פסק דין
1. ביום 16/1/2018 הגיעה האנייה "דיאנה" לנמל חיפה כשעל סיפונה גלילי פלדה. האנייה עגנה במימי הנמל והמתינה לתורה להיכנס לרציף ולפרוק את המטען אשר הובילה. ביום 18/1/2018 החלה להתפתח סערה, הרוחות התחזקו והים סער. הרוחות העזות והים הסוער סחפו את האנייה שהטלטלה בתחומי מפרץ חיפה עד שביום 19/1/2018 פגעה האנייה בחוף הים, בסמוך לקריית חיים, ונותרה תקועה על הקרקעית.
2. בעקבות האירוע הוגשו כנגד האנייה תביעות שונות. בין היתר הוגשה על ידי העותרות 1 – 10 תביעת חפצא לפיצויים בשל נזקים שנגרמו למטענים שהיו על סיפון האנייה. ההליכים בתביעה זו עוכבו והמחלוקות הועברו להכרעה בבוררות המתנהלת בלונדון.
3. בבקשה המונחת להכרעתי כעת מבקשים העותרים, בעלות הזכויות במטענים ובא כוחן, להורות לרשות הספנות והנמלים אשר חקרה את האירוע, למסור לידיהם מסמכים שנאספו במהלך החקירה, והדרושים להם לטענתם לצורך ניהול הליכי הבוררות.
4. ההכרעה מתמקדת במספר סוגיות מרכזיות; האם לעותרות, שאינן תושבות ישראל, זכות לקבל מידע מהרשות על פי חוק חופש המידע, תשנ"ח - 1998; האם יש חשש שמא מסירת המידע המבוקש תפגע בצדדים שלישיים; והאם ניתן לעגן את הזכות לקבלת המידע בהוראת חוק הבוררות, תשכ"ח - 1968. ככל שייקבע כי לעותרות אין זכות, תידרש הכרעה בשאלת זכותו של בא כוחן של העותרות, שהוא אזרח ותושב ישראל, לעיין במידע.
רקע
5. האנייה דיאנה יצאה ביום 2/1/2018 מנמל דנקירק שבצרפת כשעליה מטען של גלילי פלדה המיועדים ללקוחות בישראל וללקוחות בטורקיה. האנייה הגיעה לחופי ישראל, למפרץ חיפה, ביום 16/1/2018 והמתינה להיכנס לנמל על מנת לפרוק את גלילי הפלדה ללקוחות בישראל. מנמל חיפה הייתה האנייה צפויה להמשיך במסעה לטורקיה ולפרוק שם את גלילי הפלדה למזמינות, הן העותרות 1 - 10 (להלן: העותרות). האנייה עגנה באזור עגינה שמחוץ לרציפי הנמל. ביום 18/1/2018 החלה להתפתח סערה בים, הרוחות התחזקו וגובה הגלים עלה. האנייה החלה להיסחף, חגה במים בחוסר שליטה עד שביום 19/1/2018 התקרבה לחוף ונחבטה בסלעים ובקרקעית הים. האנייה נעצרה ונתקעה על החוף בקרבת שכונת קריית חיים שבחיפה (להלן: האירוע).
6. כתוצאה מהאירוע נגרמו נזקים לאנייה ולמטענים שעל סיפונה, מים ודלקים חדרו לאזור המטענים והאנייה נותרה "תקועה בקרקעית הים" במשך ימים רבים עד חילוצה. בטרם חילוץ האנייה היה צורך בפריקת המטענים באמצעות דוברות, והעברתם לרציפי הנמל, שם אוחסנו המטענים שיועדו להגיע לטורקיה, עד שלבסוף הוטענו על אנייה אחרת.
7. בעקבות האירוע, הוגשו כנגד האנייה ובעליה תביעות שונות לבית המשפט לימאות. כך בתיק 2737-02-18 הוגשו תביעות חפצא על ידי מקבלי המטען מישראל ועל ידי חברות ביטוח שביטחו את המטען. במסגרת הליכים אלו גם הוגשה ביום 1/2/2018 בקשה למעצרה של האנייה, וצו מעצר ניתן בו ביום. העותרות בתיק זה, הגישו במסגרת התביעה האמורה מודעת אזהרה כנגד שחרור האנייה Caveat Release)), וביום 16/2/2018 הגישו גם הן תביעת חפצא כנגד האנייה (תיק 36552-02-18) (להלן: תביעת החפצא).
