הנה זו נסיכות פלונית ובה שולט שלטון החוק (ולו באורח פורמאלי). כרוז הנסיך רכוב על סוס מתייצב בכיכר המרכזית בכל יום שני ובכל יום חמישי, בשעה חמש אחרי-הצהריים, פורס הוא מגילת קלף, וקורא הוא לבני הנסיכות הנאספים במקום את החוקים החדשים. אם יאבה הנסיך לשנות את ימי הפירסום, את שעות הפירסום או את מקום הפירסום, יהיה עליו להודיע על כך מראש, וכך יעשה במקום הפירסום השיגרתי, בימי הפירסום המקובלים ובשעות שנקבעו מראש. וכרוז כי יתייצב בכיכר המרכזית, בלא אזהרה מוקדמת, ביום ראשון בשעה אחת-עשרה בבוקר, קריאתו לא תהיה קריאה ואפשר אף למניין לא יזכה החוק לא יהיה "חוק". "שפת הדיבור" של הכנסת היא ב"חוק", ו"חוק" ייקרא אך לדבר חוק שנתפרסם. אותה נורמה המתיימרת להיות תקפה כחוק על-אף אי-פירסומה, לא תהא כלל חוק על-פי הגדרתה של הכנסת היא עצמה.
לו אחרת אמרנו כי אז נגדו דברינו יסודות ראשוניים באירגונה של חברה; בוקה ומבוקה ומבולקה, וכדי ביזיון וקצף.
דוגמה נוספת. על-פי תקנון הכנסת חוק אינו חוק אלא אם קיבלה אותו הכנסת בשלוש (או בארבע) קריאות. והצעת חוק שזכתה אך לשתי קריאות בלבד, לא תצא מכלל הצעה ולא תהפוך חוק גם אם ייאמר בה עצמה כי הנה עומדת ההצעה להפוך "חוק" לאחר שתזכה בשתי קריאות בלבד. רק תיקון קודם מפורש (בתקנון או בחוק, לפי הצורך) אשר יתיר קבלת חוק בשתי קריאות בלבד, רק תיקון מעין זה יהיה בכוחו להפוך הצעת חוק ל"חוק" לאחר שתי קריאות בלבד. טעמים שהעלינו בעניינו של פירסום יחולו אף כאן, ומה לנו שנחזור עליהם.
- אם נדמה את הכנסת ואת הליכי הכנסת למכונה ובה מנגנון הפעלה, נאמר כך:
מכונה הפולטת בקבוקי משקה קל, לא תסכון לפליטתם של כרטיסי חניה אלא אם ישונה המנגנון שבתוכה; החילוף חייב שייעשה, כמובן, באורח מיוחד לפני שהמכונה תהיה כשרה למשימתה החדשה. קוסם שבקוסמים לא יוכל לפתוח מגרה נעולה במפתח הנמצא בתוכה של המגרה, וזריז שבזריזים לא יוכל לנעול מגרה ובה בעת להניח את המפתח
--- סוף עמוד 534 ---
בתוכה של המגרה. מגרה לא תיפתח במפתח שאינו בן-זוג למנעול הקבוע בה; אך כל קטן יידע לפתוח אותה מגרה אם יימצא המפתח שיועד למנעול, או אם יוחלף המנעול להיותו בן-זוג למפתח. אלה חילופים חייבים שייעשו לעצמם, ורק עם סיומם יבוא מעשה פתיחתה של המגרה כסדר. אלו מכונות ומגירות ואלה הכנסת והליכי הכנסת,
וכאלו כן אלה. ראו עוד והשוו, למשל: הוג, בספרו הנ"ל, בעמ' 309 ואילך; .P. A
.JOSEPH, "CONSTITUTIONAL ENTRENCHMENT AND THE MMP REFERENDUM" 16 N. Z. U
- REV. (1994) 67).
