בית המשפט הוא שיצטרך לקבוע, וזאת על-פי התשתית העובדתית שעמדה לפני המחוקק, שאכן זו - בעוצמתה, ביסודיותה, ובסבירותה - עונה על תנאי סעיף ההגבלה.
אם תוצג כנגד תשתית עובדתית זו, על-ידי מי שזכותו היסודית המוגנת נפגעה, תשתית עובדתית נוגדת המצביעה על כך שניתן היה להשיג את התכלית הראויה, ככל שזו קיימת, בדרך הפוגעת פחות, כי אז נטל השכנוע הוא על המחוקק שפגע בזכות
--- סוף עמוד 461 ---
באמצעות נציגיו. ודאי שבית המשפט לא שם עצמו, ואינו מתכוון לשים עצמו, במקום המחוקק, אולם תפקידו הוא וגם חובתו לבחון ולבדוק בראיית הביקורת השיפוטית אם אכן הקפיד המחוקק בקיום תנאי ההגבלה, אם לא עשה מלאכתו קלה, אם לא הרחיק לכת, אם לא פגע בזכות היסוד המוגנת של האזרח מעבר למידה. בית המשפט, ללא ספק, מכבד את הרשות האחרת הפועלת בתחום סמכותה, וגם יתייחס בכובד ראש ובכובד הראוי לדבר חקיקה שיצא מאת המחוקק הראשי, אך באותה מידה שומה עליו להקפיד בקיום זכויות היסוד החוקתיות של האזרח. לכן על האזרח נטל השכנוע כי זכותו נפגעה, ועל המחוקק, באמצעות נציגי המדינה, הנטל לשכנע כי הפגיעה נסבלת, וכי היא מקיימת את תנאי סעיף ההגבלה על מרכיביה. אין להטיל גם נטל זה על האזרח הפגוע.
חוששני שאם בעניינים חוקתיים נאמץ לעצמנו את הכלל הקיים במשפט המינהלי כי חזקה על הרשות שהיא פועלת בתחום סמכותה כראוי עד שחזקה זו נסתרת, נביא לרפיון בהתייחסות לזכויות היסוד המוגנות ונביא חלילה לידי כך שהברכה אשר צמחה לנו מחוקי היסוד הנ"ל תתמסמס ותלך. מהטעמים דלעיל, לא מקובלת עליי דעתו של חברי המלומד, השופט גולדברג, בחוות-דעתו, לעניין נטל השכנוע ולעניין עוצמת הפגיעה הנדרשת כדי שייאמר על חוק רגיל שאינו עומד בתנאי סעיף ההגבלה.
- על-פי אילו אמות מידה יבחן בית המשפט את דבר הפגיעה בזכות יסוד ויפרש את המרכיבים השונים של סעיף ההגבלה? ידועות ומוכרות עילות ההתערבות של בית המשפט בהחלטות מינהליות של רות שלטונית, אך נשאלת השאלה: האם בחינת חוקיות של חוק תיעשה על-פי אותן אמות מידה, או שמא עלינו להדריך עצמנו בכללים מיוחדים? דומה שהכלל שצריך להדריכנו במקרה כזה הוא כי כשבוחנים את השאלה אם הייתה פגיעה בזכות יסוד של האזרח, יש ליתן לזכות המוגנת את מלוא המשמעות הערכית והעקרונית שיש לייחס לה, ברוח המוצהר במגילת העצמאות ועל-פי עיקרי שיטת הממשל הדמוקרטית, ולצמצם ככל האפשר את מרחב האפשרויות של פגיעה או כירסום בזכויות אלה. הוכחה הפגיעה, כי אז, כפי שכבר ציינתי לעיל, המצדיק את הפגיעה צריך להוכיח ולהראות כי הפגיעה מותרת על-פי העקרונות שבסעיף ההגבלה. בחינה זו אפשר שתיעשה על-פי אמות מידה דומות לבחינת תקפותן של הוראות מינהליות, דהיינו: האם משתמעים מדבר החקיקה הפליה ממשית, קיפוח, או חלילה שרירות לב; אך גם מעבר לכך - האם ההוראה הפוגעת בזכות היסוד נקבעה שלא בכנות או שהיא לא עניינית ולא סבירה. מתוך מתן כבוד לרשות המחוקקת ראוי לנו להניח כי שיקוליה וטעמיה לדבר החקיקה הפוגע היו להבנתה של הרשות המחוקקת ענייניים וכנים, אולם גם את אלה שומה על בית המשפט לבקר ולבדוק, שמא נפלה שגגה מאת המחוקק שלא תסכון.