8. בתוספת תביעת החפצא טענו העותרות כי בשל האירוע, נגרם נזק למטען שהיה על סיפון האנייה, העותרות נאלצו לשאת בהוצאות ההצלה (Salvage) של המטען, בהוצאות אחסנתו בישראל ובהוצאות ההובלה לטורקיה. כן נטען כי נגרמו לעותרות הפסדים ונזקים בשל העיכוב. בכתב התביעה נטען לנזק בסך של 13,395,000 ₪.
9. במקביל, ובשים לב לכך שהאירוע אירע בתחומי נמל חיפה, מינה מנהל רשות הספנות צוות שיחקור את נסיבות האירוע. עם תום החקירה הגיש הצוות דו"ח חקירה למנהל רשות הספנות (דו"ח מס' 1/2018 שהעתקו צורף כנספח א' לעתירה).
10. לאחר חילוצה של האנייה וטרם שחרורה, הוגשו על ידי העותרות בקשות שונות במסגרת תביעת החפצא ותיק 2737-02-18 שעניינן איסוף מידע על נסיבות האירוע ועריכת חקירות מוקדמות. בין היתר התבקשה חקירת המהנדס הראשי (Chief Engineer) ועריכת סיור באנייה. בסופו של יום, במקום חקירה ניתן תצהיר של המהנדס הראשי ונמסרו תשובות לשאלות שהופנו אליו. כן ניתנו הוראות לבדיקת האנייה (ראו ההחלטות שצורפו, נספחים ח'-יא' לעתירה).
11. במסגרת תביעת החפצא, התברר כי בשטרי המטען על פיהם בוצעה ההובלה של מטעני הפלדה, נכללה הוראה המפנה להסכמי החכירה של האנייה שבהם מופיעה הסכמה על העברת כל המחלוקות שיתעוררו בין הצדדים להכרעה בבוררות שתתקיים בלונדון. לאחר מספר בקשות ודיונים הושגה הסכמה וההליכים בתביעת החפצא עוכבו על פי סעיף 5 לחוק הבוררות. אין חולק כי הליכי הבוררות החלו להתנהל בפני הבוררים.
העתירה
12. לצורך הליכי הבוררות, ביקשו העותרות לקבל לעיונן את דו"ח חקירת האירוע שנערך עבור מנהל רשות הספנות, וכן מסמכים שונים שנאספו על ידי צוות החקירה. הבקשה הוגשה על פי חוק חופש המידע. בתשובה מיום 5/12/2018 נמסר לבא כוח העותרות כי בטרם העברת המידע מתבקשת עמדתם של צדדים שלישיים שעלולים להיפגע ממסירת המידע (נספח כ' לעתירה). בסופו של יום, העביר מנהל רשות הספנות לעיונן של העותרות רק את דו"ח החקירה שבו הושחרו חלקים שונים (נספחים א' ו- כא' לעתירה). הבקשה לעיון בשאר המסמכים והמידע נדחתה (נספח א1' לעתירה).
13. לאחר שבקשת העותרות נדחתה, הוגשה ביום 28/3/2019 העתירה המקורית בתיק זה. בעתירה זו עתרו המבקשים לקבל מרשות הספנות את דו"ח החקירה המלא, כולל נספחיו, וכן רשימת מסמכים שנאספו על ידי צוות החקירה. הבקשה הוגשה כנגד רשות הספנות וכנגד האנייה ובעליה. לאחר הגשת העתירה הגישו הצדדים הודעה על הסדר דיוני לפיו הבקשה לקבלת מידע תובא לדיון מחודש בפני רשות הספנות והדיון בתיק עוכב (הסדר דיוני הושג ואושר בבקשה מס' 2).
