ובלשונו של כב' המשנה לנשיאה, השופט חנן מלצר (סעיפים 35-38 לפסק הדין):
"... אימוץ מבחני הבטחת הכנסה בנוהל המשיב, לשם בחינת מיצוי כושר השתכרות, נועדו להשיג, לשיטתי, את התכלית לפיה משאב הדיור הציבורי ינתן
--- סוף עמוד 32 ---
לאוכולוסיות הנזקקות לכך ביותר, ועל כן מדובר בתכלית ראויה לעניין שיקול הדעת של המשיב.
....
בהקשר זה לא למותר לחזור ולציין כי מבחני הזכאות לגמלת מזונות אינם זהים למבחני הזכאות לקבלת גמלת הבטחת הכנסה. שני החיקוקים נועדו, אמנם, להבטיח קיום מינימאלי ושניהם מיועדים להקניית רשת ביטחון לנזקקים. אולם מדובר בחיקוקים בעלי תכליות שונות, כאמור, וכפועל יוצא, גם מעגל הזכאים לגמלת מזונות איננו זהה למעגל הזכאים לגמלת הבטחת ההכנסה. משכך – הכרה בזכאות מבקשת לגמלת מזונות, איננה מלמדת בהכרח כי היא עומדת גם במבחנים לקבלת גמלת הבטחת הכנסה.
הנה כי כן, אני סבור כי קבלת טענתה של המערערת לפיה יש להעניק זכאות לדיור ציבורי גם לאלו הזכאים לגמלת מזונות (ולא רק לגמלת הבטחת הכנסה) – עלולה בסופו של יום לפגוע, לכאורה, בשוויון, וזאת בשים לב לכך שההענקה האמורה, תפטור מבקשות הזכאיות לגמלת מזונות מצורך בעמידה במבחן של "מיצוי כושר השתכרות", ובכך תינתן להן, הלכה למעשה, העדפה על פני יתר המבקשים דיור ציבורי...."
(הדגשה שלי – מ' א' ג').
לאור זאת נקבע כי החלטת משרד השיכון הייתה סבירה בנסיבות העניין, כי לא נפל פגם בהליך קבלתה או באופן הפעלת שיקול דעתו של משרד השיכון בגדר ההליך, וכי עקב כך לא קיימת עילה להתערבות שיפוטית בהחלטה זו.
הנה כי כן, העתירה בעניין שטיין עסקה בשאלה האם ניתן להקנות זכאות אוטומטית לדיור ציבורי לנשים המקבלות קצבת מזונות, כאשר הנימוק שעמד בבסיס דחיית העתירה היה כי נשים המקבלות קצבת מזונות אינן נדרשות לעמוד במבחן מיצוי כושר השתכרות.
אין מחלוקת, כפי שנפסק בעניין שטיין, כי מי שמקבלת קצבת הבטחת הכנסה עומדת בקריטריון של מיצוי כושר השתכרות ואין צורך לדרוש ממנה להוכיח זאת בשנית. אולם, בענייננו, בניגוד לעניין שטיין, במקרה שלפניי העותרת מציינת מפורשות כי אינה תוקפת את תנאי הסף של הזכאות לקבלת דיור ציבורי ואינה מבקשת לוותר על איזה מתנאי הזכאות או להקל בהם כלפי מי שאינם עומדים בהם. העותרת הוסיפה וציינה כי אינה חולקת על טענת משרד השיכון כי התנאים לקבלת קצבת הבטחת הכנסה אינם זהים לתנאים לקבלת קצבת מזונות וכי עקב כך היא לא רשאית להסתמך על עצם הזכאות לקבלת קצבת מזונות ככזו היוצרת זכאות לדיור ציבורי. על כן, שלא כבעניין שטיין, העותרת אינה מבקשת להשוות את מעמדן של מקבלות קצבת מזונות לזה של מקבלות קצבת הבטחת הכנסה, ואינה מבקשת להקנות לאימהות חד הוריות לשלושה ילדים המקבלות קצבת מזונות זכאות אוטומאטית לדיור ציבורי, כפי הניתנת לאלה המקבלות קצבת הבטחת הכנסה.