הצבעה בכנסת; רוב מיוחד
- נקרב עתה מבטנו אל נושא ההצבעה בכנסת, והרי בו עיקר ענייננו. נפתח בנושא הקוורום ונמשיך בדרכנו אל נושא ההצבעה. נוסיף ונזכיר בראשית, כי גם נושא הקוורום גם נושא ההצבעה שני הנושאים כאחד עניינם בהליכי "התארגנותה" של הכנסת, בקביעת המנגנונים שיאפשרו לכנסת לפעול, בתהליך שבו קושטת הכנסת עצמה קודם שהיא עומדת לקשוט אחרים לבר הכנסת.
- אשר לכלל הקוורום. כלל הקוורום הוא כלל אופציונאלי: לעתים נקבע כלל של קוורום - בוואריאציות מוואריאציות שונות - ולעתים אין קובעים כל צורך בקוורום. בהתאםלסעיף 20 לחוק הפרשנות (קדם לו סעיף 37 לפקודת הפרשנות [נוסחחדש]), "פעולה שהוטלה על מספר בני אדם כשרה אם נעשתה בידי רובם", וזו הנחת המוצא לדיון בפעילותו של כל גוף קולגיאלי (שאינו גוף שיפוטי או מעין-שיפוטי).
ראו, למשל, והשוו בג"צ 7/55 ינוביץ ואח' נ' אור ואח' [66], בעמ' 1255 ואילך.
אכן, יש יסוד לטענה כי חוק הפרשנות אינו חל - מכוחו הוא - על חוק-יסוד: הכנסת, אך ניתן לשער כי בהיעדר הוראה אחרת היה חל על הכנסת אותו כלל עצמו הקבוע בחוק הפרשנות, מכוח ההיגיון הפנימי שבו ובהיותו משקף עיקרון דמוקרטי ראשוני של רוב. בין כך ובין אחרת, פטורים אנו מדיון בשאלה זו הואיל ומקרא מפורש הוא, בסעיף 24 לחוק-יסוד: הכנסת ("מנין"), כי "הכנסת תדון ותחליט בכל מספר חברים אם אין בחוק הוראה אחרת לענין זה". כלל זה של היעדר צורך בקוורום יתפוס כל עוד לא שונה, ואם יסרב יושב-ראש בישיבת הכנסת להעמיד להצבעה הצעת חוק אך בשל "היעדר קוורום", יחרוג ממילא מסמכותו והחלטתו הייתה כלא הייתה. לו נקבע כלל של קוורום, לא הייתה הכנסת מוסמכת לחוקק "חוק" אלא בהתקיים תנאי הקוורום (כל עוד לא שונה הכלל בהליך נפרד וקודם); והצעת חוק לא הייתה הופכת "חוק" גם לו נאמר בה שלעניינו של אותו "חוק" אין צורך בקוורום. אותו "חוק" לא היה כלל "חוק" אך באשר לא נתקבל בקוורום הנדרש. הברון מינכהאוזן לא יוכל להעלות את עצמו בשרוכי נעליו או להציל נפשו מטביעה תוך משיכה בציצית שערו, והכנסת אינה מוסמכת (על-פי כלל הקוורום ההיפותטי) לחוקק "חוק" באין קוורום.
--- סוף עמוד 535 ---
- ומן הקוורום אל ההצבעה בכנסת. כלל היסוד נקבעבסעיף 25 לחוק-יסוד: הכנסת, ולפיו:
"רוב 25. הכנסת תחליט ברוב דעות של המשתתפים בהצבעה, כשהנמנעים אינם באים במנין המשתתפים בהצבעה; סדרי ההצבעה ייקבעו בתקנון; והכל כשאין בחוק הוראה אחרת לענין זה".
אלה הם אפוא כללי ההצבעה הנוהגים בכנסת על-פי חוק-יסוד: הכנסת. הכנסת מחליטה על-פי כלל היסוד הדמוקרטי של רוב נגד מיעוט, ובמניין הקולות לא יבואו חברי-כנסת שלא התייצבו להצבעה וחברי-כנסת שנמנעו מהצבעה. רק מי שטרחו להתייצב להצבעה והצביעו בעד הצעה או נגדה, רק הם יובאו במניין, ועל מניין קולות המצביעים יחול כלל הרוב המקובל. נציין כי כללים אלה נהגו בכנסת משכבר הימים.
