6. עמדנו על כך שברחוב בר-אילן עובר עורק תחבורה מרכזי. משני צדיו של רחוב בר-אילן, בקטע העומד לדיון, מצויים בנייני מגורים. זה שנים, שהחלק הגדול של התושבים המתגוררים בבניינים אלה, ובאזור הסמוך להם, הם דתיים-חרדים. בשל מצב דברים זה, הרחובות הפנימיים באזור הסמוך לרחוב בר-אילן סגורים לתנועה בימי שבת ובמועדי ישראל. עם זאת, ולמרות הרכב האוכלוסיה במקום, במשך כל השנים לא הוטלה כל מגבלה על התנועה במקום בימי שבת ובמועדי ישראל. עתה, כאמור, החליט השר על סגירת הרחוב בשבתות ובמועדי ישראל בשעות שקבע כ"מועדי התפילה". שלוש מהעתירות מופנות נגד החלטה זו.
--- סוף עמוד 84 ---
7. משתיארנו את רחוב בר-אילן, הוא העומד במרכזה של המחלוקת, נוכל לדון בעיצומן של העתירות. תחילה, נעמוד על המסגרת הנורמטיבית שבה נתחמת החלטת השר. אחרי כן נבחן אם החלטת השר סבירה מבחינת האיזון שהיא עושה בין השיקולים הנוגעים לעניין.
מסגרת נורמטיבית כללית – הרשות המוסמכת
8. הרשות המוסמכת על-פי הדין בענייננו היא המפקח על התעבורה. נקודת המוצא הנורמטיבית באיתור הסמכות לקבוע הסדרים מן הסוג הנדון בענייננו מצויה בתקנות התעבורה. תקנה 16 לתקנות אלה מסמיכה את המפקח על התעבורה לקבוע את אופן הצבתם של תמרורים, וכן לקבוע הסדרי תנועה. התקנה קובעת, כי המפקח על התעבורה רשאי:
"(1) לקבוע בהודעה ברשומות את דוגמאות התמרורים, סוגיהם, מידותיהם, צבעיהם, צורותיהם, משמעויותיהם, אופן הצבתם וסימונם;
(2) לקבוע הסדרי תנועה או לפטור מהם באופן כללי או למקרה מסוים".
על-פי תקנות התעבורה, משמש המפקח על התעבורה גם כרשות תמרור מרכזית. תקנה 1 לתקנות קובעת לעניין זה, כי:
"'רשות תימרור מרכזית' – המפקח על התעבורה שמונה לכל שטח המדינה או אדם שהמפקח אצל לו, בהודעה ברשומות, מסמכויותיו כרשות תימרור מרכזית, לכל שטח המדינה או לחלק ממנה".
תקנה 17 לתקנות קובעת את סמכויותיה של רשות התמרור המרכזית. על-פי תקנה זו, רשות התמרור המרכזית רשאית ליתן לרשות תמרור מקומית הוראות לעניין קביעת הסדרי תנועה. אם הוראות אלה אינן מקוימות, הוקנתה לרשות הארצית הסמכות לבצע אותן בעצמה. וכך מורה התקנה:
"17. (א) רשות תמרור מרכזית רשאית להורות לרשות תמרור מקומית על קביעת הסדר תנועה, שינויו, ביטולו ודרך אחזקתו.
(ב) ניתנת הוראה כאמור בתקנת משנה (א) ורשות התמרור המקומית לא פעלה על פיה, רשאית רשות התמרור המרכזית לקבוע את הסדר התנועה ויראו אותו כאילו הוצב, סומן, הופעל או סולק בידי רשות התמרור המקומית".
--- סוף עמוד 85 ---
מיהי רשות התמרור המקומית האמורה? בהודעה בדבר מינוי רשויות תמרור (י"פ תש"ל 2281), נקבע כי רשות התמרור המקומית היא ראש-הרשות המקומית. גבולות הסמכות של רשות התמרור המקומית נקבעו בתקנה 18 לתקנות התעבורה, שבה מפורטת שורה של תמרורים וסימנים שהיא רשאית להציב, בתנאים שנקבעו שם. כעולה מתקנה 18(ב), הסדרים מסוימים – ובהם הסדרים מן הסוג העומד לדיון כאן – מוסמכת רשות התמרור המקומית לקבוע רק "בתחום שנקבע לה בידי רשות התמרור המרכזית בהודעה בכתב...". על-פי תצהיר המפקח על התעבורה מיום 12.7.1996, קבעה רשות התמרור המרכזית כי רשות התמרור המקומית תהא רשאית לקבוע הסדרי תנועה לפי תקנה 18(ב) בכל תחומה של ירושלים, למעט "תחומי הדרכים הראשיות ותחום מרכז העיר". אין חולק, כי רחוב בר-אילן מצוי בגדרו של המונח "דרכים ראשיות" בהחלטה זו. לפיכך, הסמכות לקבוע את הסדרי התנועה במקום נתונה על-פי הדין למפקח על התעבורה.