להבדיל מעניין שטיין, העתירה בנדון תוקפת את השימוש במבחן הבטחת ההכנסה כתנאי בילתו אין וכחזקה חלוטה לבחינת מיצוי כושר השתכרות כתנאי לזכאות לדיור ציבורי, מבלי שניתנת לעותרת, אם חד הורית לשלושה ילדים, האפשרות להוכיח כי בפועל היא עומדת בתנאי של מיצוי כושר השתכרות. העותרת מבקשת כי משרד השיכון יערוך בחינה עצמאית לאימהות חד הוריות המתקיימות מקצבת מזונות, לרבות בחינת מיצוי כושר ההשתכרות, כך שרק מי שהוכיחה את שלושת התנאים המצטברים תהא זכאית לקבלת דיור ציבורי. השאלה העולה הינה אפוא האם
--- סוף עמוד 33 ---
רשאי משרד השיכון לשלול אוטומאטית, על הסף, זכאות לדיור ציבורי ממי שמקבלות קצבת מזונות, מבלי לבחון את זכאותן המהותית לדיור ציבורי, היינו, מבלי לבחון את מיצוי כושר ההשתכרות שלהן. כפי שציינה ב"כ העותרת, בדיון שהתקיים ביום 11.6.17: "אנחנו לא מבקשים דיור ציבורי לכלל מקבלות המזונות. אנחנו מבקשים שהמשיבה תבחן את העותרת ונשים כמותה באופן פרטני ולא תשלול אותה על הסף" (עמ' 1 לפרוטוקול, שורות 13-15).
סוגיה זו - זכאות מי שאינה מקבלת קצבת הבטחת הכנסה לעבור מבחן מיצוי כושר השתכרות - לא נבחנה בפסק הדין בעניין שטיין.
משרד השיכון הפנה לעניין זה לשני פסקי דין שניתנו על ידי כב' השופטת ארנה לוי מבית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב. הראשון, עת"מ (מנהלי ת"א-יפו) 33245-09-17 חן סגל נ' משרד השיכון [פורסם בנבו] (פסק הדין ניתן בסיום הדיון המקדמי ביום 5.3.18, להלן: עניין חן סגל), והשני עת"מ 31202-10-17 (מנהלי ת"א-יפו) כוכבה רובין נ' משרד השיכון [פורסם בנבו] (פסק הדין ניתן בסיום הדיון המקדמי מיום 3.4.18, להלן: עניין: כוכבה רובין). לטענת משרד השיכון בשני המקרים נדחו העתירות, בהתבסס על הלכת שטיין.
ובכן, בעניין חן סגל, טענה העותרת את אותה טענה שנטענה בעניין שטיין ולפיה כיון שקצבת הבטחת הכנסה וקצבת מזונות זהות בגובהן, יש להכיר גם במי שמקבלת קצבת מזונות כזכאית לדיור ציבורי. כאמור, בעניין שטיין נדחתה טענה זו. בניגוד לכך, בתיק שלפניי, לאחר שהתקבל פסק הדין בעניין שטיין, במסגרת דיוק סעדי העתירה, הבחין הסיוע המשפטי, המייצג את העותרת, בין הלכת שטיין לשאלה המתעוררת במקרה שלפניי. בתיק שלפניי מתבקש בית המשפט להורות על ביטול המבחן של קבלת הבטחת הכנסה כמבחן היחידי להוכחת מיצוי כושר השתכרות. על כן, אין ללמוד מעניין חן סגל למקרה שלפניי.
