפקיד הסיוע המשפטי
ולפני סיום פרק זה הערה על חשיבות העתירות המוגשות בשם אולוסיות אלו על ידי הסיוע המשפטי. כאשר הסיוע המשפטי בוחר, כמו במקרה זה, להעלות בעיה שהוא נתקל בה כבעיית רוחב, ולהעלותה באמצעות עתירות פרטניות, יש לברך על כך. זו אחת הדרכים, להתגבר על אותם חסמים ולהביא לפתרון של מקרים רבים.
אסיסקוביץ, בתי משפט כאמצעי העצמה, מציינת כי כדי שבית המשפט יוכל לתרום למיצוי זכויות יש להביא לפניו את הסוגיה על בסיס תשתית חוקית, כך, לדבריה (בעמ' 206):
"בית המשפט אינו יכול ליצור תכנית רווחה יש מאין. אולם מרגע שתכניות רווחה קיימות והן מוסדרות בכללים חוקיים, יש בידיו את הכלים לבחון עם המדיניות עולה בקנה אחד עם החוק ועם כללי המשפט המנהלי (כגון דרך הפעלת שיקול הדעת של נותני השירותים, המטרות שראה לנגד עיניו, האיזון בין שיקולים שונים רלוונטיים ולא רלוונטיים וכיוצא בזה)".
לסיוע המשפטי היכולת לעשות זאת. הקושי בביקורת שיפוטית נובע מכך, שככלל, יש קושי לאוכלוסיות החיות בעוני להגיע לבית המשפט. כפי שמציינת ברק-ארז, בירוקרטית הרווחה, בעמ' 185:
"גם כאשר צמצום הזכויות מבוסס על החלטות מנהליות, אין הביקורת השיפוטית מתגלה כיעילה ביותר. במקרה הטיפוסי, אין הנזקק לרווחה מצויד במלוא המידע הדרוש לשם הצלחה בהליכים, וברור שאינו מצויד באמצעים הכספיים הדרושים לצורך ניהולה של התדיינות עד לערכאה הגבוהה ביותר. חשוב לציין עוד שגם במהלך ההתדיינות, ממשיכים נזקקי הרווחה להיות תלויים במידה רבה ברצונה הטוב של הפקידות שההליך השיפוטי מכוון נגדה. למותר להוסיף, כי גורמי הרווחה נהנים מכל היתרונות העומדים לרשותם של ״שחקנים חוזרים״ בהתדיינויות מסוג זה. התוצאה היא שבמקרים לא־מעטים, בתי־המשפט מאמצים את הפרשנויות הדווקניות שלהן נטען מטעמן של
--- סוף עמוד 28 ---
הרשויות. לצידם של מקרים אלה, יש גם נצחונות בשדה המערכה השיפוטי, אולם קשה להניח שנצחונות אלה משקפים סיכוי לשינוי מערכתי...... ככלל, ניתן לומר כי מנקודת־מבטן של רשויות הרווחה, ״משתלם״ להמתין לדברו של בית־המשפט: קיימים סיכויים טובים שהנזקק לרווחה יתייאש ממאבקו המשפטי עוד לפני סוף הדרך, ואם יגיע לבית־המשפט, קיים עדיין סיכוי טוב למדי שיפסיד. באותם מקרים שיסתיימו בניצחונו של המבקש, אין צפויה לרשויות סנקציה על שהמתינו להכרעה בבית־המשפט. ....."
הסיוע המשפטי "מנטרל" השפעות שליליות אלו, שכן הסיוע המשפטי, בדומה לרשויות, גם הוא "שחקן-חוזר" המופיע שוב ושוב מול אותן רשויות, ואף מסתכל בהיבט רוחבי על סוגיות המובאות לפתחו, על ידי האוכלוסיות המוחלשות.
על כן טוב יעשו הרשויות אם במקרים כאלו יידברו עם הסיוע המשפטי וינסו למצוא פתרון, עוד טרם הפנייה לבית המשפט.
