בבית המשפט העליון
רע"א 1816/13
לפני: כבוד השופט א' רובינשטיין
המבקשת: אמ.די.הי. בניה ותעשיה בע"מ
נ ג ד
המשיב: מינהל מקרקעי ישראל
בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת מיום 10.2.13 בע"א 44424-11-10 [פורסם בנבו] שניתן על-ידי סגן הנשיא אברהם והשופטים צרפתי ועיילבוני)
בשם המבקשת: עו"ד דוד בסון
החלטה
א. בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת (סגן הנשיא אברהם והשופטים צרפתי ועיילבוני) מיום 10.2.13 בע"א 44424-11-10, [פורסם בנבו] בגדרו נדחה ערעורה של המבקשת על פסק דינו של בית משפט השלום בנצרת (השופט כנעאן) מיום 25.10.10 בת"א 4698-06 והתקבל ערעור שכנגד שהגיש המשיב. ביסוד הבקשה ניצבת שאלת הריסתו של מבנה המשמש כאולם אירועים, וזאת נוכח ביטולו של הסכם פיתוח בין הצדדים.
רקע
ב. ביום 17.11.02 נחתם הסכם פיתוח בין המבקשת למשיב (להלן הסכם הפיתוח). במבוא לו הוצהר על ידי הצדדים, כי "והואיל והמינהל יהיה מוכן להחכיר ליוזם את המגרש בתנאי מוקדם ורק לאחר שהיוזם יפתח את המגרש ויבנה עליו את המבנים תוך תקופת הפיתוח כדי שישמשו למטרת ההקצאה ובתנאי שימלא את כל יתר התנאים של חוזה זה", וכי "והואיל והמינהל מוכן להעמיד את המגרש לרשותו של היוזם לתקופת הפיתוח בלבד וזאת רק לשם בנית המבנים למטרת ההקצאה על-פי היעוד ושעור הניצול, הכל כמוגדר לעיל, והיוזם מסכים לקבל את המגרש לרשותו בתנאים האמורים". "המבנים" הוגדרו במבוא להסכם הפיתוח כ"מפעל ליצור צינורות", ומטרת ההקצאה הוגדרה כ"תעשיה ומלאכה". בסעיף 12(ב) להסכם הפיתוח הוסכם, כי "אם תחול איזו מההפרות המפורטות להלן יהא המינהל רשאי לבטל את החוזה מיד עם ההפרה ולשלוח ליוזם הודעה במכתב רשום על ביטולו ... (1) אם היוזם ישנה או יגרום לשינוי מטרת ההקצאה או הייעוד או יעשה במגרש כל שימוש שאינו עולה בקנה אחד עמם ... (3) אם הופר איזה מהתנאים המקדמיים והיסודיים שבמבוא לחוזה זה". בסעיף 13(א) להסכם הפיתוח הוסכם, כי "עם ביטול החוזה כאמור בסעיף 12 לעיל יהיה היוזם חייב – (1) לפנות מיד את המגרש; (2) להחזירו מיד למינהל כשהוא פנוי מכל חפץ ואדם וחופשי מכל שעבוד או זכות לצד שלישי". הקרקע הוקצתה למבקשת בפטור ממכרז. מפסק דינו של בית משפט השלום עולה, כי ביום 8.3.04 חתמה המבקשת על התחייבות, שבגדרה הצהירה כי (סעיף 2) "מטרת הקצאת המגרש לשם בנית מפעל ליצור צינורות ומטרת ההקצאה הינה על פי היעוד ושיעור הניצול, הכל כעולה מהוראות הסכם הפיתוח", וכי (סעיף 4) "היזם מתחייב ומצהיר בזאת שלא יעשה שימוש במגרש אלא למטרת ההקצאה בלבד ועל פי הוראות הסכם הפיתוח בלבד".
ג. המשיב הגיש, בשנת 2006, תביעה כנגד המבקשת בטענה כי זו הפרה את הסכם הפיתוח בהקימה אולם אירועים חלף מפעל צינורות (ת"א 4698-06 בבית משפט השלום בנצרת). המשיב עתר לסילוק ידה של המבקשת מן המגרש ולהשבתו פנוי וריק. כן נתבעו פיצויים בגין הפרת החוזה והתנהגות בחוסר תום לב, כמו גם דמי שימוש ראויים.