אשר לעניין כוכבה רובין, עניין זה מורכב יותר שכן שם ניתנו פסקי דין בעניינה של העותרת, הן בבית הדין לעבודה, הן בבגץ. שם הדגש היה על העובדה שהעותרת באותו עניין לא יכולה הייתה להמיר את קצבת המזונות בקצבת הבטחת הכנסה קודם לשנת 2013, כאשר ההחלטה בעניינה בבית הדין לעבודה ניתנה בשנת 1999. כב' השופטת ארנה לוי מציינת במפורש בפסק הדין כי, בניגוד לעניין שלפניי, בעתירה שם לא נתקפו הוראות הנוהל כלל ועיקר. פסק הדין שם לא התבסס על עניין שטיין והוא אינו נזכר בו. על כן, שני המקרים אליהם הפנה משרד השיכון אינם רלבנטיים למקרה שלפניי.
לאור כל האמור לעיל, אין בעניין שטיין, כשלעצמו, כדי לחסום את העתירה שבנדון.
9. על היקף הביקורת השיפוטית בעניין דיור ציבורי
ולפני שאכנס לגופם של דברים, אעמוד על היקף הביקורת השיפוטית בעניינים אלו. ההחלטה בדבר הזכאות לדיור ציבורי, שמצוי, כאמור, במשורה, הינה החלטה מורכבת המתחשבת במגוון רחב של שיקולים, החייבת להיעשות על פי אמות מידה ענייניות ושוויוניות, וממילא היא כפופה גם למגבלות תקציביות הנקבעות בהתאם לסדרי העדיפויות הכוללים של המדינה. החלטות כגון
--- סוף עמוד 34 ---
אלו, שמבוססות על שיקולים חברתיים, כלכליים ומקצועיים מובהקים – נתונות לשיקול דעתם של הגורמים המוסמכים, וככלל בית המשפט איננו נוהג להתערב בשיקול דעתם (לניתוח הטעמים לכך, ראו: משה כהן-אליה, "הכחולים האדומים והשופט בתווך: גישה הליכית לביקורת שיפוטית "עם שיניים" ביחס לזכויות החברתיות", משפט וממשל יב', 407 (תש"ע-2010), כן ראו עניין שטיין, פסקאות 32-33 לפסק הדין).
וועדת האכלוס העליונה במשרד השיכון הינה גוף מנהלי הכפוף לביקורת שיפוטית בהתאם לכללי המשפט המנהלי (ראו: עע"מ 3351/13 אברהם נתנאל נ' חלמיש חברה ממשלתית עירונית לדיור ולשיקום ולהתחדשות שכונות בת"א בע"מ (פורסם בנבו, פסקה 6 לפסק דינה של כב' השופטת, לימים הנשיאה, אסתר חיות, 2014, להלן: עניין נתנאל),
הלכה פסוקה וידועה היא כי התערבות בית המשפט בהחלטות של רשויות מינהליות, לרבות בתחום הזכאות לדיור ציבורי, תהא מצומצמת, וכי בית המשפט לא ישים את שיקול דעתו במקום שיקול דעת הרשות, שהרי לוועדות הרלבנטיות ראיה רחבה וכוללת וניסיון בבחינת בקשות בנושא דיור ציבורי וסיוע בשכר דירה. לבית המשפט אין את המידע והכלים לבחון את כל הבקשות התלויות ועומדות לקבלת דיור ציבורי. בית המשפט בוחן אך האם נפל פגם בהליך קבלת ההחלטה כגון חריגה מסמכות או שיקולים זרים, האם ההחלטה סבירה ומידתית והאם הרשות שקלה את כל השיקולים הרלבנטיים ואיזנה ביניהם כדין (ראו: עע"מ 210/08 פרויס הסגיל והדי נ' משרד הבינוי והשיכון ירושלים (פורסם בנבו), פסקה 10 לפסק הדין, 24.12.2008).
בעת שנתקפת החלטה של איזו מוועדות משרד השיכון בעניין זכאות לדיור ציבורי, בית המשפט יבחן את חוקיות פעולתה ואת סבירות החלטתה, דהיינו: האם החלטתה של הוועדה, שקבעה כי המערער אינו עונה להגדת "זכאי" לדירה בדיור הציבורי, נופלת במתחם הסבירות (עניין נתנאל פיסקה 7 לפסק הדין); עע"מ 8025/06 פלוני נ' עמיגור ניהול נכסים בע"מ (פורסם בנבו), פסקאות 14-15 לפסק הדין), 17.01.2008).