14. ביום 12/8/2019 ניתנה החלטתה המחודשת של רשות הספנות (נספח ב' לעתירה המתוקנת). גם בהחלטה המתוקנת נדחתה בקשת העותרות לעיון במידע המבוקש.
בין הנימוקים שפורטו בהחלטה צוין כי קיים חשש שמא מתן זכות עיון במידע תפגע בזכויות של צדדים שלישיים. הובהר כי הבקשה נשלחה לסוכני האנייה בישראל, אולם לא ניתן היה לאתר את אנשי צוות האנייה, שהם תושבים זרים, ולקבל את עמדתם. בפסקה 5 להחלטה מצוין:
מכל מקום, מאחר וקיים חשש בוודאות קרובה לפגיעה, בין היתר, בפרטיותם של אנשי הצוות ובהעדר קבלת הסכמתם הפוזיטיבית למסירת מידע, המסקנה המתחייבת הינה כי הם מתנגדים למסירת המידע. לעניין זה יצויין כי לא ניתן יהיה להשיג את תכלית ההגנה הנדרשת בהשחרת שמותיהם שכן שמות אנשי הצוות, ידועים.
בהחלטה ניתנו נימוקים נוספים, כגון הצורך להגן על תפקודה התקין של הרשות, הגנה על הליכי חקירה ראויים ועל הנכונות לשתף פעולה בחקירות ועוד.
בעקבות החלטת הדחייה הוגשה ביום 3/11/2019 עתירה מתוקנת, היא העתירה המונחת להכרעתי כעת. גם לעתירה המתוקנת צורפו כמשיבים האנייה ובעליה.
15. אקדים את המאוחר ואציין כי בעקבות הדיון שנערך בפניי ביום 4/2/2020, צומצמה עתירת העותרים לקבלת מידע. העותרים מסתפקים כעת אך ורק בקבלת מסמכים מתשדורות ותמלילי RCC (Rescue Coordination Center), כלומר תמלילי השיחות שבין האנייה לבין המרכז לתיאום והצלה ברשות הספנות (להלן: מרכז התיאום). כן עותרים המבקשים לעיין בתצהירים שנגבו ממפעילי מרכז התיאום.
בעקבות הדיון הציגה באת כוח רשות הספנות לעיון בית המשפט את התמלילים ואת תיק החקירה במלואו.
תמצית המחלוקות
16. העותרים טוענים בעתירתם כי הם מבקשים לעיין במסמכים שנאספו בחקירת האירוע לצורך הליך משפטי המתנהל בינם לבין האנייה ובעליה במסגרת הליך הבוררות בלונדון. לטענתם המידע המבוקש הוא מידע גלוי שאין כל עילה למנוע את העיון בו. העותרות טוענות כי אף שהן אינן תושבות ישראל, הן זכאיות לעיון במידע מאחר שמדובר במידע בדבר זכויותיהם בישראל במובן סעיף 12 לחוק חופש המידע. לעותרות זכויות תביעה בגין הנזק שנגרם להן בישראל ולכן עומדת להן גם זכות העיון.
17. נטען כי זכות העיון של העותרים כולם, מבוססת לא רק על זכות העיון הציבורית, אלא גם על האינטרס האישי שלהם במידע. עוד נטען כי אין חשש לפגיעה בפרטיות של מאן דהוא. בנוסף נטען כי דוחות החקירה של כל אירוע ימי מפורסמים בהתאם לאמנות בינלאומיות לכלל הציבור, וזאת ככלי ללימוד והתמודדות עם תאונות ימיות. על כן אין כל עילה למנוע את מסירת המידע לעותרים.
18. העותרים טוענים כי גם על פי חוק הבוררות, מוסמך בית המשפט ליתן סעדי עזר למיניהם, ובהם גם סעדים בדבר זימון עדים ומסירת מסמכים. על כן, כך נטען, על בית המשפט לצוות על המשיבות ליתן להם זכות העיון גם מכוח הוראות חוק הבוררות.