ד. בפסק דינו של בית משפט השלום (השופט כנעאן) מיום 25.10.10 נקבע, עובדתית, כי "במקום אין כל עסק של ייצור צינורות ולא שוכנעתי כי הייתה כוונה אמיתית להקים עסק כזה" (פסקה 14), וכי "החתימה על חוזה הפיתוח לאחר מכן הייתה חסרת תום לב בידיעה ברורה כי אין בכוונת הנתבעת [המבקשת – א"ר] לממש את מטרת הפיתוח והיא הקמת מפעל צינורות" (פסקה 16). בפסק הדין נאמר (פסקה 21), כי "מטרת הפטור ממכרז היא לעודד פעילות תעשייתית באזור המוכר כאזור עדיפות", וכי "משזכתה הנתבעת במקרקעין ללא מכרז הרי ברור לה כי חל במקרה זה פטור ממכרז" (פסקה 24). נאמר (פסקה 27), כי "אולם שמחות אינו עונה אחר הגדרת עיסוק תעשייתי", ועל כן "נמצא כי הנתבעת הפרה את החוזה כלפי התובע והלה היה רשאי לשלוח לה הודעת ביטול" (פסקה 32). בית משפט השלום דחה את טענת המבקשת כי יש לאפשר לה לשלם הפרשי שווי, ואת טענתה כי יש להחיל את תורת הביצוע בקירוב; נאמר (פסקה 35), כי "מתן אפשרות לנתבעת להפעיל אולם שמחות חותר תחת מהותו של הפטור ממכרז ומרוקן סעיף זה מתוכן". בהתייחס לתוצאותיו של ביטול החוזה דחה בית המשפט את טענת המבקשת, כי יש לבצע השבת שווי ולא השבה בעין. נאמר (פסקה 40), כי "הצדדים גילו את דעתם בחוזה כי ההשבה במקרה זה תהיה השבה בעין ואף קבעו מנגנון ייחודי להשבה". באשר לטענת המבקשת בדבר חוסר תום לב מצידו של המשיב – היעדר התנגדות לשינוי הייעוד שיזמה המבקשת ומנגד הגשת תביעת פינוי – נאמר (פסקה 52), כי מחומר הראיות לא עלה שהמשיב נתן הסכמה פוזיטיבית להליכי התכנון בהם נקטה המבקשת ואשר מטרתם שינוי היעוד ממטרות תעשיה למטרות מסחר, וכי "לא שוכנעתי כי היה חוסר תום לב מטעם התובע בדרגה כזו אשר תחסום את דרכו מלהשתמש בזכותו לבטל את החוזה". נאמר, כי "התובע אולי התרשל בכך שלא הסכים להופיע לועדות התכנון למיניהן והביע התנגדות אולם מכאן ועד לקביעה כי המינהל הסכים או אישר בשתיקה מהלכים אלו הדרך ארוכה" (פסקה 53), וכי "גם אם הייתה התנהלות רשלנית של התובע בכל הקשור לאי הופעה לועדות התכנון" אין בכך כדי לגבור על התנהגותה חסרת תום הלב של המבקשת ועל האינטרס הציבורי בדבר שמירה על קרקעות המדינה. בית משפט השלום פסק למשיב פיצויים מוסכמים בסך 85,965 ש"ח, ודחה את עתירתו לפיצויים עונשיים ולפיצול סעדים לצורך תביעת דמי שימוש.
