מעמדן של העותרות לקבלת מידע
29. השאלה הראשונה שבה יש לדון היא האם לעותרות 1 - 10, מקבלות המטענים, עומדת הזכות לקבל מידע מרשות הספנות בנוגע לחקירת האירוע. העותרות כולן הן חברות זרות שאינן תושבות ישראל, וכאמור סעיף 1 לחוק חופש המידע, מעניק את הזכות למידע רק לתושב או אזרח ישראל.
בצד הוראה זו המגבילה את הזכות למידע רק לתושב או אזרח ישראל, מצויה הוראת סעיף 12 לחוק חופש המידע הקובעת:
הוראות חוק זה יחולו גם על מבקש מידע שאינו אזרח ישראלי או תושב, לגבי מידע בדבר זכויותיו בישראל.
30. הגבלת הזכות למידע לאזרח ותושב ישראל ניתנת להבנה ככל שמדובר בזכות העיון במידע ציבורי שלמבקש אין בו עניין אישי. מרבית ההצדקות שפורטו, להענקת זכות לחופש מידע, עוסקות במידע הציבורי. ישנו אינטרס לגיטימי שלא להטיל על הרשויות בישראל חובה למסור מידע בעניין ציבורי לכל אדם. ככל שרואים בזכות למידע כזכות הדרושה לשם מימוש זכויות חוקתיות, כגון חופש הביטוי, או לשם פיקוח ובקרה על הרשות המינהלית, ושמירת אמון הציבור ברשות המינהלית, קל להבין מדוע די במתן זכות לאזרחי ותושבי הארץ, שעל זכויותיהם החוקתיות מבקש המחוקק להגן (ראו סקירה של הזכות החוקתית למידע במדינות שונות במאמרים של י' רבין ור' פלד, הזכות החוקתית לקבל מידע, ספר דליה דורנר, 463 (תשס"ט)). כך גם ניתן להסביר כי ההצדקה הקניינית, דהיינו הטענה כי הרשות המחזיקה במידע עושה זאת כנאמנה של הציבור בישראל, שהוא בעל הקניין במידע, והוא אשר מממן את פעילות הרשות בתשלומי המס וכדומה.
31. עם זאת, הצדקות קנייניות או חוקתיות אלו אינן יכולותה להצדיק הימנעות ממסירת מידע לאדם זר, בכל הנוגע למידע אישי שלו או מידע על זכויותיו וקניינו בישראל. כאשר מדובר במידע על עניינו של אדם זר, הרי שגם הוא יכול להיכלל בגדר בעלי זכות הקניין במידע ובגדר הנהנים מהחזקת המידע בנאמנות על ידי הרשות (ראו גם י' רבין ור' פלד הנ"ל, עמ' 508).
32. ההכרה בכך שלאדם זר עשויה להיות זכות לקבל מידע מהרשות ביחס למידע הנוגע "לזכויותיו בישראל", כמוגדר בסעיף 12 לחוק חופש המידע, מחייבת אותנו לברר מהו מידע בדבר זכויותיו של המבקש בישראל. פירוש הביטוי "בדבר זכויותיו בישראל" צריך להתפרש על פי העקרונות העומדים בבסיס הזכות למידע וההצדקות להענקת הזכות למידע שפורטו לעיל.
33. במסגרת זו דומני כי ראוי לתת לביטוי "בדבר זכויותיו בישראל" פירוש רחב. בהתאם ייכלל במידע זה מידע אודות המבקש עצמו, מידע שנאסף על ידי הרשויות בנוגע למעשיו בישראל, מידע על נכסים של המבקש המוחזקים או שהיו מוחזקים על ידו בישראל וכיוצא בזה. כך למשל ברי כי אדם זר יהיה זכאי למידע שנאסף עליו בישראל ושבעטיו נשללה זכותו להיכנס לישראל או הוטלו עליו מגבלות כלשהן לגבי פעולותיו בישראל (ראו למשל ההערה בבג"צ 490/15 טביה נ. משטרת ישראל (23/6/2015)).