לעניין זה אביא מדברי כב' המשנה לנשיא, השופט מישאל חשין בעניין קונטרם (שם, בעמ' 367):
"יתר-על-כן: היחיד והשלטון אין הם שווי-זכויות, אין הם שווי-כוחות ואין הם שווי-מעמד. הם גם אינם ידידים זה לזה. השלטון מחזיק בידו רוב כוח, רוב עוצמה ורוב עושר, עד שהיחיד – יהיו כוחו, עוצמתו ועושרו רבים ככל שיהיו – לא ישווה לו ולא ידמה לו.... התופעה שאנו עדים לה יום-יום, שעה-שעה, שהיחיד עומד בתור לפני דלפק-השלטון, והתור משתרך ומתפתל עוד ועוד. יש המכנים תופעה זו "ביורוקרטיה" ויש המכנים אותה אחרת. יהא כינויה של התופעה אשר יהא, התופעה ידועה ומוכרת לכולנו, ולא לטוב. מטעם זה אף נחלצו בתי-המשפט בעבר לעזרו של היחיד בעומדו מול אותה מכונת-ענק – נחלצו בעבר, ממשיכים הם להיחלץ כיום וימשיכו להיחלץ בעתיד. מטעם זה אף קבעו בתי-המשפט את עקרון הנאמנות שהשלטון חב ליחיד. מאותו טעם קבעה ההלכה את חובת ההגינות שהשלטון חב ליחיד. עיקרון וחובה אלה מקורם בסמכותה היתרה של הרשות, בכוחה-היתר, ביכולתה למנוע מן היחיד טובה שלולא נאסרה עליו יכול היה ליהנות ממנה...חובת ההגינות שהשלטון חב בה כלפי יחידי החברה נגזרת מהכוח היתר שהשלטון מחזיק בו, מעוצמתו של השלטון כי-רבה. חובת ההגינות נועדה לשמש – בצדם של אמצעים אחרים – בלם לכוח ורסן לעוצמה....הנה הוא גוליבר בארץ הענקים: הענקים מסבים לסעודה וגוליבר עומד על שולחן-האוכל מלוא-קומתו הזעירה וכל עצמותיו רוחפות מיראה. כמִלחיָה היה בעיניהם, כזנב-גזר. נשיפת פה מצויה וגוליבר היה-כלא-היה."
(הדגשה שלי – מ' א' ג')
דימויי זה של גוליבר בארץ הענקים מתאים שבעתיים בענייננו, בהתייחס לאם חד הורית לשלושה, החיה בעוני ונזקקת למדינה לשם קיום מינימלי ובהתייחס לאוכלוסייה קשת יום, שמכנים אותה "אוכלוסייה מוחלשת" שאין לה המשאבים הנפשיים והכלכליים ואף הידע לפנות לסיוע משפטי, להגיע למוסדות המתאימים ולהעלות טענות מסוג אלו שהתעוררו בעתירה שלפניי. ובמקרה זה אם נאמץ את הדוגמא של השופט חשין: "נשיפת פה מצויה [של משרד השיכון] וסיוע לעותרת בדיור היה כלא היה".
וכדי להיענות לקריאה זו, יש להקל על הבירוקרטיה בכלל, ולגבי אנשים בעוני בפרט.
וכעת לדיון בעתירה. טרם אכנס לגופם של דברים אדון בטענות סף שהועלו.
--- סוף עמוד 29 ---
8. טענות סף
8.א. שיהוי
בתגובה המקדמית טען משרד השיכון בהרחבה לסילוק העתירה על הסף בשל שיהוי בהגשתה, שכן תקנה 3 לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א- 2001 קובעת כי אם לא נקבע מועד בדין להגשת העתירה, יש להגישה לא יאוחר מ- 45 ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה. לטענת משרד השיכון, העותרת טענה בעתירתה כי את ההחלטה מיום 6.12.16 קיבלה לידיה ביום 25.12.16, ואולם העתירה הוגשה בשיהוי רק ביום 14.3.17, וזאת מבלי שביקשה העותרת אורכה להגשת העתירה. אולם, בפועל, כפי שיפורט להלן, ניתנה ארכה להגשת העתירה בהסכמה, וזו הוגשה במועד.
בסיכומים, זנח משרד השיכון טענה זו, ובדין עשה כן לאור ההסכמות בין הצדדים. כך, לכאורה לא היה מקום עוד לדון בטענה זו. אולם, אני סבורה כי יש להביא את הדברים הן בכדי לעמוד על התנהלות משרד השיכון כלפי העותרת הן לעניין העלאת טענת שיהוי בכלל כלפי אנשים החיים בעוני ומנסים לעמוד על זכויותיהם.
אני סבורה כי כרשות מנהלית היה על משרד השיכון לציין במפורש כי שגה בהעלאת טענת השיהוי, ולהתנצל על כך. תחת זאת, כפי שיובהר להלן, הטיל משרד השיכון את האחריות, גם לעניין זה, על העותרת.