ה. המבקשת עירערה על פסק דינו של בית משפט השלום (ע"א 44424-11-10). [פורסם בנבו] המשיב הגיש ערעור שכנגד, שהופנה כנגד דחיית בקשתו לפיצול סעדים וכנגד דחיית תביעתו לתשלום פיצויים עונשיים. בפסק דינו מיום 10.2.13 דחה בית המשפט המחוזי (סגן הנשיא אברהם והשופטים צרפתי ועיילבוני) את ערעורה של המבקשת. נקבע (פסקה 29), כי "הראיות שהונחו לפני בית המשפט מלמדות על כי המגרש ניתן למערערת, וללא מכרז, על מנת שתקים עליו מפעל לצינורות, ולא כל בית עסק אחר", ולפיכך ניתן לקבוע כי המבקשת הפרה את הסכם הפיתוח אף מבלי להידרש לשאלה האם אולם אירועים בא בגדר "תעשיה ומלאכה". נאמר (פסקה 33), כי כוונת הצדדים בדבר הקמת מפעל לייצור צינורות עולה הן מלשונו המפורשת של הסכם הפיתוח, והן מהראיות שהונחו בפני בית משפט השלום. נאמר, כי בית משפט השלום הגדיר את התנהלותה של המבקשת כחסרת תום לב "ונראה כי הוא חס בכך על המערערת, באשר מעשיה חרגו הרבה מעבר להתנהגות תמת לב". באשר לטענת המבקשת כי המינהל הסכים, בדיעבד, להקמתו של אולם האירועים נאמר (פסקה 40), כי "לא יכולתי לראות את התנהגותו של המינהל, שכאמור לא נטל חלק בהליכי התכנון, כי אם, לכל היותר, התנהגות מרושלת, אך בשום אופן לא הסכמה משתמעת שלו לשינוי כה בסיסי בתנאי החוזה". בית המשפט המחוזי דחה את טענת המבקשת כי יש לצוות על אכיפה בקירוב; נאמר (פסקה 44), כי "נהיר על פני הדברים, כי המינהל לא היה מקצה את הקרקע בפטור ממכרז למי שמבקש להקים אולם אירועים, מה גם שאין בכוחו לעשות כן, בגדרו של חוק חובת מכרזים", וכי (פסקה 45) לדוקטרינת הביצוע בקירוב אין תחולה "כאשר הביצוע המבוקש משנה באופן בסיסי את אופיו של החוזה". באשר לטענת המבקשת בדבר השבה לפי שווי נאמר (פסקה 46), כי "לבד מההצבעה על ההפסד לא התביעה המערערת על כל זכות שיש לה להשבה לפי שווי", וכי "המערערת עשתה הון, כך יש להניח, בהפעילה את אולם האירועים (בסתירה מוחלטת לחוזה) משך כל אותן שנים, והיא עושה כן גם בעת כתיבתן של שורות אלה". בית המשפט המחוזי קבע, כי המבקשת לא הראתה כל טעם בעטיו יש לסטות מהוראת סעיף 13 להסכם הפיתוח, המורה על השבת המגרש כשהוא ריק. כן נדחתה עתירת המבקשת לצוות על פרסומו של מכרז חדש, שהזוכה בו יחויב לשלם לה את שווי המחוברים. נאמר, כי לדרישתו של המשיב להריסתו של אולם האירועים חשיבות ציבורית – "על מנת שלא להוציא את המערערת-החוטאת נשכרת ממעלליה, על שקיבלה לידיה מגרש בפטור ממכרז על מנת להקים עליו מפעל לייצור צינורות, ובנתה עליו אולם אירועים ... כשהיא מקבלת כך יתרון על פני אחרים". באשר לטענת המבקשת, כי הדרישה לפינוי הקרקע והשבתה ריקה היא תניה מקפחת בחוזה אחיד נאמר, כי טענה זו לא נטענה בבית משפט השלום; כי המבקשת לא הוכיחה שמדובר בחוזה אחיד; וכי בדרישת ההשבה שנקבעה בהסכם הפיתוח לא דבק רבב הקיפוח. נאמר, בין היתר, כי "הקיפוח אליו היא [המבקשת – א"ר] מכוונת עניינו בהשבתן של השקעות שהיא השקיעה, אלא שהשקעות לה היא עשתה תוך ידיעה ברורה, כי אין היא רשאית להקים במקום אולם אירועים". בית המשפט המחוזי נעתר לערעורו של המשיב, ככל שהדברים אמורים בפיצול סעדיו, ודחה את הערעור שהופנה על אי-פסיקת פיצויים עונשיים.