34. דומה כי גם מקום שבו נאסף מידע על נכסיו וזכויותיו של אדם זר בישראל, עומדת לאותו אדם הזכות לקבל את המידע, בגדרה של הוראת סעיף 12 לחוק חופש המידע. הביטוי "מידע בדבר זכויותיו בישראל" כולל בחובו לא רק מידע אישי אלא גם מידע בנוגע לנכסים או זכויות שיש לו בישראל, או שהיו לו בישראל במועד איסוף המידע, לרבות מידע הנוגע לזכויות תביעה שנולדו ונצמחו עת היה המבקש בישראל או מידע שנאסף בקשר לתביעה הנוגעת לנכסיו כאשר היה בישראל (ראו הערותיו של פרופ' ז' סגל בספרו הזכות לדעת באור חוק חופש המידע, 227 (2000), הסבור שיש לפרש את הוראת סעיף 12 באופן רחב, וכן י' רובין ור' פלד הנ"ל, עמ' 509-508).
35. ולענייננו, העותרות מבקשות מידע שנאסף בישראל בנוגע לאירוע נזק ימי שהתרחש במים הטריטוריאליים של ישראל בשטח נמל חיפה. מדובר במידע שנאסף בעניין הגורמים לנזק שנגרם לאנייה ומטעני הפלדה שהיו על סיפון האנייה דיאנה, כלומר גם בנוגע לרכוש של העותרות. מדובר במידע בנוגע לזכויות התביעה של העותרות, זכויות שנולדו וקמו בישראל בשל אירוע שהתרחש בישראל. עילת התביעה בשל הנזק למטען נולדה בישראל בעת קרות האירוע, כלומר מדובר בזכויות תביעה בישראל.
36. ראוי להזכיר כי חקירת האירוע על ידי רשות הספנות התקיימה במקביל להגשת מודעת האזהרה על ידי העותרות, ולאחר מכן הגשת תביעת החפצא על ידן לבית המשפט לימאות בחיפה. רק בשל סעיף בוררות שנקבע בהסכמי החכירה של האנייה, הועבר הדיון בתביעת החפצא לבוררות בלונדון, שכן לא הייתה מחלוקת בעניין סמכותו הטריטוריאלית של בית המשפט לדון בתביעת החפצא. ברי שאם העותרות היו ממשיכות להתדיין בארץ, היה להן מעמד לקבל לעיונן מידע שנאסף על ידי הרשות ואשר היה דרוש להן למימוש זכויות התביעה שלהן בישראל (בכפוף כמובן לסייגים לזכות העיון). העברת הדיון ללונדון אינה צריכה לפגוע בזכותן לעיון במידע שנאסף הדרוש למימוש הזכויות שנולדו בישראל.
37. על כן, יש לדחות את טענות המשיבות ולקבוע כי העובדה שהעותרות אינן תושבות ישראל אינה שוללת את זכותן לבקש מידע מכוח הוראת סעיף 12 לחוק חופש המידע.
