--- סוף עמוד 444 ---
"הצעת החוק נועדה ליצור מסגרת חדשה לפתרון המשבר הקשה ביותר אשר פוקד את כל המגזר החקלאי כבר שנים מספר. מגמתה הכללית היא לאפשר את שיקומו של המגזר החקלאי, תוך העדפת השיקום על פני הפירוק מצד אחד, והרצון להימנע מהזרמת כספים מהקופה הציבורית מצד שני. התערבות המחוקק במציאת הסדרים למגזר החקלאי נראית עתה מחויבת המציאות לאחר שההסדרים השונים לא הוכיחו עצמם, והותירו את המגזר החקלאי במשבר עמוק ולעתים אף החריפוהו".
בהקשר זה הופנינו להסדר מ-1987 ("הסדר רביד"), שעל פיו הוקמה מינהלת אשר אמורה הייתה לקבוע, לגבי כל מושב, את אופן הסדרת חובותיו לבנקים. הצטרפותם של החייבים ושל נושים אחרים שאינם הבנקים, החתומים על ההסכם, הייתה וולונטארית וכללה "זכות וטו" לכל צד, באשר לקביעת המינהלת. נמסר לנו, כי בשל ההצטרפות הוולונטארית וזכות הווטו לא צלחה דרכו של הסר רביד, ובמסגרתו הוסדרו אך כ-30% מחובות המיגזר החקלאי (כמיליארד וחצי שקלים). על רקע זה לא היה מנוס מהסדר חקיקתי. הסדר זה מבוסס על "טיפול שורש במשבר בו מצויה המערכת החקלאית בישראל" (תשובת היועץ המשפטי לממשלה, עמ' 13). על-פי "טיפול שורש" זה מונה "המשקם", אשר מנתח את מצב החובות של האגודה וחבריה וקובע את אופן השיקום של החייבים, לאור כושר ההחזר שלהם וגובה החובות שנותר להם. על רקע זה - ולאור הניסיון מהפעלת החוק המקורי - התעוררו מספר שאלות משפטיות, אשר החוק המתקן ביקש לפתור ואשר עליהן עמד חברי, הנשיא שמגר, בפתח פסק-דינו. לטענת היועץ המשפטי לממשלה, תיקונים אלה אינם מעבר למידה הדרושה, והרי הם בגדר מרחב התמרון החקיקתי הנתון למחוקק. בעניין זה מציין היועץ המשפטי לממשלה, כי "ברור שהמשבר עדיין נמשך" ודורש פתרון מהיר. כן מפנה היועץ המשפטי לממשלה לכך כי הפגיעה אינה למעלה מהנדרש "כאשר מדובר למעשה בהסדר נושים שבא להחליף הסדרים מקובלים אחרים כמו פשיטת רגל, כינוס ופירוק שאף במסגרתם יכולה להיפגע זכות הנושים" (שם, בעמ' 61). על רקע זה טוען היועץ המשפטי כי "מידת הפגיעה אינה עולה על הנדרש כשהפגיעה כשלעצמה אינה ברורה כללו עיקר, דהיינו עד כמה יוכל הנושה לגבות את חובו, אם לא יכלל במסגרת החוק ולעומת זאת הפגיעה בתכלית החקיקה ובמטרתו ללא הוראות החוק המתקן היא ודאית" (שם, בעמ' 62). היועץ המשפטי לממשלה הדגיש לפנינו כי:
"החלצותו של המחוקק לפעול להצלת הסקטור החקלאי-מושבי, בדרך של פגיעה מסוימת בנושים, באה לאחר נסיון לפתור את המשבר בדרכים שונות. הן על ידי עזרה של מקורות מימון של המדינה והסוכנות והן באמצעות הסדר וולונטרי. לאחר שכל הנסיונות לא צלחו, נחקק החוק העיקרי שמטרתו היתה להסדיר סופית את כלל חובו של הגורם החקלאי. לא החוק העיקרי עומד היום לביקורת בית המשפט הנכבד, לא עומדת למבחן הוראת סעיף 15 להפחתה אוטומטית שהיא הפגיעה העיקרית שבחוק העיקרי.