הבקשה
ו. מכאן בקשת רשות הערעור, הערוכה בפירוט רב, בה נטען בעיקר לעניין הקביעה כי על המבקשת להרוס את אולם האירועים. נטען, כי מדובר בסוגיה עקרונית, המעלה את "שאלת הבחירה בברירת ההריסה באופן שרירותי ללא כל מתן אפשרות לריפוי הפגם בדרך אחרת שאינה הריסה", והנעוצה – לפי הטענה – בתניה מקפחת (סעיף 13 לחוזה הפיתוח), אשר המצויה בחוזה אחיד שבין מינהל מקרקעי ישראל למבקשת והמתנה על חובת ההשבה הרגילה, בקבעה כי "בכל מקרה של ביטול חוזה תבוא חובת הריסת המחוברים". המבקשת מוסיפה וטוענת, כי גם בחירתו של המשיב לילך "בדרך ההרס וההשמדה, חרף קיומן של חלופות אחרות" מעוררת שאלה עקרונית. נטען, כי גם בבטלות חוזה, השבה בעין אינה האפשרות היחידה, אותה יש לבצע באופן גורף ואוטומטי, וקיימת אפשרות של השבת שווי, אשר ננקט לעתים כאשר ההשבה הרגילה אינה סבירה או אפשרית, כבענייננו. בהקשר זה נטען, כי "במקרה דנן שהפגם בהתנהלותה של המבקשת לא היה חמור, והנזק שייגרם לה, אם תידרש להרוס את המבנה והעסק, יהיה כבד, הרי שהמסקנה תהיה שהשבה בעין בתנאים אלה אינה סבירה" (סעיף 65 לבקשה), וכי גם משיקולי צדק יש להורות על השבת שווי. כן נטען, כי "בחוזה הפיתוח אין כל זכר לקשירה שבין עניין הפטור ממכרז לבין תכלית ההקצאה" (סעיף 124) ועל כן לא היה מקום לדחות את הטענה בדבר ביצוע בקירוב. עוד נטען בבקשה, כי העובדה שהמשיב לא מחה בעד שינוי ייעודו של המגרש למסחר ולאולם אירועים, יוצרת השתק המונע את הריסת האולם. לטענת המבקשת, הסכם הפיתוח הוא חוזה אחיד, והתניה שבסעיף 13 בו, בעניין ההשבה, היא תניה מקפחת. נטען, כי בניגוד לקביעתו של בית המשפט המחוזי, טענה זו הועלתה בבית משפט השלום. לבסוף נטען, כי שגה בית משפט השלום בהגדירו את אולם האירועים כפעילות לא תעשייתית.
הכרעה
ז. רשות ערעור בגלגול שלישי תישקל מקום בו מתעוררת שאלה משפטית כללית או ציבורית, החורגת מעניינם של הצדדים (ר"ע 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ, פ"ד לו(3) 123). לאחר העיון בבקשה ובנספחיה, לא אוכל להיעתר לה. חרף נסיונה של המבקשת להעטות על בקשתה אדרת ציבורית או כללית, עניינה האמיתי ביישומה של ההלכה הנוהגת בדיני ההשבה החוזיים, וככזו הריהי תחומה לנסיבותיו הקונקרטיות של המקרה, ואין היא בקהלם של המקרים בהם תישקל רשות ערעור כאמור. נסביר במה דברים אמורים.