במקרה זה הטענה היא כי אי סבירות ההחלטה נובעת מאי סבירות הנוהל עצמו וההסתמכות עליו, ועל כן יש לבחון את ההוראה הרלבנטית בנוהל עצמו (ראו, בדומה: עת"מ (מינהליים ת"א) 47220-12-14 אהוד יאיר נ' משרד הבינוי והשיכון (פורסם בנבו, 2015), שם ביקש העותר להורות על ביטולו של סעיף 4.13 לנוהל מס' 08/04 של משרד הבינוי והשיכון בנושא השתתפות בתשלום שכר דירה והעניין נבחן לגופו; עת"מ 1036-12-11 (מנהליים י-ם) איריס שריג נ' משרד הבינוי (פורסם בנבו, 2013, להלן: עניין שריג), שם תקפו העותרות את הוראת סעיף 2.15.2 לנוהל של משרד השיכון בעניין השתתפות בתשלום שכר דירה שמגדיר את היישובים, שניתן לקבל בהם סיוע בשכר דירה, וכב' השופט יגאל מרזל קבע כי יש להורות על בטלות הסעיף הרלבנטי בנוהל. ועת"מ 1083-09-10 (מנהליים י-ם) ביטון נ' מדינת ישראל, (פורסם בנבו, 2011), שם תקפה העותרת נוהל של משרד השיכון המחייב את המבקש לקבל שכר דירה מוגדל, לוותר על תורו ברשימת הממתינים לשיכון ציבורי והנוהל נבחן לגופו).
--- סוף עמוד 35 ---
היינו יש לבחון תחילה, האם התנאי ולפיו הדרך היחידה בה יכולה מי שמקבלת קצבת מזונות להוכיח מיצוי כושר השתכרות הוא ע"י קבלת קצבת הבטחת הכנסה, הוא תנאי מפלה.
וכעת לגופם של דברים. דבורה אלבז טוענת בראש ובראשונה נגד הוראת נוהל 08/05 – הקצאת שיכון ציבורי, לפיה הדרך היחידה להוכיח מיצוי כושר השתכרות היא קבלת קצבת הבטחת הכנסה. כן טוענת היא להעדר שקיפות ובעיקר להעדר ההנמקה בהחלטות משרד השיכון בעניינה.
את טענות משרד השיכון בעניין התנאי בנוהל, ניתן לחלק לשני ראשים עיקריים. הראשון, כי הדרישה שמיצוי כושר השתכרות יעשה רק על דרך של קבלת קצבת הבטחת הכנסה, אינה מפלה ואינה פוגעת בשוויון. השני, כי אין זה סביר לדרוש ממשרד השיכון שיערוך בעצמו מבחני מיצוי כושר השתכרות, שעה שמבחנים אלו מבוצעים ע"י המל"ל. להלן אבחן טענות אלו.
10. האם התנאי לגבי הוכחת מיצוי כושר השתכרות פוגע בשוויון
10.1 על שוויון והפליה
טענתה המרכזית של העותרת היא בשאלת השוויון. היינו, האם מוצדקת האבחנה לעניין אפשרות הוכחת הזכאות לדיור ציבורי, בין מי שמקבלות קצבת הבטחת הכנסה, לבין אלו המקבלות קצבת מזונות. לטענתה, הוראות נוהל דיור ציבורי 08/05, העורכות אבחנה זו, פוגעות בזכותן לשוויון של נשים חד הוריות המקבלות קצבת מזונות. בפרק זה אדןן תחילה בשאלות השוויון וההפליה, ובמסגרתו אעמוד על ההבחנה בין זכות חוקתית לשוויון לבין זכות מנהלית לשוויון (פרק 10.1). לאחר מכן אבחן מהי קבוצת השוויון לאור מטרות הדיור הציבורי שבמרכזן הסיוע לאוכלוסיות מוחלשות, כן אעמוד בחלק זה על הנתונים בשטח (פרקים 10.2 ו-10.3). בהמשך אדון בשאלה מיהי קבוצת השוויון הרלבנטית (פרק 10.4) ולבסוף, אדון בטיעוני משרד השיכון והנמקותיו שלא לאפשר לעותרת ואחרות במצבה, להוכיח מיצוי כושר השתכרות שלא על דרך של קבלת הבטחת הכנסה, ואבחן, האם נימוקים אלו עולים כדי פגיעה סבירה ומידתית בשוויון (פרק 10.5).