--- סוף עמוד 445 ---
עומדות לביקורת ההוראות הרלוונטיות של החוק המתקן שלא הפקיעו את זכות התביעה, או הגביה של הנושים, אלא רק הציעו הסדר שונה, שאולי יפגע באפשרויות הגביה של חלק מהחוב. בנסיבות אלה כאשר כוונתו ותכליתו של המחוקק היא להציל ולעזור לשיקומו של הגורם החקלאי, הבחירה של המחוקק נעשתה בתוך 'מרחב התמרון החקיקתי'".
לחלופין, ביקש היועץ המשפטי לממשלה - אם נגיע למסקנה כי לא שוכנענו כי ננקט האמצעי שמידת פגיעתו אינה מעבר לנדרש -
"כי תינתן האפשרות להנחת התשתית העובדתית והמשפטית הנדרשת להוכחת העמידה בתנאי פיסקת ההגבלה, וזאת בהתחשב בעובדה, כי בביטול דבר המחוקק עסקינן ואין להשאיר את החלטת כב' השופטת קמא על כנה, רק משום שלא הובאו בפניה ראיות מספיקות" (שם, בעמ' 66).
- על רקע מצב דברים זה, השאלה הניצבת לפנינו הינה: האם שוכנענו כי המחוקק לא נקט אמצעים שאינם עולים על הנדרש, ועל כל פנים, האם המקרה נופל לגדר מרחב התמרון החקיקתי הנתון למחוקק? בשאלה זו התלבטתי לא מעט, תוך שהעליתי את האפשרות להיענות להצעה החלופית של היועץ המשפטי לממשלה, להחזיר את העניין לבחינה מחודשת לפני בית המשפט המחוזי. בסופו של דבר שוכנעתי כי המקרה הוא גבולי וכי הוא נופל לאותו מיתחם חקיקתי המאפשר למחוקק לעצב את ההסדר החקיקתי על-פי שיקול-דעתו, וכי אין צידוק לבחינה נוספת של "העובדות החברתיות". בהתחשב בתכלית הראויה - שעניינה פתרון המשבר העמוק שאליו נקלע המיגזר החקלאי - נראה לנו כי האמצעי שנקט המחוקק בחוק המתקן פוגע אמנם בנושים, אך פגיעתו אינה עולה על הנדרש, ועל כל פנים, היא על הגבול החוקי של הפגיעה. בהגיעי למסקנה זו שקלתי את החלופה של ההסדר הוולונטארי והגעתי למסקנה כי הוא איננו מתאים (לאור הניסיון שנכשל). כמו כן שקלתי הסדרים חקיקתיים אחרים שהוצגו לנו על-ידי הצדדים, אך שיש לדחותם לאור היעדר כל ניתוח ענייני המבסס אותם. בסופו של דבר נשאר הסדר החקיקתי אשר הכנסת בחרה בו לאחר שקילה ובחינה, ולא מצאתי - לאחר שלקחתי בחשבון את מכלול השיקולים - כי הוא מעבר לאותו מיתחם שיש להשאירו לשיקול-דעתו של מחוקק בחברה דמוקרטית. בעניין זה נתתי גם משקל לעובדה שעניין לנו במקרים הראשונים המגיעים לבתי המשפט, ובשל היעדר ניסיון חוקתי לא נוצל הפוטנציאל הראייתי הקיים ולא הוצגו כל הנתונים החברתיים המצויים בידי המדינה להוכחת טענותיה.
מטעמים אלה הנני מצטרף למסקנתו של חברי הנשיא, כי יש לקבל את הערעורים ברע"א 1908/94 וברע"א 3363/94 וכי יש להחזיר את התיקים להמשך הדיון לגוף העניין. כמו כן הנני מסכים, מטעמים אלה, לדחות את הערעור בע"א 6821/93.
בהתחשב בעמדתי זו הנני מציע כי לא יהא צו להוצאות.