נוסיף עוד זאת, כי הוראה מעין זו - באשר לחיסור מי שלא השתתפו בהצבעה ובאשר למי שנמנעו מהצבעה - מקובלת בחקיקה בארץ ובשיטות משפט אחרות אף הן.
ואולם אין כל כורח אפריורי בקביעתה של הוראה זו דווקא. כך, למשל, לעניינם של הנמנעים. לו קבע, למשל, כי נמנעים יבואו במניין המשתתפים, כי אז היה באותה קביעה - מיניה וביה - כדי לצרף נמנעים למחנה המתנגדים, ולמותר לומר שקביעת החוק כך או אחרת נודעת לה השפעה רבה על דרכי ההצבעה. כך באשר לנמנעים וכך באשר למי שלא נכחו כלל לעת הצבעה. ניתן לגוון את דרכי קביעתו של ה"רוב" על-פי שלושה משתנים אלה: דרישת קיומו של קוורום, והיחס אל נעדרים ואל נמנעים (על נושא רוב מיוחד, ובו עיקר ענייננו, נדבר בסמוך). הנה כי כן, חיסורם של נעדרים ושל נמנעים ממניין הקולות בהצבעה - כדבר החוק כיום - יש בו כדי לחזק את הממשלה (בהניחנו כי הממשלה היא היוזמת, כעיקרון, החלטות בכנסת); ולהפך:
סיפוחם של נמנעים ושל נעדרים אל מחנה מי שמונים את קולותיהם, יש בו כדי לחזק את האופוזיציה (כיוון שלא הצביעו "בעד", ייספחו ממילא אל המתנגדים). ראו עוד
והשוו: ,ENCYCLOPAEDIA OF THE SOCIAL SCIENCES (NEW YORK, 1953), VOL. 9
AT 55, 58, SUB. TIT. "MAJORITY RULE"; 59 AM JUR. 2D (ROCHESTER AND SAN
FRANCISCO) PARAS. 8, 9. ראו עוד, למשל, ע"א 219/80 בית חלקיה, מושב עובדים להתישבות שיתופית בע"מ נ' אפרתי ואח' [67], בעמ' 521-522.
בהיעדרה של חוקה הקובעת אחרת רשאית ויכולה הכנסת לקבוע לעצמה כל צירוף שהוא בין המשתנים השונים - קוורום, נעדרים, נמנעים - וכל צירוף יתקבל כלגיטימי (מבחינה משפטית). אך סייג גדול אחד תלוי על סמכותה זו של הכנסת והוא העיקרון
--- סוף עמוד 536 ---
הדמוקרטי. תהא אשר תהא הדרך בה נלך - לעניינו של קוורום ולעניינם של נעדרים ונמנעים - לעולם יהא עלינו לשמור על כלל היסוד הדמוקרטי של "רוב", וממנו לא נסטה לא הימין ולא השמאל. לשון אחר: ה"רוב" הוא בריח התיכון, הוא עקרון התשתית, וכל שאר כללים והוראות נעים סביבו ומשתחווים לו; ה"רוב" הוא - על דרך ההפלגה - בבחינת כל התורה כולה, ויתרת כללים אינם אלא בבחינת "פירושה" (איננו מדברים עתה בנושאי זכויות הפרט).
