בג"צ מס' 135/75
בג"צ מס' 321/75
1. סאי-טקס קורפוריישן בע"מ
2. אומן מפעלי סריגה בע"מ, ו-21 אח'
נגד
שר המסחר והתעשיה
בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק
[8.4.75, 9.7.75, 19.10.75, 25.12.75]
לפני מ"מ הנשיא (זוסמן), והשופטים ברנזון, מני
ר' כספי – בשם העותרת מס' 1 (בג"צ 135/75);
י' נאמן – בשם העותרות מס' 2-22 (בג"צ 321/75);
י' עדיאל, סגן בכיר לפרקליט המדינה – בשם המשיב
צו
השופט ברנזון: העותרות הן חברות יצרניות-יצואניות, ובעתירות אלה מבקשות הן להורות למשיב לקיים את התחייבותו כלפיהן ביחס לסיוע המיוחד שהובטח להן לגבי היצוא שלהן בשנת 1974. על מתן סיוע מיוחד חד-פעמי מפעלי יצוא תעשייתיים הנתונים בקשיי שיווק בשנת 1974, הודע בחוזר ליצואנים מס' 8/74, מיום 10.9.74, שהוצא על-ידי מטה סחר-חוץ במשרד המסחר והתעשיה. לא כל היצואנים התעשייתיים היו אמורים לזכות בסיוע מיוחד זה. הסיוע הובטח רק למפעלים בענפי תעשיה שפורטו שם ואשר מילאו אחרי התנאי שבשנת 1973 ביצעו יצוא בשיעור של 50% ומעלה מסך כל מכירותיהם. למפעל כזה ניתן המונח "מפעל זכאי". פרטיו העיקריים של הסיוע הזה הם כלהלן:
1) מפעל זכאי הנמנה על ענף תעשייתי הזכאי לסיוע יקבל הלוואה עומדת בשיעור של 25 אגורות לכל דולר יצוא אשר ביצע בשנת 1973.
2) ההלוואה העומדת תשולם על-ידי משרד המסחר והתעשיה בשני תשלומים שווים. התשלום הראשון יבוצע החל מיום 1 באוקטובר והשני החל מיום 1 בינואר 75.
3) ההלוואה האמורה תיהפך למענק בשיעור של 25 אגורות לדולר יצוא שיבוצע בשנת 1974 ועד לתקרת ההלוואה.
4) מפעל שיצואו בשנת 974 יקטן מיצואו בשנת 1973 יסלק את יתרת ההלוואה שלא הפכה למענק תוך שנה מיום קבלתה בתוספת שנתית בשיעור של 18%.
5) שנה פירושה שנה אזרחית, כלומר ינואר עד דצמבר.
יותר מאוחר, בימים 23 ו-24 באוקטובר 1974 הוצאו תוספות לחוזר 8/74 הנ"ל, אשר הרחיבו את מעגל המפעלים הזכאים לסיוע המיוחד הזה לגבי היצוא של שנת 1974. פרטי הסיוע לא נשתנו.