ח. מקור הבסיס הרעיוני של חובת ההשבה שבסעיף 21 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 (להלן חוק החוזים) וחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), התשל"א-1970 (להלן חוק החוזים (תרופות)) בדיני עשיית עושר ולא במשפט (ג' שלו, י' אדר דיני חוזים – התרופות לקראת קודיפיקציה של המשפט האזרחי (2009) 706; להלן שלו ואדר). בע"א 2702/92 גינזברג נ' בן יוסף (פ"ד מז(1) 540) נקבע, כי את סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט-1979 (להלן חוק עשיית עושר), המאפשר לפטור את הזוכה מחובת השבה באופן חלקי או מלא, ניתן להחיל גם על עילת ההשבה שבחוק החוזים (תרופות). בע"א 5393/03 פרג' נ' מיטל (פ"ד נט(5) 337) נקבע, כי הסדר ההשבה החוזי כפוף לשיקולי הצדק שבסעיף 2 לחוק עשיית עושר. בדנ"א 10901/08 בייזמן השקעות בע"מ נ' משכן בנק הפועלים למשכנתאות בע"מ [פורסם בנבו] (2011) אומצה, בדעת רוב, גישה זו; ראו גם ע"א 1156/10 האס נ' חברת הבונים בקרית משה בע"מ, [פורסם בנבו], שם הזדמן לי לציין (פסקה ל"ה), כי ביסודה של הגישה האמורה "הידיעה שפעמים רבות אין עסקינן בשחור ולבן ובמצבים ברורים כשמש אלא בגוני אפור, שגם הפסיקה צריכה לתת להם משמעות", וכי (פסקה ל"ו) "גישה זו של מתן משקל לשיקולי צדק והתחשבות בהתנהגות הצדדים אינה זרה במחוזותינו, וליבתה בעקרון תום הלב, החולש על כלל תחומי המשפט האזרחי ואינו נחלת דיני החוזים בלבד". עם זאת יש לציין, כי השימוש בסייג הצדק שבדיני עשיית עושר לשם הענקת פטור מהשבה בעקבות ביטול הסכם הוא החריג, והשימוש בו ייעשה באופן מדוד ומבוקר (שלו ואדר, בעמ' 707 והאסמכתאות שם). ודוק – הלכות אלו חלות גם הסכמים וחוזים של רשויות המדינה. אכן, "חוזה שרשות שלטונית היא צד לו, טומן בחובו היבטים שונים: מסחריים, שלטוניים, ציבוריים ופרטיים. בהיות חוזה הרשות 'יציר כלאיים', 'חלות עליו, בו-זמנית ובמשולב, שתי מערכות דינים: מערכת דיני החוזים ומערכת דיני המנהל הציבורי' ... העובדה שעל חוזי רשות חלות, במקביל, שתי מערכות הדינים האמורות לא גורעת מתחולת דיני החוזים על חוזי הרשות. עקרונות דיני החוזים וכלליהם הפרטניים הוחלו על חוזי הרשות 'בשלבי התהוותם, יצירתם, קיומם והפרתם'" (ע"א 276/09 טאבא נ' מינהל מקרקעי ישראל [פורסם בנבו] (2011; פסקאות 14-13 לפסק דינו של השופט פוגלמן)). לדידי, החלתן של ההלכות האמורות על חוזי הרשות מתחייבת מחובת ההגינות המוטלת על רשויות המדינה (על חובה זו ראו למשל רע"א 470/08 כרמל התפלה בע"מ נ' מדינת ישראל - משרד האוצר [פורסם בנבו] (2010), בפסקאות ח'-י"א לחוות דעתי, אמנם בדעת מיעוט בתוצאת התיק).
ט. על רקע האמור ברי, כי – בניגוד לנטען בבקשה (סעיף 12) – אין ניתן לומר שסעיף 13 להסכם הפיתוח קובע, כי "בכל מקרה של ביטול חוזה תבוא חובת הריסת המחוברים" או כי "תמיד תבוצע תמיד השבה בעין ולא השבת שווי" (סעיף 76 לבקשה). הוראת ההשבה שבסעיף 13 להסכם הפיתוח כפופה לעקרונות ההשבה הכלליים, לרבות הכפפתה לשיקולי צדק (ראו גם ה"פ (תל אביב) 1221/01 מינהל מקרקעי ישראל נ' דהרי [פורסם בנבו] (2004), הנזכר בסעיף 91 לבקשה, הימנה מנסה המבקשת להיבנות), והדבר כמובן תלוי נסיבות.