- ביודענו כי כלל התשתית של "רוב" הוא המשמש לנו ציר מרכזי - תחילה, אמצע וסוף - ייקל עלינו לבנות מודלים שונים לדרכי קביעתו של רוב במרחב התמרון המותר לנו. רשאים אנו לנוע בגדירת מיגוון של מודלים, עד אשר ניתקל בחומת הדמוקרטיה, ואותה לא נעבור. כך, למשל, אם ייקבע כי נמנעים יובאו במניין המשתתפים בהצבעה (ויימנו ממילא כמי שהצביעו "נגד"), יהיה בקביעה זו, כעיקרון, כדי להכביד על הממשלה וכדי לחייבה למספר תומכים גדול יותר בהצעתה. כך ניתן לעשות אף בנעדרים. ככל שנעלה בסולם - על דרך שיתופם של נמנעים ושל נעדרים במניין - כן יקשה על הממשלה וכן ייקל על האופוזיציה. כך נעלה בשלבי הסולם עד שנגיע אל ראשו. ובראש הסולם כך ייאמר: הכנסת תחליט ברוב דעות, כשהנעדרים והנמנעים יבואו במניין המשתתפים בהצבעה. הוראה זו שקולה כנגד אמירה כי נעדרים ונמנעים ייחשבו כמי שהצביעו נגד ההצעה (מתוך שלא הצביעו בעדה). ובהסרת המסכה מעל פנים נדע כי אותה הוראה שקולה כנגד קביעה כי ההחלטה בה מדובר לא תתקבל אלא אם תזכה ב-61 קולות של חברי הכנסת, לאמור, ברוב מוחלט של חברי הכנסת.
נוסיף ונדגיש, כי הוראת חוק מעין זו כמו נדרשת היא מעצמה, כהוראה שאינה חורגת מגדירת הפעילות הרגילה של הכנסת. כך יהיה, אם 61 הקולות יידרשו אך בעקיפין - לפי הדוגמה שהבאנו - ואם יידרשו במישרין, כהוראת סעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת.
בהשוואה להוראת הרוב הקבועה כיום בסעיף 25 לחוק-יסוד: הכנסת, קביעת רוב של 61 לקבלתה של החלטה ניתן לסווגה כדרישת רוב "מיוחד" או "מיוחס". אין בלבנו דבר נגד התואר "מיוחד" או "מיוחס" - בשיגרת חיינו הולם התואר "מיוחד" רוב נדרש של 61 - ואולם בה בעת נוסיף ונדע כי גם אם ענייננו ברוב יוחד (או מיוחס) מדברים אנו בחוק שהכנסת מוסמכת ורשאית לחקוק במהלך פעילותה השיגרתי. ואמנם, הוראת חוק זו עומדת במגבלה הדמוקרטית המקובלת והלגיטימית של "רוב", ואין היא פולשת אל מעבר לתחום הלגיטימי והשיגרתי של פעילות הכנסת. אין זאת אלא שמדמים את ישיבת הכנסת לישיבה שבה נטלו חלק כל חבריה, והכול הצביעו בעד ההצעה או נגדה. ומה במקום זה יידרשו 61 קולות לקבלתה של ההצעה, כן יהיה במקרים אחרים אף הם. למותר לומר כי הוראת חוק מחמירה מעין זה שתיארנו, יכולה שתבוא כהוראת חוק כללית - תחת הוראת סעיף 25 לחוק-יסוד: הכנסת - או לעניין מסוים בלבד, כהוראת הסיפה לסעיף 25 ("והכל כשאין בחוק הוראה אחרת לענין זה").
--- סוף עמוד 537 ---
- נרחיק לכת וכך נאמר: לא זו בלבד שדרישת רוב של 61 אין היא - על דרך העיקרון - יחידה ומיוחדת, אלא שדווקא בה תחנת המוצא לכל מסע של דמוקרטיה.
דרישת רוב של 61 (קרי: רוב מוחלט), לא זו בלבד שעולה היא בקנה אחד עם עקרון היסוד הדמוקרטי של רוב, אלא שהיא במרכז, בה עיקר, היא-היא העיקרון הדמוקרטי.
רוב אבסולוטי אין הוא - על דרכה של הדמוקרטיה - רוב "מיוחד" או רוב "מיוחס".