--- סוף עמוד 462 ---
הייתי אומר כי הביקור על הפגיעה בזכות היסוד צריכה להיות קפדנית ונחרצת, ואילו בבחינת הצידוק לפגיעה על-פי מרכיבי סעיף ההגבלה יכול בית המשפט לגלות פתיחות וליברליות לתהליך החקיקה, תוך ראיית האיזונים הנדרשים לגבי כל אחד ממרכיבי סעיף ההגבלה. תידחה חקיקה מפלה, מקפחת, שרירותית מיניה וביה, אולם מיתר הבחינות תהיה הפרשנות גמישה לעניין ההתייחסות לתכלית, לסבירותה של זו ולכנותה וכן למידת האמצעי שננקט ולנחיצותו. על-פי אמות מידה אלה אנחה את עצמי בהתייחסותי לחוק העיקרי ולחוק המתקן.
- המיגזר החקלאי המשפחתי נקלע במרוצת השנים למשבר כלכלי חמור ביותר, חובותיהם של חקלאים הרקיעו שחקים, ורבים הגיעו למצב של חדלות פירעון, ובאין מושיע היה חשש ממשי להתמוטטות הענף ולקריסה של מיגזר החקלאות בישראל. ביקשה המדינה וראה המחוקק לקבוע הסדרים חוקיים אשר יקרעו את רוע הגזירה או לפחות ימתנו אותה, כך שניתן יהיה לקיים את המשקים החקלאיים תוך כדי הסדר החובות של החקלאים על-פי הסדרים כופים שנקבעו בחוק. החוק העיקרי שקיבל תוקף ביום 12.3.92 הגביל עצמו להסדרים שיהיה בכוחם לפתור בעיקרו של דבר את בעיית החובות שעמדו לפירעון ביום 31.12.87. מההוראות הרבות והמורכבות שבחוק חשובים לענייננו הם אלה:
(א) ימונו על-פי החוק משקמים אשר יינתנו להם הסמכות והכוח המשפטי לטפל בחובותיהם של החקלאים ולהסדיר על-פי שיקול-דעתם הם את תשלום החובות בכפוף לסמכויות, מבחינת מהותן ומבחינת היקפן, שניתנה להם בחוק.
(ב) לגבי החובות שהחוק חל עליהם נשללת למעשה הסמכות של בתי המשפט ומשרדי ההוצאה לפועל לדון בחוב או לפעול להוצאתו לפועל על-פי הקבוע בפסק-דין. הליכים שנפתחו - ייפסקו, והעניין כולו יועבר לדיון לפני משקם ולהחלטתו.
המשקם הוא שקובע את סכום החובות, כושר ההחזר, סכום החוב שייפרע ודרך פריסתו, מימוש נכסים לפירעון החוב, מחיקת חובות ועוד כיוצא באלה הוראות הנוגסות בזכויות הנושה להיפרע על מלוא החוב המגיע לו.
- למקרא החוק גלוי וברור שיש בו פגיעה ממשית בזכויותיהם היסודיות של הנושים בקניינם, משתי בחינות עיקריות: ראשית, במובן זה שנסגרו בפניהם שערי בית המשפט וההוצאה לפועל ששם עומדת להם זכותם לתבוע את המגיע להם מחייבים אלה כמו מכל חייב אחר. שנית, נכפה עליהם הסדר שעלול לקפח אותם במובן זה שחלק מהחוב עלול להימחק וחלק מהחוב אפשר שייפרס לתשלום לשנים רבות, כך שבסופו של דבר ככל שייפרעו למצער על חובם, יהא זה במידה חלקית מאוד ושלא לפי ציפיותיהם, צורכיהם וזכויותיהם, בלא שיוכלו לנקוט אמצעי הוצאה לפועל שהיו שמורים להם בטרם החוק.