על כל רשות ציבורית חלה החובה לפעול בשוויון ולא להפלות בהפעלת סמכויותיה בין בני אדם שונים, שלא קיים ביניהם שוני רלוונטי. חובה זו לנהוג בשוויון כוללת גם את חובת הרשות המנהלית לפעול באופן שוויוני בהקצאות ובתמיכות שהיא נותנת לפרט (ראו לעניין זה: דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי כלכלי 359 (2013),
הזכות לשוויון הוכרה כזכות חוקתית כחלק מכבוד האדם במסגרת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, על אף שאינה נזכרת מפורשות בלשון החוק (ראו: בג"ץ 721/94 אל-על נתיבי אויר לישראל בע"מ נ' יונתן דנילוביץ, מח(5) 749 (1994), פיסקה 12 לפסק דינו של כב' המשנה לנשיא (כתוארו דאז) השופט ברק, להלן: עניין דנילוביץ).
על מנת לבסס טענת הפליה המהווה פגיעה בזכות החוקתית לשוויון, יש להצביע על קיומה של הבחנה בלתי מוצדקת. התייחס לכך כב' המשנה לנשיא (כתוארו דאז) השופט ברק בעניין דנילוביץ, בעמ' 762:
--- סוף עמוד 36 ---
"דין נתון יוצר הפליה כאשר שני בני אדם, השונים זה מזה (חוסר שוויון עובדתי), מטופלים על-ידי הדין באופן שונה, בלי שהשוני העובדתי שביניהם יש בו כדי להצדיק טיפול שונה בנסיבות העניין. ביסוד ההפליה מונחים אפוא גורם השרירות, חוסר הצדק וחוסר הסבירות.
הבחנה בין קבוצות המבוססת על שוני רלוונטי אינה מהווה כשלעצמה הפליה (ראו: בג"ץ 8487/03 ארגון נכי צה"ל נ' שר הבטחון, פ"ד סב(1) 296, פסקה 23 לפסק הדין, (2006); בג"ץ 11956/05 סוהאד בשארה נ' שר הבינוי והשיכון (פורסם בנבו), פסקה 8 לפסק הדין, 13.12.2006).
אולם, אין הסכמה מהו שוויון ואף לא מהי הגדרה של הפליה או מהי פגיעה בזכות לשוויון. כך נאמר בבג"ץ 1703/92 ק.א.ל קוי אויר למטען בע"מ נ' ראש-הממשלה, פ"ד נב(4) 193, 230 (1998):
"השוויון הוא ערך סבוך. השוויון הוא זכות מורכבת [...] נקודת המוצא הינה כי בני-האדם שונים הם זה מזה. כל אדם הרי הוא עולם בפני עצמו. כל אדם חופשי לפתח את גופו ורוחו על-פי רצונו הוא. משטר דמוקרטי מבוסס על שונות זו ומכבד אותה. והנה, בין בני-אדם שונים אלה מבקש משטר דמוקרטי לקיים שוויון. זהו אפוא שוויון בין שונים. דרישה זו יוצרת, מטבע ברייתה, קושי: אם בני-האדם שונים הם, כיצד זה ניתן לקיים ביניהם שוויון?"