הוא-הוא הרוב ה"אמיתי", הרוב הנגזר מתוך העיקרון הדמוקרטי של רוב. חוק כי תקבל הכנסת, יהיה בו בחוק כדי לחייב את כל העם; ומתוך שאין אנו חיים במדינת אוטופיה, שבה מסכים כל העם - כאיש אחד - לחוקים העומדים להיחקק, ראוי הוא למצער כי רוב העם - קרי: רוב אבסולוטי של העם - יסכים עמהם. העם מביע דעתו באמצעות נציגיו, ועל-כן נבקש כי רוב אבסולוטי של נציגיו יסכים להטלת החיובים על העם. מי שמסכים חזקה עליו שיטרח ויצביע בעד. ואילו אם לא טרח ולא הצביע - בין משום שנמנע בין משום שלא התייצב להצבעה - אין זה רחוק להסיק כי מתנגד הוא להסדר המוצע. וכך שנינו: "רובו - ככולו": "רוב" שקול כנגד "כול"; "רוב" - כ"כול" דמי; במה דברים אמורים: ברוב מתוך כול, ורוב מתוך כול פירושו הוא -
בראש ובראשונה - רוב אבסולוטי. ראו עוד והשוו ENCYCLOPAEDIA OF THE SOCIAL
SCIENCES, SUPRA, AT 55.
- דברים ברוח זו השמיעו בכנסת חברי הכנסת רפאל ורוזנברג (בדיון עלחוק-יסוד: הכנסת), וסברתי כי ראוי שאביאם. וכך אמר חבר הכנסת רפאל לעניינו של רוב:
"... כשם שלא הייתי רוצה שרוב מקרי יוכל לשנות את ההחלטה שלנו שהיא החלטת הרוב, כך אינני רוצה שיהא צורך ברוב מיוחס מיוחד לשינוי ההחלטה.
גם בכך תהא משום שרירות מסויימת ומשום סילף דעת הרוב, כי אנו רואים בכל זאת כי יש חלק ניכר החותר לקראת השינוי.
אינני מסכים לכן עם המציעים לקבוע שני שלישים או רוב מיוחס אחר, אלא אני מציע 'רוב מתוך כל', שהוא, לפי הגדרת הרשב"א ופוסקים אחרים ההגדרה האמיתית לרוב. פירוש הדבר: רוב של כל חברי הכנסת, ולפי זה רק שישים-ואחד קולות יוכלו לשנותו.
(קריאה: גם זה רוב מיוחס)
לא, זה איננו רוב מיוחס. זהו רוב אמיתי, ולא רוב מקרי.
אני מציע לכנסת להוסיף כאן את התוספת האומרת, כי אין לשנות סעיף זה אלא ברוב של כל חברי הכנסת" (ד"כ 23, בעמ' 898).
וחבר הכנסת רוזנברג כך אמר:
--- סוף עמוד 538 ---
"גברתי היושבת-ראש, חברי הכנסת. אני בא להוסיף ולהסביר מהו ההבדל בין ההצעה שאני מציע, שלפיה אין לשנות סעיף זה אלא ברוב של חברי הכנסת, לבין ההצעה האומרת, שאין לשנותו אלא ברוב של שני שלישים. אין הבעיה שלשני-שלישים דרוש רוב גדול ואילו לרוב חברי הכנסת דרוש רוב קטן יותר.
הבעיה היא עקרונית. הכנסת קיבלה את החוק הזה ברוב, ברוב של חברי הכנסת, ומתקבל על הדעת וצודק שמה שנתקבל ברוב - יוכל להשתנות רק ברוב.
הכנסת לא קיבלה את הסעיף הזה בשני שלישים, ואינני רואה הצדקה מדוע יהיו דרושים שני-שלישים כדי לשנותו.
איני מקבל את הגישה שלחוק קונסטיטוציוני דרוש רוב של שני-שלישים. יש מדינות בעלות קונסטיטוציה, ובהן יש סעיפים מיוחדים הקובעים כיצד לשנות אותה, ולאו דווקא בשני-שלישים, אלא בכל מיני דרכים. באנגליה אין חוקה, בדיוק כמו אצלנו, אלא יש שם חוקים קונסטיטוציוניים ואין שום צורך ברוב מיוחס במקרה שרוצים להכניס בהם שינויים.