19. רשות הספנות התנגדה לבקשה כולה, ולאחר צמצום הטענות לעיון רק בתשדורות מרכז התיאום ובתצהירי המפעלים, התמקדה בטענה כי מתן זכות עיון יביא לפגיעה בפרטיותם של המשוחחים ולפגיעה בפרטיותם של מפעילי המרכז שמסרו תצהירים. עוד נטען כי לעותרות 1 - 10 אין זכות עיון הואיל ואינן תושבות ישראל. לטענת המשיבה, המידע המבוקש אינו בבחינת מידע בדבר זכויותיהן של העותרות בישראל. נטען גם כי עו"ד הריס, העותר 11, צורף רק כדי לאפשר לעותרות 1-10 את העיון. לעו"ד הריס אין כל אינטרס אישי במידע המבוקש. לבסוף נטען כי הטענות לעניין הזכות לקבלת סעדים על פי חוק הבוררות אינן רלבנטיות להליך הנוכחי.
20. בעלת האנייה טענה כי דין העתירה לסילוק על הסף מאחר שהזכות לעיון במידע אינה חלה על מידע שנאסף או נוצר במהלך חקירה על פי דין, והפנתה לסעיף 14(א)(8) לחוק חופש המידע. בעלת האנייה הצטרפה לטענות רשות הספנות לפיהן אין לעותרים מעמד לבקש את העיון במידע. גם בעלת האנייה סבורה כי לבית משפט בהליך זה אין סמכות למתן סעדים על פי חוק הבוררות.
דיון והכרעה
21. כפי שיפורט להלן, הגעתי למסקנה כי יש לקבל את הבקשה באופן חלקי, ולקבוע כי לעותרים זכות לעיון בתמלילי השיחות שבין האנייה למרכז התיאום בלבד. לגבי העיון בתצהירים שנגבו ממפעילי מרכז התיאום, העיון ייעשה רק לאחר פנייה לקבלת עמדת המצהירים. את הדיון אפתח בכמה הערות כלליות על הזכות למידע על פי חוק חופש המידע, ולאחר מכן אדון בטענות לעניין מעמד העותרים, ולעניין הסייגים לזכות העיון. לבסוף אבחן את הטענות לגבי הפגיעה בפרטיות של צדדים שלישיים.
חוק חופש המידע
22. חוק חופש המידע פותח בהצהרה כללית חשובה לפיה לכל אזרח ישראלי או תושב זכות לקבל מידע מרשות ציבורית (סעיף 1 לחוק). חוק חופש המידע הרחיב את זכותו של הציבור לקבל מידע מהרשות הציבורית. בעוד שקודם לחוק הוכרה בעיקר זכותו של הציבור לקבלת מידע הנוגע לעניין או אינטרס אישי של המבקש (ראו למשל ע"א 4999/95Alberici International נ' מדינת ישראל, פ"ד נ(1) 39 (1996) ; בג"צ 2534/97 ח"כ יהב נ' פרקליטת המדינה, פ"ד נא(3) 1 (1997) , הרי שהחוק הדגיש את זכותו של הציבור לקבל גם מידע ציבורי (ע"א 7024/03 גבע נ' גרמן (6/9/2006); עע"מ 398/07 התנועה לחופש המידע נ' מדינת ישראל-רשות המסים, פ"ד סג(1) 284 (2008)).
23. מקובל לציין ארבע הצדקות להכרה בזכות הציבור לקבל מידע; הראשונה, הזכות לחופש המידע הכרחית לשם הגשמת חופש הביטוי; השנייה, הצורך במידע חיוני לשם פיקוח אפקטיבי וביקורת על רשויות השלטון; השלישית, שמירה על אמון הציבור בפעילות הרשות המינהלית; הרביעית, התפיסה ולפיה המידע המצוי בידי הרשות הוא קניינו של הציבור וכי הרשות מחזיקה במידע כנאמן עבור הציבור (ראו ע"א 7024/03 הנ"ל, עע"מ 11120/08 התנועה לחופש המידע נ' מדינת ישראל - רשות ההגבלים העסקיים (17/11/2010); עע"מ 5089/16 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' בנק ישראל (30/5/2018); עע"מ 3300/11 מדינת ישראל - משרד הביטחון נ' גישה - מרכז לשמירה על הזכות לנוע (5/9/2012)).