--- סוף עמוד 463 ---
ניתן אפוא לומר כי בהוראות חוק זה יש משום פגיעה ממשית בקניינם של הנושים.
- עד לחקיקתחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו ביום 25.3.92 קניינו של האדם לא היה מוכר כזכות יסוד מוגנת, ועל-כן ההגנה על הקניין ברמה חוקתית, שהוכרה בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו בסעיף 3 הקובע לאמור: "אין פוגעים בקנינו של אדם", לא עומדת לאזרח באשר לחוק האמור. זאת בשל סעיף שמירת הדינים שבחוק היסוד. סעיף זה (10) קובע:
"אין בחוק-יסוד זה כדי לפגוע בתקפו של דין שהיה קיים ערב תחילתו של חוק-היסוד".
גם אז, וזאת ייאמר מתוך התייחסות לעקרונות הכלליים שבחוקי היסוד שאני רואה אותם כמכלול, ראוי לו לבית המשפט, בבואו לפרש חוק שקדם לחוק היסוד בעניינים שנוגעים בזכויות יסוד של האדם, שיעשה כן ברוח האמור בחוקי היסוד. כלל זה נקבע במפורש בסעיף 10 של חוק-יסוד: חופש העיסוק ואין כמותו בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. אולם לדעתי יפה גישה זו גם לענייננו. כאמור, יש להתייחס ערכית לשני חוקי היסוד כאחד - מה גם שמלכתחילה הצבנו כנר לרגלינו את הערכים העקרונות שבמגילת העצמאות, שמקרינים גם על ענייננו - בבואנו לפרש את המשפט החל על אזרחי המדינה. עשינו זאת לא אחת בקביעת זכויות יסוד של האזרח וההגנה עליהן, וראוי לעשות כן גם בהקשר זה.
- שונה המצב לעניין החוק המתקן, אשר נתקבל בכנסת ביום 4.8.93. חוק זה הוא מאוחר לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, ומשום כך חלה עליו ההוראה שאין לפגוע בקניינו של אדם. החוק המתקן לא זו בלבד שיש בו פגיעה בקניינם של הנושים במידה המתקיימת בחוק המקורי, כמוסבר לעיל, אלא, שהפגיעה המצויה בו מרחיקה לכת אף יותר. ראשית לכול החוק המתקן מכפיף להסדר גם חובות שהתגבשו עד ליום 31.12.91. יתרה מזו, הוא מרחיב את כוחו וסמכותו של המשקם לעניין מחיקת חובות ופריסתם. זאת ועוד. לפי החוק המתקן, חוב מס המוגדר כ"כל סכום שאדם חייב בו על פי חיקוק הדן בהטלת מס או תשלום חובה ששר האוצר ממונה על ביצועו או על הגביה לפיו" אינו בגדר החובות המוסדרים על-פי החוק הנ"ל.
משמע שבעוד אזרח סתם נתפס בהוראותיו של החוק ולפיכך יכולתו לגבות את חובו נפגעת, הרי המדינה כבעל חוב איננה נתפסת על-פי החוק, והיא חופשית להמשיך ולפעול לגביית חובותיה. על-כן דעתי כדעת חבריי, הנשיא שמגר ונשיא ברק, בחוות-דעתם שלהם, כי החוק המתקן פוגע בקניינם של הנושים בהליכים נושא דיון זה.
--- סוף עמוד 464 ---
- טענה המדינה כי התיקון לחוק אינו אלא הבהרה להוראות שבחוק העיקרי ועל-כן דינו של התיקון כדין החוק העיקרי שאין חוק היסוד חל עליו. טענה זו נדחתה על-ידי הנשיא. ואני מסכים לדעתו ומטעמיו. אוסיף עם זאת ואומר אך זאת כי כל חוק, אפילו חוק מתקן, נתפס בכללי חוקי היסוד הנ"ל על-פי היום שבו נחקק.