העותרות כולן נופלות בגדר המפעלים הזכאים לפי החוזר מס' 8/74 ובפועל כבר קיבלו את המחצית הראשונה של הסיוע המיוחד, אבל בטרם הגיע המועד לקבלת המחצית השניה נפל דבר בישראל. בא הפיחות של הלירה שנעשה ביום 10.11.74, אשר העלה את השער הרשמי של הדולר מ-4.20 ל"י ל-6 ל"י, לגבי יצואנים, שנהנו מהחזרי מסים ותמיכות ממשלתיות למיניהן, היה השער האפקטיבי הקודם של הדולר משהו מעל ל-6 ל"י בממוצע, ואילו העותרות בתורת מפעלים זכאים היו זכאיות בנוסף לכך לסיוע המיוחד הנ"ל שהתבטא בתוספת של 25 אג' לדולר יצוא שבוצע בשנת 1974. מיום הפיחות והלא, הוחלט להעניק לכל היצואנים בהחזר המסים העקיפים גם את הסיוע המיוחד שניתן עד אז רק למפעלים זכאים. זה העלה לכולם, לרבות המפעלים הזכאים, את השער החדש של דולר יצוא ל-7.30 ל"י בממוצע. בכך בוטלה ההעדפה המיוחדת בצורת הסיוע המיוחד שבעבר נהנו ממנו רק המפעלים הזכאים, ומאז הוא ניתן ליצואנים כולם במידה שווה. במילים אחרות, עמדת המשיב היא כי המחצית השניה של הסיוע המיוחד שטרם שולם למפעלים הזכאים נכללה כעת בתמורה הכללית המשתלמת לדולר יצוא על-פי המדיניות החדשה. השינוי היחידי הוא בכך שמכעת זה ניתן לא רק למפעלים זכאים אלא לכלל היצואנים. להפעלת מדיניות חדשה זו הוצא חוזר מס' 9/74, שלפיו ניתנה עתה למפעלים הזכאים האפשרות לקבל את המחצית השניה של הסיוע המיוחד באחת משתי דרכים: או כמענק לפי חוזר 8/74 או במסגרת הכללית החדשה שנקבעה בחוזר 9/74.
העותרות חולקות על הסדר זה לגביהן וטוענות שהוא מקפחן ושולל מהן מן הזכויות המובטחות להן על-פי חוזר 8/74 בתחילה הרחיקו לכת וטענו שלאור הבטחה הברורה של המשיב בחוזר 8/74 להעניק למפעלים זכאים את הסיוע המיוחד לגבי היצוא שלהן בשנת 1974, עליו לקיימה גם אחרי הפיחות של נובמבר 1974 עד לגמר אותה שנה, על-אף השינויים שחלו בעקבות הפיחות. כלומר, יש לשלם למפעלים הזכאית את המחצית השניה של הסיוע המיוחד לפי תנאי חוזר 8/74, בנוסף להחזרי המסים והתמיכות הניתנים לכלל היצואנים לפי ההסדר החדש שהונהג אחרי הפיחות בחוזר 9/74. ואולם, לפנינו הודיעו העותרות שהן מצמצמות את תביעתן זו אך ורק לגבי מכסות היצוא שהספיקו לבצע עד ליום הפיחות (10.11.74) בזה חושבני שהצדק עמהן. היסוד לתביעה זו הוא, שלגבי התקופה שחלפה ועברה עד לקביעת המדיניות החדשה בעקבות הפיחות מנוע המשיב מלחזור בו מן ההבטחה שניתנה בחוזר 8/74. לפי הטענה, נתקיימו ביחס לתקופה זו כל היסודות של הדוקטרינה הידועה כהשתק מכוח הבטחה, היינו: ההבטחה ניתנה בכוונה שיפעלו על-פיה, העותרות אמנם פעלו על-פיה, ואף שינו את מצבן לרעה.
הטענה שעל יסוד ההבטחה שינו העותרות את מצבן לרעה מפוקקת למדי, ההבטחה ניתנה בספטמבר ותחולתה הורחבה לקראת סוף אוקטובר, והיא הרי חלה על היצוא של השנה כולה, לרבות 9 עד 10 החדשים שכבר חלפו עברו להם. לא נטען, ומבחינה מעשית גם לא נראית טענה כזאת, כי ברווח הזמן הקצר יחסית שעבר מהוצאת החוזר 8/74 והתוספות לו ועד הפיחות. נכנסו העותרות להתחייבויות יצוא על בסיס הסיוע המיוחד ואף ביצעו אותן עד ליום הפיחות. ברם, לדעתי, אין לדבר זה חשיבות.
תחולת הדוקטרינה של 'השתק מכוח הבטחה' ותחומיה במינהל הציבורי אינם ברורים די צרכם עד עצם היום הזה, ואין בדעתי להיכנס לדיון מעמיק בה כאן.