24. עוד אציין כי נהוג להבחין בין מידע ציבורי, מידע שאין למבקש עניין אישי מיוחד בו (להלן: מידע ציבורי), לבין מידע שנוגע לעניינו של המבקש (להלן: מידע פרטי). שיקול הדעת הנוגע לזכות במידע משתנה גם בשים לב לסוג המידע המבוקש, וכפי שנראה להלן הדבר בא לדי ביטוי גם במבחנים השונים לעניין הסייגים לגילוי המידע.
25. חלק מהצדקות אלו רלבנטי בעיקר כאשר מבוקש לקבל מידע ציבורי, וחלקן רלבנטיות גם לבקשה לקבלת מידע פרטי. דומה שההצדקה האחרונה, השמה דגש על העיקרון ולפיו הרשות מחזיקה במידע כנאמן עבור הציבור, מקבלת משנה תוקף במידע פרטי, דהיינו - כאשר למבקש עניין אישי במידע.
26. הזכות למידע, כמו מרבית הזכויות, אינה מוחלטת, ועל כן נקבעו בחוק חופש המידע סייגים שונים שנועדו לאזן בין הזכות למידע לבין אינטרסים מנוגדים. כך למשל עוסק סעיף 8 בדחיית בקשה לקבלת מידע מטעמי יעילות והקצאת משאבים; סעיף 9(א) קובע סוגי מידע שאין למסרם (סעיף 9(א)) וסוגי מידע שבהם יש לרשות שיקול דעת לסרב למסרם (סעיף 9(ב)); סעיף 14 מסייג את תחולת החוק לגבי מידע המצוי אצל גופים המפורטים בו.
זאת ועוד, החוק מייחד את הזכות למידע רק למי שהוא אזרח או תושב ישראל (סעיף 1), ומקנה זכות למידע לאחרים, רק ביחס למידע פרטי המוגדר כמידע בדבר זכויותיו בישראל (סעיף 12 לחוק).
27. גם הסייגים השונים בחוק אינם מוחלטים והחוק מותיר שיקול דעת לרשות, ומעל לכל מותיר שיקול דעת לבית המשפט, להורות גם על מסירת מידע שאין חובה למסרו על פי סעיף 9 לחוק. ודוקו, היקף שיקול הדעת המסור לבית המשפט להתערב בהחלטת הרשות ולהורות לה למסור מידע שאין חובה למסרו על פי החוק, עשוי להיות שנוי במחלוקת; האם בית המשפט מפעיל רק אמות מידה לביקורת שיפוטית על סבירות החלטת הרשות, או שמא מוסמך הוא לשים את שיקול דעתו במקום שיקול דעת הרשות ולהחליט במקומה ((עע"מ 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ, פ"ד ס(4) 217, 251 (2006); עע"מ 9341/05 התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות, פסקה 29 (19/5/2009); עע"מ 1120/08 הנ"ל) עע"מ 10845/06 שידורי קשת נ. הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, פסקה 64 (11/11/2008); עע"מ 7678/16 דרוקר נ. הממונה על יישום חוק חופש המידע במשרד ראש הממשלה, פסקה 23 (7/8/2017)).
28. מלאכת האיזון בין האינטרסים השונים נדרשת גם מקום שבו יש חשש שמא גילוי המידע יפגע בצד שלישי (סעיף 13 לחוק חופש המידע). על כן, נקבע מנגנון שיבטיח כי בטרם מתן החלטה על מסירת מידע שיש בו משום פגיעה בצד שלישי, תינתן לאותו צד שלישי האפשרות להביע עמדתו. גם בית המשפט הדן בעתירה לגילוי מידע על פי סעיף 17 לחוק נדרש לאפשר לצד שלישי שעלול להיפגע ממסירת המידע, להביע עמדתו (סעיף 17(ג)) (ראו גם עע"מ 10014/16 יש דין - ארגון מתנדבים לזכויות אדם נ' המינהל האזרחי איו"ש (16/5/2019); עע"מ 49/16 רגב נ' דרוקר (10/2/2016); עע"מ 2975/15 הוצאת עיתון 'הארץ' נ' משרד החוץ (6/6/2016)).