--- סוף עמוד 446 ---
סיכומם של דברים
- הגעתי אפוא למסקנות הבאות: ראשית, כיחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו הוא בעל מעמד חוקתי על-חוקי; כי ניתן להגיע לתוצאה זו בדרכים שונות, שההכרעה בהן אינה דרושה בערעור זה, אם כי הדרך הנראית לי כראויה ביותר היא זו המכירה בסמכותה של הכנסת להעניק חוקה לישראל, המצויה ברמה הנורמאטיבית העליונה ביותר (סמכות מכוננת); כי חוק יסוד זה מהווה נורמה עליונה, אשר לאורה תיבחן חוקתיותו של חוק "רגיל" הפוגע בזכות אדם חוקתית המעוגנת בו וכי אין לשנות חוק יסוד זה אלא בחוק יסוד. שנית, כי חוק "רגיל" שהכנסת מקבלת (יהא הרוב לכך אשר יהא) אינו יכול לפגוע בזכות אדם המוגנת בחוק היסוד, אלא אם כן הוא מקיים את דרישותיה של פיסקת ההגבלה. אם החוק "הרגיל" אינו מקיים דרישות אלה, הוא לא חוקתי, בין שנאמר בו במפורש כי הוא מבקש לפגוע בזכות אדם מוגנת בחוק היסוד, ובין שהפגיעה משתמעת. שלישית, כי בית המשפט בישראל הוא בעל סמכות לביקורת שיפוטית על חוקתיות החוק. עליו לבחון (בשלב הראשון) אם חוק "רגיל" (שנתקבל לאחר חקיקתו של חוק היסוד) פוגע בזכות אדם מוגנת. ועליו לקבוע (בשלב השני) אם הפגיעה מקיימת את דרישותיה של פיסקת ההגבלה. אם בית המשפט יגיע למסקנה כי זכות היסוד נפגעה בלא שנתקיימו דרישותיה של פיסקת ההגבלה, בכוחו ליתן סעדים חוקתיים, ובהם הכרזה על בטלותו של החוק (או חלק ממנו). רביעית, כי הוראת חוק-יסוד: כבוד האם וחירותו, שלפיה "אין פוגעים בקנינו של אדם", מתפרשת באופן שבגדרי הקניין נופלים גם חיובים (אובליגטוריים), ועל-כן דבר חקיקה המפחית את זכותו של הנושה פוגע בקניינו. חמישית, כי פיסקת ההגבלה - בדרישתה כי החוק פוגע בזכות האדם במידה שאינה עולה על הנדרש - מעגנת מבחן של מידתיות, הבנוי על שלושה מבחני משנה: קשר ראציונאלי, צורך ומידתיות (במובן הצר), תוך הכרה במרחב תמרון חקיקתי של המחוקק. לבסוף, כי בערעורים שלפנינו נחה דעתנו כי הפגיעה בקניינם של הנושים קיימה את דרישותיה של פיסקת ההגבלה.
סוף דבר
- עם חקיקתו שלחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו התרחשה מהפכה חוקתית במעמדן של זכויות האדם בישראל. מספר זכויות הפכו לזכויות חוקתיות על-חוקיות.
הפוליטיקה הישראלית הפכה, בכל הנוגע לזכויות האדם, לפוליטיקה חוקתית. התרחשה קונסטיטוציונליזציה של המשפט הישראלי. זכויות האדם החוקתיות מקרינות עצמן לכל ענפי המשפט (הציבורי והפרטי) ומשפיעות על מהותם. אם בעבר נגזרו זכויות האדם מההסדרים בענפי המשפט השונים, הרי מעתה ייגזרו ענפי המשפט השונים מזכויות האדם החוקתיות. אך מעבר לכך: חל שינוי ברטוריקה החוקתית. אם, בעבר, הרטוריקה המשפטית התמקדה סמכות, בכוח ובשיקול הדעת (החקיקתי, המינהלי והשיפוטי), הרי מעתה נעבור לרטוריקה של זכויות וחירויות. לא הכוח השלטוני באיזונו הראוי הוא שיקבע את זכות האדם, אלא זכויות האדם, באיזונן הראוי, הן שתקבענה את הכוח
--- סוף עמוד 447 ---
השלטוני. שינוי חוקתי זה נעשה על-ידי הכנסת, אשר הטילה מגבלות על עצמה ועל הרשויות השלטוניות האחרות. כל אלה מטילים אחריות כבדה על כל רשויות השלטון, החייבות לכבד את זכויות האדם. מצויים אנו בתקופת מעבר לא קלה של הסתגלות למבנה החוקתי החדש. קיימת אי-ודאות וקיימים חששות. ניצבים סיכונים, אשר על חלקם עמד חברי, הנשיא שמגר. אכן, נדרשת התאפקות מרבית של הרשות השופטת. עליה להבין כראוי את תפקידה במדינה דמוקרטית. תפקיד זה אינו כרוך בקביעת המדיניות החברתית של המדינה. הרשות השופטת אינה קובעת את סדרי העדיפויות הלאומיים.