מסגרת נורמטיבית כללית – שר התחבורה כמפקח על התעבורה
9. ראינו, כי המפקח על התעבורה הוא הרשות הסטטוטורית אשר בידיה הופקדה ההחלטה נושא העתירות שבפנינו. ואמנם, העתירות כוונו נגד החלטת המפקח מיום 10.7.1996 לסגור את רחוב בר-אילן לשעות מסוימות בשבתות ובמועדי ישראל, לתקופת ניסיון של ארבעה חודשים.
לאחר שהחל הדיון בעתירות, והוצאו צווים-על-תנאי וצווי-ביניים נגד המפקח על התעבורה, החליט שר התחבורה לעשות שימוש בכוחות המסורים לו על-פי סעיף 42 לחוק-יסוד: הממשלה, וליטול את סמכויות המפקח על התעבורה לעניין העומד לדיון כאן. השר מסביר את החלטתו בסעיף 10 לתצהיר הנוסף מיום 6.11.1996 אשר נעשה על-ידיו. אומר השר:
"לאור החלטת בית המשפט הנכבד, אשר כרכה את נושא סגירת רחוב בר אילן בנושא קביעת מדיניות כוללת בעניני תחבורה בשבת בירושלים ומחוצה לה, אשר תתבסס, בין היתר, על הסכמה חברתית בין חלקי הציבור השונים, ובהתחשב בכך שעל פי ההחלטה האמורה מיניתי ועדה ציבורית, אשר המליצה בפני בהיבטים רחבים ביותר של הנושא, ראיתי לנכון לקשור בין ההחלטות הנוגעות להיבטים השונים של נושא סגירת הכבישים. מטעם זה בלבד, ועד להשלמת הסוגיה בכללותה, ראיתי ליטול את סמכות המפקח על התעבורה בכל הנוגע להחלטה בדבר סגירת רחוב בר אילן על פי תקנות 16 ו-17 לתקנות התעבורה".
--- סוף עמוד 86 ---
בעשותו שימוש בסמכות זו, החליט השר, כי:
"...רחוב בר אילן ייסגר לתנועת כלי רכב בשבתות ובמועדי ישראל בשעות התפילה, על פי המלצות ועדת שטורם. כל עוד כביש בר אילן סגור כאמור, ישארו שדרות גולדה מאיר (כביש רמות) והכניסות לירושלים פתוחות. כן יישאר פתוח לכלי רכב פרטיים בשבתות ובמועדי ישראל נתיב התחבורה הציבורית ברחוב יפו.
מועדי הסגירה יהיו במשך שעה ושלושה רבעים לאחר כניסת השבת, במשך שעה ושלושה רבעים לפני צאת השבת ובין השעות 7:30 ל-11:30 במהלך השבת".
במילים "רחוב בר אילן", הכוונה היא ל"רחובות בר אילן וירמיהו, בקטע שמצומת שמגר ועד לצומת שמואל הנביא" (סעיף 2 לתצהיר).
10. בנטילת הסמכות מן המפקח לעניין שבפנינו התחולל שינוי בזהות הפרסונלית של בעל הסמכות, אך לא התחולל שינוי בטיב הסמכות או במהותה. אכן, קיים שוני בין השר לבין המפקח על התעבורה. ניסיונו הוא שונה. נקודת מבטו עשויה להיות שונה. אך בכך אין כדי לשנות את הסמכות שנטל שר התחבורה מן המפקח על התעבורה. הסביבה הנורמטיבית להפעלת הסמכות נותרת ללא שינוי. התכלית שלשמה הוענקה הסמכות אינה משתנה. מסגרת השיקולים הנוגעת להפעלת הסמכות אינה משתנה (השוו בג"ץ 5277/96 חוד, חברה לתעשיות מוצרי מתכת בע"מ נ' שר האוצר ואח' [66], בעמ' 867). הדבר היחיד שמשתנה הוא זהותו הפרסונלית של האורגן אשר בידיו נמצאת הסמכות.
עומד על כך פרופ' זמיר בספרו הסמכות המינהלית (כרך ב) [91]. בדונו בדוגמה של נטילת סמכות של המפקח על התעבורה על-ידי שר התחבורה, אומר פרופ' זמיר, בעמ' 586-587, כי:
"לדעתי, עדיף לומר, מבחינה עיונית ומעשית גם יחד, כי הנטילה, כמו האצילה, אינה מעבירה את הסמכות מרשות אחת לרשות שניה, אלא רק מוסיפה אורגן לרשות המוסמכת לפי החוק. ראשית, המפקח על התעבורה הוא, כביכול, הסביבה הטבעית של הסמכות. בסביבה זו הסמכות מוקפת על-ידי מערכת של שיקולים ענייניים, הקשורים למהות של המפקח על התעבורה, והוראות מיוחדות, בין היתר לגבי היחסים עם רשויות אחרות.
--- סוף עמוד 87 ---
אין הצדקה לעקור את הסמכות מן הסביבה הטבעית שלה ולהעביר אותה אל סביבה זרה של רשות אחרת...