ההוראות בדבר שמירת המצב הקיים נועדו למטרה אחת ויחידה: למנוע פגיעה קשה ביציבות החוק הקיים וערעור חמור בשיטה שעל פיה נהגו עד לתחילתם של חוקי היסוד. אין להסיק מכך שהחוק שהיה קיים, משנתברר שהוא פוגע בזכות יסוד של האדם, הוא טוב וראוי ורצוי שיוסיף להתקיים לאורך ימים. כאמור, גם כשהחוק הוא כזה יש מעתה לפרשו ככל שניתן ברוח הכללים שבחוק היסוד. נראה לי כרצוי וטוב יותר ההסדר הקיים בחוק-יסוד: חופש העיסוק, המגביל את תקופת חלותם של החוקים הפוגעים שקדמו לחוק היסוד; אך זו בעייתו של המחוקק, ואין בכוחנו לשנות מכוח סמכותנו את שנקבע במפורש בחוק. היסוד הרעיוני לשמירת המצב הקיים אינו מתקיים עוד ככל שמדובר בעשייה חקיקתית מאוחרת.
בבואו לקבוע חוק המתקן חוק ישן, המחוקק נדרש לתת דעתו לעיקרים ולערכים שבחוק היסוד ולהימנע מפגיעה לא מותרת בהם.
- משקבענו כי החוק המתקן פוגע בהוראות סעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, עלינו לבחון אם פגיעה זו נסבלת ומותרת בהיותה חוסה תחת ההגנה הניתנת לפגיעה כזו, בסעיף ההגבלה.
- אשר לשלב הבדיקה הראשון, דהיינו האם הפגיעה נעשתה לפי חוק: לא מתעוררת בענייננו כל בעיה, שכן החוק המתקן נתקבל בכנסת, וההוראות הפוגעות הן חלק מאותו חוק. אשר לשלב הבדיקה השני: האם הולם החוק את ערכיה של מדינת ישראל - ייאמר כי במשטרים דמוקרטיים נאורים, כמו גם במסורת ישראל, מקובל הערך של עזרה הדדית, תמיכה על-ידי מי שיש לו בחלשים הנזקקים לסיוע ולתמיכה למען קיומם, נשיאה בעול צורכי המדינה באופן פרוגרסיבי לפי היכולת, והטלת מטלות על חלק מן הציבור כדי להושיע חלק אחר מן הציבור כדי שתתקיים חברה נאורה וצודקת הדואגת לצורכי הכלל ולאיכות חיי הקהילה (עמדתי על מהותו של שלטון דמוקרטי ערכי הן בדרך כלל והן במסורת ישראל בהקשר אחר, אך המתאים גם לענייננו, בפרשת כלל [37], בעמ' 474-477. אני רואה לראוי ולנכון להפנות לדברים ולציטוטים המפורטים בהרחבה בפסק-דיני הנ"ל).
כבר היו דברים מעולם במדינות דמוקרטיות שהציבור או חלק ממנו נקראו ונדרשו להיחלץ להצלת מיגזרים במשק העומדים בפני קריסה. נמצא לא אחת במסורת ישראל ציוויים, כללים ומנהגים שהמאפיין אותם העזרה לגר, ליתום ולאלמנה, לתושב, לדלים, לחלכאים ולנדכאים. עמד על כך בהרחבה הנשיא בחוות-דעתו, ואין לי אלא להצטרף לכל שנאמר על-ידיו.
--- סוף עמוד 465 ---
האם החוק הפוגע משרת תכלית ראויה? בהצעת החוק המסבירה את החוק העיקרי נאמר, בעמ' 92, כי הצעת החוק "נועדה ליצור מסגרת חדשה לפתרון המשבר הקשה ביותר אשר פוקד את כל המגזר החקלאי כבר שנים מספר". עוד נאמר שם כי:
"מגמתה הכללית היא (של הצעת החוק - ד' ל') לאפשר את שיקומו של המגזר החקלאי, תוך העדפת השיקום על פני הפירוק מצד אחד, והצורך להמנע מהזרמת כספים מקופה ציבורית מצד שני. התערבות המחוקק במציאת הסדרים למגזר החקלאי נראית עתה מחוייבת המציאות לאחר שההסדרים השונים לא הוכיחו עצמם, והותירו את המגזר החקלאי במשבר עמוק ולעתים אף החריפו".