38. אעיר כי חוק חופש המידע קובע הוראות בדבר זכות הציבור לקבל מידע המצוי בידי הרשות הציבורית. עם זאת, החוק אינו שולל אפשרות לבסס את הזכות למידע על אדנים אחרים (ראו י' זמיר, הסמכות המינהלית כרך ב', 1263 (מהדורה שנייה - 2011)). בין היתר ניתן למצוא עיגון לזכות למידע בהלכה הפסוקה אשר קבעה עוד טרם חקיקת חוק חופש המידע, את הזכות למידע פרטי בעניינו של מבקש (ראו (בג"ץ 337/66 עזבון פיטל נ' ועדת השומה שליד עירית חולון, פ"ד כא(1) 69 (1967); ע"א 6926/93 מספנות ישראל בע"מ נ' חברת חשמל בע"מ, פ"ד מח(3) 749 (1994); בג"ץ 7805/00 אלוני נ' מבקרת עיריית ירושלים, פ"ד נז(4) 577 (2003)). בהתאם נפסק, גם לאחר חקיקת חוק חופש המידע, כי אדם זכאי לקבל מידע בעניינו, אף אם המידע אינו נכלל בגדר המידע הכלול בחוק חופש המידע. כך למשל בע"א 10271/02 פריד נ. משטרת ישראל, פ"ד סב(1) 106 (2006) נאמר כי "זכותו של אדם לעיין בכל החומר המצוי בידי הרשות הנוגע לעניינו הנה אחד מכללי היסוד במשפט המנהלי הישראלי" (שם, פסקה 6). בהתאם נקבע שם כי לאזרח זכות עיון גם במידע שאין חובה למסרו מכוח חוק חופש המידע.
39. המסקנה ולפיה לעותרות מעמד לקבל מידע מהרשות מייתרת את הדיון בשאלה האם צירופו של בא כוח העותרות כמבקש נוסף של המידע, הוא פגום אם לאו. אזכיר רק כי בא כוח העותרות אינו יכול לסמוך על זכות עיון פרטית בנוגע למידע שנאסף בעניינו, אלא יכול לבסס את הבקשה רק על זכות העיון הציבורית ולכאורה זכות עיון שכזו עומדת גם לו.
המידע המבוקש
40. כאמור, העותרים צמצמו את עתירתם לקבלת תמלילי השיחות שבין מרכז התיאום לבין האנייה ולעדויות שנגבו ממפעילי המרכז לתיאום.
בתשובות המשיבים נזכרו טענות שונות המצדיקות הימנעות ממסירת המידע שנאסף. רשות הספנות התייחסה במכתבה מיום 2/6/2019 לסעיף 14(א)(8) לחוק חופש המידע המחריג מתחולת החוק רשימה של גופים ומידע שנאסף על ידם ובין היתר מחריג "כל גוף או רשות שיש להם סמכות חקירה על פי דין, לגבי מידע שנאסף או שנוצר לצורכי חקירה ולגבי מידע מודיעיני". בתשובה לעתירה לא חזרה הרשות על הוראת סעיף זה והסתפקה בטענה כי מכוח סעיפים 9(ב)(1) ו-9(ב)(7) לא חלה עליה חובה למסור את המידע.
סעיף 9(ב)(1) קובע כי אין חובה למסור "מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה", וסעיף 9(ב)(7) קובע כי אין חובה למסור "מידע שהגיע לידי הרשות הציבורית שאי-גילויו היה תנאי למסירתו, או שגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע".
41. הואיל והרשות לא חזרה על הטענה בדבר החריג הקבוע בסעיף 14(א)(8) לחוק חופש המידע, אין צורך להרחיב את הדיון בהוראה זו. די בכך שאציין כי סמכות החקירה של תאונה ימית מצויה בתקנות 99 -100 לתקנות הנמלים (בטיחות השיט), התשמ"ג - 1982. תכלית החקירה על פי התקנות היא לברר את נסיבות התאונה הימית, על מנת להפיק לקחים, ולמנוע תאונות עתידיות. החקירה לא מיועדת לברר האם נעברו עבירות והחוקר אינו עוסק בהמלצות אישיות כנגד המעורבים. תפקיד החוקר, כאמור בתקנה 101(ב)(3), היא לברר את העובדות, להגיע למסקנות בדבר הסיבות לתאונה ולגבש המלצות "[...] לתיקון ליקויים ופגמים שגילה בקשר לתאונה והאמצעים שיש לנקוט בהם למנוע תאונות דומות בעתיד".