לפי תפיסתי, המצב הוא פשוט וברור ואינו מעורר שום קושי. ניתנה הבטחה ואין סיבה שלא לקיימה ככתבה וכלשונה, לפחות לגבי התקופה שמלפני הפיחות. כלל גדול הוא שרשות ציבורית חייבת לכלכל את מעשיה בתום-לב, כלומר לנהוג ביושר ובהגינות ביחסיה עם האזרח. ואם במישור הפרטי, לפי סעיפים 12 (א) ו-39 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973, חייב אדם, במשא-ומתן לקראת כריתת חוזה ובקיום של חיוב הנובע מחוזה. לנהוג בתום-לב, רשות ציבורית בענינים שבינה לבין האזרח לא-כל-שכן. הבטחה שניתנה על-ידי בעל שררה בגדר סמכותו החוקית בכוונה שיהיה לה תוקף משפטי והצד השני מקבל אותה בצורה זו, ההגינות הציבורית דורשת שההבטחה תקויים הלכה למעשה, כאשר בכוחו של המבטיח למלא אחריה, אפילו לא שינה האזרח את מצבו לרעה בעקבות ההבטחה. אמינות הממשל בעיני הציבור חשובה לאין ערוך מן האפשרות שיינתן לו לחזור בו או לסגת. במקרה זה או אחר, מהבטחה שנתן או מהתחייבות שקיבל על עצמו כלפי האזרח, בגדר סמכותו החוקית ואפשרות הביצוע המעשית. ב-בג"צ 11/63, יפו סן (מוצרי הדר) בע"מ נגד שר המסחר והתעשיה, [1], בע' 744, נמנענו מלהורות על קיום הבטחה של השר, כל כך למה? משום שניתנה מחוץ לגדר סמכותו ולא היה בידו לממשה. משתמע מכך שבמקרה הפוך, כאשר ניתנת הבטחה חוקית על-ידי מי שהסמכות בידו לתתה ובידו גם למלא אחריה, היא מחייבת, ובאין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה - יש לכבדה, ובית-משפט זה יצווה על מילויה.
בעצם, מר עדיאל לא חלק על כך ולא טען אחרת. הוא רק טען, כי ההבטחה קויימה בכך שנכללה בהסדר החדש, כפי שבואר לעיל. כלומר, היא מקויימת בדרך אחרת, שהרי השער החדש עם החזרי המסים החדשים עולים בהרבה על מה שהעותרות היו מקבלות עבור דולר יצוא במחצית השניה של שנת 1974 ביחד עם הסיוע המיוחד, אלמלא הפיחות של נובמבר 1974. טענה זו נכונה לגבי התקופה שלאחר הפיחות, אבל אין היא עונה על התקופה שלפניו. על היצוא שבוצע בתקופה ההיא, התמורה לדולר יצוא היא עדיין לפי השער הקודם ביחד עם התמריצים שהיו נהוגים באותו זמן, ואלה חייבים לכלול את הסיוע המיוחד שהובטח לסוג זה של מפעלים. אחרי הפיחות הושווה מעמדם של כל היצואנים, והעותרות אינן נהנות עוד ממעמד מועדף בתורת מקבלות סיוע מיוחד. אין איפוא לאמר, שבהסדר החדש הזה יש משום פיצוי כספי על מה שמגיע להן בעד העבר, אין חולקין שהרשות יכולה בכל עת לקבוע מדיניות חדשה, אבל מה שמגיע עד אז לפי המדיניות הקודמת יש לכבד. בלשון בג"צ 134/67, ואנונו נ' משרד התחבורה, ואח', [2], בע' 710-
717, רשות ציבורית בת-חורין בכל עת לשנות את מדיניותה, אבל מכאן ולהבא ולא למפרע.
אשר-על-כן אנו מחליטים לעשות את הצווים-על-תנאי מוחלטים במובן זה שעל המשיב לשלם לעותרות את הסיוע המיוחד שנקבע בחוזר ליצואנים מס' 8/74 בגין היצוא של כל אחת מהן עד ליום 10.11.74. כן ישלם המשיב לעותרת ב-בג"צ 135/75 ולעותרות ב-בג"צ 321/75 הוצאות משפט בסכום כולל של 5,000 ל"י.
ניתן היום, כ"א בטבת תשל"ו (25.12.1975).