על כן אביא את השתלשלות העניינים לעניין הגשת העתירה. מהמסמכים שצורפו עולה כי ביום 6.2.17 הגישה העותרת לבית המשפט המחוזי במחוז מרכז בקשה להארכת מועד להגשת העתירה באמצעות ב"כ עו"ד דקלה צרפתי-דלג'ו מהסיוע המשפטי (עת"מ 14428-02-17). הבקשה נומקה בצורך של הסיוע המשפטי בבחינת המקרה והמסמכים הרלבנטיים. ביום 7.2.17 הורתה כב' השופטת הלית סילש מבית המשפט לעניינים מנהלים בבית המשפט המחוזי מרכז, למשרד השיכון להגיב לבקשה. ביום 23.2.17, עו"ד אורי קידר, מנהל המחלקה לעניינים מנהליים בפרקליטות מחוז מרכז, הודיע לבית המשפט כי משרד השיכון מותיר את הבקשה לשיקול דעת בית המשפט, כן הדגיש כי הסמכות המקומית לדון בעתירה נתונה לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב. לאור התגובה האמורה של משרד השיכון באמצעות הפרקליטות, בהחלטת כב' השופטת הלית סילש מיום 24.2.17 נקבע כי המועד להגשת העתירה יוארך עד ליום 12.3.17 (העתק ההחלטה מיום 24.2.17 צורף כנספח א' לסיכומי העותרת). בהמשך, ביום 9.3.17, הגישו הצדדים בקשה מוסכמת להארכת המועד להגשת העתירה עד ליום 14.3.17 (היום בו הוגשה בפועל), וכן הסכימו כי נוכח טענות בדבר העדר סמכות מקומית יועבר הדיון בעתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב. ביום 9.3.17 ניתן תוקף של החלטה להסכמות הצדדים (העתק הבקשה המוסכמת וההחלטה מיום 9.3.17 צורפו כנספחים ב, ג, לסיכומי העותרת), ואכן ביום 14.3.17 הוגשה העתירה בנדון.
--- סוף עמוד 30 ---
למרות ההסכמות והחלטות בית המשפט, כאמור, בתגובה המקדמית שהוגשה, לאחר בקשת דחייה, רק ביום 1.6.17, נטענה בהרחבה טענת השיהוי, זאת, על אף הזמן הרב שעמד לרשות ללמוד את הדברים. בנסיבות אלה, כאשר ניתנה הסכמה להארכת מועד להגשת העתירה, לא היה מקום להגשת בקשה לסילוק על הסף של העתירה בשל שיהוי ולו בתגובה המקדמית.
אולם, לו בסיכומים היה נאמר במפורש כי נפלה תקלה וכי הרשות מצרה על כך, לא הייתי עומדת על הדברים. אך, משרד השיכון בסיכומיו כתב כך (סעיף 86 לסיכומים): "יוער, כי במסגרת סיכומי העותרת, ולא עם הגשת העתירה, העותרת צירפה את הבקשה להארכת מועד להגשת העתירה ואת החלטת בית המשפט לעניינים מנהליים מחוז מרכז". מדברים אלו עולה כי לדעת הרשות, על אף שקיבלה ונענתה לפנייה בעניין הארכת מועד, לא מוטלת עליה האחריות לעקוב אחר ההסכמה שנתנה, והיא מעבירה, גם בעניין זה את הנטל לפתחה של העותרת. על הרשות להימנע מכך ככלל, ובפרט לאור האמור על הבירוקרטיה ועל אנשים החיים בעוני.
אולם, וזה העיקר, גם לו היה איחור, ולא הייתה מתבקשת הארכת מועד, הרי מדובר באיחור של כחודש ימים. לטעמי, אין לדקדק עם אוכלוסיות מוחלשות, ונשים כדוגמת העותרת, בכגון אלו, וגם מסיבה זו עדיף היה לה לטענה זו לולא נטענה. כך ככלל, כך בפרט שפעמים רבות מי שמתמהמה במתן תשובות היא הרשות עצמה.
על כן אני דוחה את טענת השיהוי, הן לאור ההסכמות בין הצדדים, אך גם לגופה.
8.ב. האם העתירה הינה תיאורטית
טענה מקדמית שנייה של משרד השיכון היא, כאמור, כי יש לדחות העתירה, מאחר ובהחלטה מיום 21.3.18 הוקנתה לעותרת זכאות לדיור ציבורי, ולפיכך הפכה העתירה לתיאורטית. איני רואה לנכון לקבל טענה זו. ראשית, העותרת עתרה להורות כי הינה זכאית להיכנס לרשימת הממתינים לדיור הציבורי רטרואקטיבית מחודש ינואר 2016, וזאת על מנת שתזכה לקדימות בתור הממתינים לקבלת דיור ציבורי וכן על מנת שתהא זכאית לסיוע מוגדל בשכר דירה ממועד זה, כפי שניתן למי שהוכרה זכאותה לדיור ציבורי. סעד זה אינו מתייתר בשל העובדה כי לעותרת ניתנה זכאות לדיור ציבורי בהחלטה מיום 21.3.18.