אכן, המדיניות הנכונה בטיפול בגופים עסקיים או בבעלי עסקים הנקלעים למשבר כלכלי חמור היא לאו דווקא בחיסולה של החברה העוסקת או בהכרזתו של בעל העסק כפושט-רגל, אלא בשיקום העסק ובהבראתו כל שהדבר רק ניתן. הזדמן לי לומר בהקשר זה בע"א 673/87 י' סלאח ואח' נ' מפרק פרץ את איסר חברה לבנין והשקעות בע"מ (בפירוק) [60], בעמ' 68, זאת:
"לסברתי - אין להיחפז (הכוונה לחיסולו של עסק בפירוק ובפשיטת-רגל - ד' ל'). ככל שניתן להציל עסק מהתמוטטות יש לחתור לכך בזהירות ובאחריות אך תוך תעוזה ותושייה. ככל שמתאפשר חיסולו ההכרחי של עסק תוך כדי ניהולו כעסק פעיל חי ותוסס על-ידי המפרק, הנאמן וכונס הנכסים, וזאת בהשגחת בית המשפט ובהדרכתו, כן ייטב לנושים ולמשתתפים בחברה ולפושט הרגל כפרט.
בעשייה כזו מממשים את תכלית החוק. בגישה האמורה, ככל שרק תהיה ישימה, בנסיבות המקרה, מקדמים תוצאה צודקת".
הן פקודת החברות [נוסח חדש], תשמ"ג-1983, והן פקודת פשיטת הרגל [נוסח חדש], תש"ם-1980, מעודדות ומקדמות פתרון על-פי הסדר שבו מוותרים הנושים על חלק מתביעתם כדי להציל את החברה או את בעל העסק מקריסה מוחלטת. זה נהנה מעט וזה יחסר מעט, אולם הישועה תבוא לשניהם.
כך על דרך האנלוגיה לענייננו. התמוטטות המיגזר החקלאי עלולה הייתה להסב נזק בל ישוער לכלכלת המדינה ולהביא אזרחים רבים וטובים - שהשקיעו את כל משאביהם, אונם ומרצם לבניית המשק החקלאי המפואר של מדינת ישראל - עד כדי פת לחם. אין לזנוח אותם בעת צרה. מי שיכול, בראש ובראשונה, לתרום להבראת המצב ולמניעת קריסה, הם הנושים, שנייהלו עסקים עם החקלאים ונהנו לא מעט מרווחים במרוצת השנים.
--- סוף עמוד 466 ---
אין להטיל את חובת ההיחלצות על כלל האזרחים אלא על הנוגעים לדבר. החוק בא לשרת תכלית ראויה - לקדם צרכים חברתיים של קהילה רבת זכויות, לעשות צדק סוציאלי ולאפשר למדינה להתגבר על מצוקה מסוכנת, שאם לא תיפתר, תפגע קשות בכלכלת המדינה.
במקרה זה, אין למעט מחשיבות התכלית האמורה בשל כך שאין היא נוהגת בשוויוניות כלפי המיגזרים השונים במשק. אין שוויוניות זו נדרשת במקרה כגון דא מבחינת ערכיה של מדינת ישראל, ובאי-שוויוניות זו, ככל שהיא קיימת, בסיוע למיגזרים שבמצוקה או בהטלת העול על חלק מן הציבור, אין כדי לפגום בתכלית.
- השאלה הנשאלת ותשובה תידרש לה בשלב הבדיקה האחרון היא, האומנם הפתרון המוצע פוגע בזכויות יסוד של אזרחים מעבר למידה הנדרשת והמתחייבת בכל נסיבות המקרה. לעניין מידתיות הפגיעה היו לי היסוסים והרהורים.
ראשית, משום שבחוק המתקן מוציאה המדינה את עצמה מכלל הנושים אשר יצטרכו לשאת בעול. שאלתי עצמי אם גישה זו ראויה היא כאשר המדינה ככזו, שגם היא נהנתה מהכנסות מהמיגזר החקלאי, לא צריכה לתרום ממשאביה היא כדי לחלץ חקלאים ממצוקתם.