י. השאלה היא אפוא, האם במקרה דנא יש להתערב בהוראת ההשבה שבסעיף 13 להסכם הפיתוח, קרי האם משיקולי צדק יש להורות על אי הריסתו של אולם האירועים. בשאלה זו, המבוססת על נסיבותיו הקונקרטיות של המקרה, לא ראיתי מקום להתערבות בקביעותיהן של הערכאות הקודמות. כעולה מפסקי דינן של הערכאות הקודמות, המבקשת קיבלה קרקע – משאב ציבורי – בפטור ממכרז, לצורך הקמת מפעל לייצור צינורות. כך נקבע בהסכם הפיתוח, וכך נקבע בהתחייבות מאוחרת יותר שנחתמה על ידי המבקשת בשנת 2004. כפי שנקבע עובדתית בערכאות הקודמות, כבר בעת החתימה על הסכם הפיתוח לא התכוונה המבקשת לממש את מטרתו. ואמנם, עם קבלת הקרקע עשתה בה המבקשת כבשלה והקימה אולם אירועים, תוך הפרה של התחייבויותיה בהסכם הפיתוח, שעמדו ביסוד הקצאת הקרקע ללא מכרז. לדידי, מדובר בהתנהלות חמורה, המתקרבת, אם לא למעלה מכך, לפלישה לקרקעות מדינה. משאלה פני הדברים, לא זו בלבד שאין מקום להתערבות בהוראת ההשבה שבסעיף 13 להסכם הפיתוח, אלא שהתערבות כאמור תישא מסר שאינו במקומו כל עיקר לרשויות ולציבור. ברע"א 11700/05 חבה נ' מינהל מקרקעי ישראל [פורסם בנבו] (2006) ציינתי, כי "בתי המשפט בכלל ובית משפט זה בפרט מצווים להשמיע גם את קולו של האינטרס הציבורי בדבר הצורך במאבק לזכויות הציבור לקרקעות וכנגד פלישה לקרקעות ציבור והפקרות בתחום זה ... הקלות שבה אנשים מניחים ידם לא אחת ולא שתיים על מקרקעי ציבור, מחייבת מתן מענה שיפוטי ראוי והולם, במקרים שבהן הרשויות מתעשתות לפעול", והדברים יפים – כמובן בשינויים המחויבים – גם לענייננו. במלים אחרות, התנהלותה של המבקשת היא המצע עליו נזרעו קביעותיהן של הערכאות הקודמות בדבר השבת הקרקע כשהיא ריקה. טענתה של המבקשת, כי הריסת האולם תסב לה נזקים כספיים, אינה משנה ממסקנה זו; גם אם נניח כי כך הדבר (ראו דבריו של בית המשפט המחוזי בסיפת פסקה 46 לפסק דינו בדבר ההון שעשתה המבקשת מהפעלתו של אולם האירועים, המשליך על התמונה הכוללת של רווח והפסד), אין בזאת כדי להוות משקל נגד להתנהלותה החמורה ולחשיבות השמירה וההקפדה על האינטרס הציבורי. הוא הדין אף בטענותיה של המבקשת בנוגע להתנהלותו של המשיב; אלה נשקלו על ידי הערכאות הקודמות, ולא נמצא כי יש בהן להטות את הכף. ממילא התנהלותו של המשיב היא שיקול אחד שיש להביאו במסגרת האיזון הקונקרטי, והטענות בהקשר זה אינן מצדיקות רשות ערעור בגלגול שלישי.
יא. גם בטענותיה הנוספות של המבקשת אין כדי לשנות את התמונה הכוללת. כך, בהתייחסו לטענה כי במקרים אחרים נהג המשיב באופן שונה ולא עמד על הריסת מבנים, דחה בית המשפט המחוזי את נסיונה של המבקשת להיבנות מאותם מקרים באשר "אין בראיות הללו כדי להאיר את עינינו, בלא חקירה ודרישה של הנסיבות שאפפו את פרסום המכרזים". הודגש בהקשר זה (פסקה 49), כי המבקשת סירבה לקבל את המתוה שנקבע באחד מאותם מקרים (הנזכר בסעיף 8 לבקשת רשות הערעור), הגם שהמשיב הסכים לעשות כן. אף בטענה כי הוראת סעיף 13 להסכם הפיתוח היא תניה מקפחת בחוזה אחיד אין כדי לסייע למבקשת. גם אם נניח, כטענת המבקשת, כי טענה זו הועלתה בבית משפט השלום, בית המשפט המחוזי קבע כי לא הוכח שמדובר בחוזה אחיד. יתירה מכך, נוכח האמור מעלה באשר לחובת ההשבה, ספק רב אם ניתן לראות בסעיף 13 להסכם הפיתוח משום תניה מקפחת. בהתייחס לטענה כי אולם אירועים בא בגדר "תעשיה ומלאכה", אין ההכרעה בשאלה זו נצרכת נוכח הקביעה העובדתית כי המבקשת התחייבה להקים מפעל לייצור צינורות.
כללם של דברים
יב. על יסוד האמור, אין בידי להיעתר לבקשת רשות הערעור.