שנית, העותרת עתרה לקבלת סעד כללי ולפיו ייקבע כי הוראות נוהל 08/05 הינן מפלות ובלתי שוויוניות, וכן להורות למשרד השיכון לערוך מבחן מיצוי כושר השתכרות לנשים המקבלות קצבת מזונות. אף סעד זה אינו מתייתר בשל מתן הזכאות לעותרת לדיור ציבורי בהחלטה מיום 21.3.18.
על כן העתירה אינה תיאורטית.
8.ג. האם פסק הדין בעניין שטיין מכריע בעניין שלפניי
טענה מקדמית שלישית שהעלה משרד השיכון היא כי בפסק הדין שניתן בעניין שטיין נדחו הטענות אותן מעלה העותרת בעתירה זו, והילכת שטיין חלה אפוא אף בנדון. כפי שאבהיר להלן,
--- סוף עמוד 31 ---
מקובלת עלי עמדת העותרת כי פסק הדין שניתן בעניין שטיין אינו עוסק בסוגיה שבמחלוקת בענייננו, ולפיכך אין בו כשלעצמו כדי להביא לדחיית העתירה.
העתירה שהוגשה בעניין שטיין עסקה בבקשת העותרת שם להשוות בין מעמדן של אמהות חד הוריות המקבלות קצבת הבטחת מזונות לבין אלה המקבלות קצבת הבטחת הכנסה, ולהקנות גם למקבלות קצבת המזונות זכאות לדיור ציבורי באופן אוטומטי (העתק העתירה צורף כנספח א' להודעה על דיוק סעדי העתירה, סעיף 3).
העותרת באותו מקרה, אם חד הורית לארבעה ילדים, שקיבלה קצבת מזונות מהמוסד לביטוח לאומי, עתרה לביטול החלטת הוועדה הציבורית במשרד השיכון, אשר דחתה את בקשתה להכיר בה זכאית לדיור ציבורי בנימוק ולפיו הכנסתה איננה כוללת רכיב של "השלמת הכנסה", כנדרש בנוהל 08/05.
פסק הדין המחוזי בעניין שטיין הבהיר מהו גדר המחלוקת: "המחלוקת בין הצדדים מתמקדת בשאלה האם מי שמקבל קצבת מזונות מהמל"ל ממלא אחר הקריטריונים לקבלת זכאות לסיוע בדיור וביתר דיוק, האם יש להשוות את מי שמקבלת גמלת מזונות למי שמקבלת קצבת הבטחת הכנסה מהמל"ל".
בית המשפט העליון (מפי המשנה לנשיאה כב' השופט חנן מלצר ובהסכמת הנשיאה (בדימ') מרים נאור והשופט יורם דנציגר) - דחה הערעור שהוגש על פסק הדין. דחיית העתירה נומקה בכך שתכלית הקריטריון של הוכחת זכאות לקבלת קצבת סיוע מהמוסד לביטוח לאומי הינה להוות תחליף לבדיקת הכנסתו ומצבו הכלכלי של מבקש הסיוע. הנחת הנוהל הינה כי משהכיר המוסד לביטוח לאומי בזכות המבקש לקבל גמלת הבטחת הכנסה, יש בכך להעיד כי מצבו הכלכלי קשה וכי אין ביכולתו לממן דיור בכוחות עצמו. אימוץ מבחן זה, כך נקבע, אין בו פסול.
בית המשפט עמד על ההבדלים שבין קצבת הבטחת הכנסה לקצבת מזונות, כאשר התנאים לקבלת הזכאות לקצבת הבטחת הכנסה דורשים, בין היתר, מבחן הכנסה ומבחן תעסוקה. שני מבחנים אלה רלבנטיים גם לצורך קביעת הזכאות לסיוע בדיור - ועל כן אימץ הנוהל את החלטות המל"ל, והכיר בכך שקביעת זכאות לקצבת הבטחת הכנסה ממלאת את הדרישה להוכחת הנזקקות לצורך קבלת הסיוע בדיור.
הואיל ומבחני חוק המזונות הינם שונים (הזכות לקצבת מזונות אינה מיוחדת רק למי שאין לו הכנסה אלא כוללת זכאים נוספים, ואינה מותנית בעמידה במבחן תעסוקתי), נקבע שהכרה בזכאות אישה לקצבת מזונות אינה מלמדת בהכרח כי הינה עומדת גם במבחנים לקבלת הבטחת הכנסה.