התפקיד השיפוטי הוא בפיקוח על חוקיותה של המדיניות שהגורמים הפוליטיים קובעים. תפקיד השופט הוא בשמירה קפדנית על האיזון העדין בין שלטון הרוב לבין ערכי היסוד וזכויות האדם. תפקיד השופט הוא בשמירה על החוקה ובהגנה על זכויות האדם. אמת, להכרעה החוקתית השלכות פוליטיות. עם זאת, היא אינה נעשית מתוך שיקולים פוליטים. שיקוליו של השופט הם משפטיים-חוקתיים. אני משוכנע כי במשך הזמן נגבש לעצמנו, כרשות שופטת, אמות מידה להפעלת שיקול-דעתנו החוקתי. חוסר הוודאות יקטן. החששות יפחתו. בגיבוש הניסיון השיפוטי שלנו נפעל באובייקטיביות, בענווה ובמלוא האומץ השיפוטי הנדרש. איננו הראשונים שעמדו במבחנים דומים. כשם שמדינות אחרות עמדו בכך, יש להניח כי גם אנו נוכל לקשיים, וכי בסופו של דבר הדמוקרטיה הישראלית תצא מחוזקת. אכן, נוצר סיכוי כי השינוי החוקתי יופנם. כי זכויות האדם יהפכו ללחם חוקם של כל נערה ונער וכי המודעות לזכויות - לזכויות הילד, הנכה, הקשיש, החולה, העובד, המיעוט והאישה - תגבר, וכן כי נהיה רגישים יותר לזכויות האדם באשר הוא אדם. הסיכוי הוא בהשתתת השלטון על החוק, ולא בהשתתת החוק על השלטון. הסיכוי הוא בהגברת מודעותה של הכנסת לתפקידה החוקתי ובחיזוק הוקרת העם למעמדה המרכזי כמעניקה חוקה לישראל.
הסיכוי הוא בהכרה בתפקידו החוקתי של בית המשפט כשומר החוקה, כמאזן בין ערכים חוקתיים הקבועים בחוקה וכמפקח על חוקיות פעולותיהן של הרשויות השלטוניות.
הסיכוי הוא בהעלאת קרן זכויות האדם ובקירוב הלבבות בין בני אדם, שכולם נבראו בצלם הבורא.
השופט ד' לוין: 1. עיינתי בכובד ראש ובעניין רב בחוות הדעת המלומדות, המעמיקות, הנרחבות והמאלפות של הנשיא שמגר ושל הנשיא ברק, המתייחסות ביסודיות לכל הסוגיות החשובות והעקרוניות אשר עלו לדיון בהליך שלפנינו. דומה שאם אבקש להוסיף ולסקור בהרחבה את הרקע העובדתי ואת התשתית המשפטית בשאלות שבמחלוקת, אמצא "מכניס תבן לעופריים", והרי אין בכך טעם.
- את משנתי הסדורה בענייןחוק-יסוד חופש העיסוק וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו ואת עמדתי באשר למעמד החוקתי "העל-חוקי" של חוקים אלה ולמקומם המרכזי בחוקת ישראל המתגבשת פרקים פרקים, הבהרתי בהרחבה ובפירוט בפסק-דיני בפרשת כלל [37]. בכל הסוגיות העקרוניות והערכיות, ההתייחסות לחוקי היסוד והפן החוקתי שבהם, הצטרפו חבריי להרכב, השופטת שטרסברג-כהן והשופט טל, לדעתי. הם חלקו עליי רק במסקנה לעניין המידתיות של החקיקה בנסיבות אותו מקרה.