42. עוד אזכיר כי על פי ההלכה, כפי שצוינה לעיל, גם בחקירה החוסה תחת הוראות סעיף 14(א)(8) לחוק חופש המידע, רשאי בית המשפט להורות על מסירת המידע למבקש מידע פרטי בעניין הנוגע לו באופן אישי.
43. הרשות טוענת כי אין חובה למסור את המידע שנאסף שכן שמירת המידע נועדה להבטיח שיתוף פעולה בעתיד עם חקירות של תאונות ימיות, ועל מנת שלא לשבש את התפקוד התקין של הרשות. אין בטיעוני הרשות כל הסבר מדוע מסירת המידע תשבש את פעילות הרשות או תרתיע מפני שיתוף פעולה בכל הנוגע לתמלילי השיחות עם מרכז התיאום או עדויות עובדי מרכז התיאום. השיחות שהוקלטו ותומללו הן שיחות שהתקיימו בזמן אמת במהלך האירוע. השיחות נערכו במהלך האירוע כחלק מפעולת התיאום ועל מנת לסייע לאנייה שנקלעה למצוקה. שיחות שכאלו מוקלטות באופן שוטף ללא קשר לחקירה קיימת או עתידית ואין כל חשש שמא צוותי אנייה ימנעו מיצירת קשר עם הנמל וגורמי הנמל בשל גילוי התמלילים.
אין גם כל חשש שמא מסירת המידע תפגע בחקירה, תפגע במסירת מידע בעתיד או תשבש את עבודת הרשות. להיפך, מסירת מלוא המידע על תאונה ימית, עשויה לסייע לצוותי אניות ללמוד את נסיבות התאונה וכיצד להתמודד עם מצבים שכאלו בעתיד.
44. גם עיון בעדויות של מפעילי מרכז התיאום אינו צפוי לפגוע בדרך כלשהי בחקירת אירועים עתידיים או לשבש מסירת מידע וכדומה. מדובר במפעילי מרכז התיאום העסוקים באופן רגיל בשמירה על קשר עם אניות המגיעות לנמל. העדויות מפרטות את פעילות המרכז בעת האירוע, דהיינו את פעילות הרשות המינהלית שהייתה בקשר עם האנייה, ולא הוסבר מהו החשש במסירת עדויות אלו לעיון העותרים.
45. הטענה המרכזית שהעלתה הרשות היא כי מסירת המידע עלולה לפגוע בצדדים שלישיים, והכוונה לאנשי צוות האנייה. נטען כי המשיבה פנתה לסוכן האנייה כדי שיעביר את הבקשה למידע לצוות האנייה, כנדרש על פי סעיף 13(א) לחוק חופש המידע. מאחר שמדובר באנשי צוות זרים, לא ניתן היה לאתרם ולשמוע את עמדתם, ועל כן מתנגדת הרשות למסירת התמלילים. אין בתשובה התייחסות לשאלה האם התבקשה עמדתם של מפעילי מרכז התיאום.
46. סעיף 13(א) לחוק חופש המידע מורה כי לא יימסר מידע "הכולל פרטים על אודות צד שלישי, אשר מסירתם עלולה לפגוע בצד השלישי" אלא לאחר שהרשות אפשרה לצד השלישי למסור עמדתו. ניתן לראות כי על מנת להתנות את מסירת המידע בפניה לקבלת עמדת הצד השלישי נדרשים שני תנאים; המידע כולל פרטים אודות הצד השלישי; מסירת המידע עלולה לפגוע בצד השלישי (ראו עע"מ 49/16 הנ"ל, פסקה 14).
47. עיון בתמלילי השיחות שהוגשו לעיוני מגלה כי פרטים אישיים אודות צוות האנייה כלל לא נזכרו בהם, אלא צוות האנייה מציג עצמו על פי שם האנייה. יתרה מזו, אין כל הסבר מדוע מסירת התמלילים עלולה לפגוע בצוות האנייה. אנשי הצוות אינם נתבעים והעותרים אף הגישו הצהרה כי אין בכוונתם לתבוע את אנשי הצוות.