--- סוף עמוד 448 ---
אפנה ואתייחס לאמור בפסק-דיני הנ"ל, בתמצית ככל האפשר, עד כמה שיהיה צורך בכך, לשם הצגת עמדותיי בסוגיות העומדות לדיון לפנינו.
- רואה אני מקום וצורך להתייחס בהרחבת מה למספר סוגיות שהן במוקד הדיון לפנינו ולהביע דעתי לגביהן. ובאלה אומר את דברי:
(א) מקור סמכותה של הכנסת לחוקק חוקי יסוד ברמה חוקתית על-חוקית.
(ב) מעמדם החוקתי של חוקי היסוד הנ"ל, הקשר הפנימי שביניהם ומקורות היניקה לערכים ולעקרונות הבאים לכלל יישום בחוקים אלה במפורש או במשתמע.
(ג) כיצד יש להתייחס לזכויות היסוד המוגנות של האדם על-פי חוקים אלה, ומה ההגנה הניתנת לאזרח מפני פגיעה בהם.
(ד) מהי הפגיעה המותרת בזכויות יסוד אלה וכיצד תיבחן חוקיותה של הפגיעה על-פי העקרונות שבסעיפי ההגבלה המפורשים בכל אחד משני החוקים הללו.
(ה) כיצד על בית המשפט למלא את תפקידו ולהפעיל את סמכותו בהגנה על זכויות היסוד והערכים שבחוקים הנ"ל, הפרשנות הראויה שלהם ועד כמה וכיצד יפרוס בית המשפט הגנתו על הזכאים להגנה מכוח החוק לבל ייפגעו זכויותיהם מעבר למותר ולנדרש.
(ו) מהי התכלית של החוק העיקרי, ומה בא ללמדנו החוק המאוחר יותר שהוא החוק המתקן. בהקשר זה נדרשת התייחסות לשאלה עד כמה פוגעים חוקים אלה בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, הקובע לאמור בסעיף 3:
"אין פוגעים בקנינו של אדם".
ואם קיימת פגיעה כזו, עד כמה היא נסבלת מבחינת הכללים ואמות המידה שבסעיף ההגבלה (סעיף 8) שבחוק הנ"ל.
(ז) מהי ההכרעה המתחייבת לאור כל שייאמר בעניינו.
- שני חבריי, הנשיא שקדם שמגר והנשיא דהיום, בחוות הדעת שלהם, קובעים כאחד שהכנסת, בחוקקה את שני חוקי היסוד הנ"ל, הציבה אותם ברמה נורמאטיבית חוקתית על-חוקית וקבעה ברמה חוקתית זכויות יסוד מהמעלה הראשונה, שלא על נקלה תורשה פגיעה בהן. אומר פשוט וברור כי דעתי כדעתם. לצד ההסכמה העקרונית
--- סוף עמוד 449 ---
מתקיים בגישותיהם שוני בשאלה החשובה - מהו מקור סמכותה של הכנסת להוציא מתחת ידה ולהנחיל לעם חקיקה העומדת ברמה האמורה. הנשיא שמגר מעדיף לקבוע כי סמכותה של הכנסת בנדון במה שמוגדר על-ידיו כ"תורת ריבונות הכנסת", כפי שהבהיר בחוות-דעתו ובמסקנתו, היא כי הכנסת, כבית מחוקקים לכל דבר, מוסמכת לקבוע רמות בחקיקתה. הנשיא ברק מעדיף לקבוע כי הסמכות במה שהוגדר על-ידי הנשיא שמגר כ"תורת הסמכות המכוננת". על-פי תורה זו, כנסת ישראל כבית המחוקקים עושה מלאכתה בכיסוי של שני כובעים - האחד, ככל שמדובר בחקיקה רגילה, מסמל ומציין את מקור סמכותה בתפקיד שיוחד לה לשמש כבית המחוקקים המופקד על החקיקה השיגרתית; האחר, ככל שמדובר בתחום החקיקה החוקתית העל-חוקית, מסמל את כוחה ומעמדה כרשות המכוננת, שבאה בנעליה של האסיפה המכוננת, שנבחרה על-מנת שתקבע חוקה למדינה אך עברה מן העולם בלא שתגשים את ייעודה.