48. גם בעלת האנייה אינה מפרטת מדוע מסירת המידע עלולה לפגוע באנשי הצוות או בה עצמה. בהעדר חשש למסירת פרטים אודות אנשי הצוות או בפגיעה כלשהי באנשי הצוות, לא מוטלת על הרשות כל חובה לברר את עמדת הצד השלישי ולהודיע לו על מסירת המידע. בהתאם אין גם כל צורך שבית המשפט יבקש את עמדת צוות האנייה בהתאם להוראות סעיף 17(ג) לחוק חופש המידע.
49. אעיר בהערת אגב כי התעוררה מחלוקת מהי מידת הוודאות בפגיעה הנדרשת כדי לקבוע שמסירת המידע עלולה לפגוע בצד השלישי (השווה י' זמיר הנ"ל, עמ' 1255-1256). סוגיה זו תתעורר רק אם קיים חשש לפגיעה במידה כזו המצדיקה מתן הודעה לצד השלישי. דומני, כי כאשר האפשרות לפגיעה בצד השלישי היא רחוקה, וכי סביר יותר להניח שלא תגרם כל פגיעה, אין הכרח לחייב את הרשות המינהלית לבקש את עמדתו של הצד השלישי, או את בית המשפט הדן בעתירה להורות לה לעשות כן.
50. עוד אדגיש כי השאלה האם נדרשת פנייה לצד השלישי אם לאו, מושפעת גם מתכלית החוק ומהאינטרסים המנוגדים שיש לאזן ביניהם. כאשר המידע המבוקש נוגע לעניינו האישי של מבקש המידע, תהא הנטייה לאפשר את הגילוי, אלא אם צפויה פגיעה ממשית בצד השלישי שפגיעתה עולה על הנזק שיגרם למבקש מאי-גילוי המידע.
51. עוד אעיר כי עמדת הרשות ולפיה יש לבקש את עמדת אנשי הצוות שאינם ידועים ושמקום הימצאם אינו ידוע, משמעה למעשה נעילת הדלת בפני העותרים. מאחר שאין כל דרך מעשית לאתר את אנשי הצוות, משמעות הדרישה לקבלת עמדתם היא דחיית הבקשה ללא כל עריכת איזון בין הזכויות. ברי שלא זו הייתה תכלית ההוראה והקשיים בקבלת עמדת הצד השלישי צריכים להילקח בחשבון (ראו והשוו דברי השופטת ד' ברק ארז בעע"מ 2975/15 הוצאת עיתון הארץ נ' משרד החוץ (6/6/2016)).
52. עיינתי גם בעדויות שנגבו ממפעילי המרכז לתיאום. לכאורה גם בעדויות אלו אין משום מסירת פרטים אישיים על אודות המפעילים או מסירת מידע שעלול לפגוע בהם. עם זאת, מאחר שאין כל קושי למסור להם הודעה בטרם הכרעה בבקשת הגילוי, ועל מנת להסיר כל חשש, ניתן לפנות אליהם גם כעת.
סוף דבר
53. לאור כל האמור, אני מורה למשיבה 1 - רשות הספנות, למסור לעותרים את תמלילי השיחות עם מרכז התיאום (RCC) במועד האירוע כפי שצוינו בסעיף 16 לרשימת הנספחים לדו"ח החקירה. כמו כן, אני מורה לרשות להעביר למוסרי העדויות, עובדי מרכז התיאום המוזכרים בסעיף 15 לרשימת הנספחים לדו"ח החקירה, הודעה בדבר הכוונה להעביר את העדויות לעותרים. ככל שתוגש התנגדות, תוך 10 ימים ממסירת ההודעה, תובאנה הטענות לעיוני. ככל שלא תובא כל התנגדות במועד, ניתן יהיה למסור גם את טופסי גביית העדויות לעותרים.