כמו כן, אם הנטילה מעבירה את הסמכות מרשות אחת לרשות שניה, עשויות להתעורר שאלות קשות באשר ליחס בין שתי הרשויות. למשל, האם הרשות הנוטלת... רשאית לבטל או לשנות החלטה שהתקבלה על-ידי הרשות הניטלת...? השאלה מתעוררת כיוון שבדרך כלל ביטול או שינוי של החלטה צריך להיעשות על-ידי אותה רשות שקיבלה את ההחלטה".
פרופ' זמיר מציין, כי קושי זה נפתר אם מגיעים למסקנה כי השר שנטל סמכות של רשות מוסמכת על-פי החוק, מהווה מרגע הנטילה את הרשות המוסמכת עצמה (שם, בעמ' 587). לכן, "כאשר שר התחבורה נוטל ומפעיל סמכות של המפקח על התעבורה, רואים אותו כאילו הוא המפקח על התעבורה. השר רשאי לעשות כל מה שהמפקח רשאי לעשות, והוא חייב לעשות כל מה שהמפקח חייב לעשות" (שם).
לדברים אלה אני מסכים. אני סבור, כי הם יפים לענייננו. עולה מהם, כי על-מנת להשיב על השאלה אם פעל השר כדין בהחלטתו, עלינו לעמוד על מסגרת השיקולים שהמפקח על התעבורה, כרשות מוסמכת, היה רשאי לשקול בענייננו.
11. בעניין זה מתבקשת הערה נוספת. ענייננו בהחלטה של שר התחבורה בהפעילו את הסמכות של המפקח על התעבורה. שר התחבורה הוא אדם דתי. הוא נבחר לשמש חבר-כנסת מטעם מפלגה, אשר קווי היסוד שלה הם דתיים לאומיים. מטבע הדברים, לעובדה זו עשויה להיות השפעה על המדיניות שיגבש השר בתחומי אחריותו, ועל הערכים אשר יבקש ליתן להם קדימות.
אך עובדה זו אינה צריכה לשנות בהערכת תוקפה המשפטי של החלטתו של השר בענייננו. השאלה שבה עלינו להכריע היא, אם השר עשה שימוש סביר בסמכות אשר נטל מן המפקח על התעבורה. שאלת סבירותו של השימוש בשיקול-הדעת הניתן לרשות הפועלת על-פי דין אינה מוכרעת על-פי האישיות הממלאת את התפקיד. הערכת הסבירות היא עניין נורמטיבי. היא מתמקדת בשאלה, אם ההחלטה או הפעולה השלטונית הן החלטה או פעולה, אשר רשות סבירה, המופקדת על הסמכות הנוגעת לעניין, הייתה רשאית להחליט. היא מתמקדת בשאלה, אם האיזון המשתקף בהכרעה השלטונית הוא איזון סביר של הערכים העומדים על הפרק. תוכנם של הערכים הללו ומשקלם היחסי אינם מושפעים מזהותו הפרסונלית של בעל הסמכות. עומד על כך השופט ברק בבג"ץ 389/80 הנ"ל [30], בעמ' 439-440, באומרו:
--- סוף עמוד 88 ---
"חוסר הסבירות נמדד על-פי אמת המידה של האדם הסביר. זהו מבחן אוביקטיבי. השאלה אינה מה הרשות המינהלית עשתה בפועל, אלא מה היא הייתה צריכה לעשות. האדם הסביר בהקשר זה הוא עובד הציבור הסביר, העומד במקומו ובמעמדו של עובד הציבור, שקיבל את ההחלטה. השאלה היא, אם כן, אם עובד ציבור סביר, הנתון במצבו של עובד הציבור, שקיבל החלטה פלונית, היה עשוי לקבל, בנסיבות העניין, אותה החלטה...
...
...לשון אחרת: כור ההיתוך בו עומדת כל החלטה מינהלית הוא כור ההיתוך של 'הרשות המינהלית הסבירה'. רשות מינהלית זו אינה זהה, כמובן, עם הפקיד שהחלטתו נתונה לביקורת, אם כי יש מידה רבה של 'סובייקטיביזציה' של רשות 'אובייקטיבית' זו, שכן רשות זו אינה פועלת בחללו של עולם, אלא בנסיבות מסוימות וקונקרטיות".
ובפרשת גנור [16] חוזר השופט ברק ואומר (בעמ' 513):
"הסבירות אינה עניין פרסונאלי. היא עניין מהותי. לא סבירותו של מקבל ההחלטה עושה את החלטתו לסבירה, אלא סבירותה של ההחלטה עושה את המקבל אותה לאדם סביר".
לכן, גם השקפותיו של השר אינן צריכות להשפיע על תוכנה או על היקפה של הביקורת השיפוטית אשר עלינו להפעיל בעקבות נטילת הסמכות של המפקח על התעבורה על-ידי השר. ביקורת שיפוטית זו תיגזר, בראש ובראשונה, מן השיקולים שעל המפקח על התעבורה לשקול בהפעלת הסמכות שבה אנו עוסקים. לשיקולים אלה אפנה עתה.
מסגרת נורמטיבית כללית – תחום שיקול-הדעת של המפקח
12. המדובר בענייננו בסמכותו של המפקח על התעבורה כרשות תמרור ארצית. סמכות זו, מבחינת מהותה, נוגעת להסדרה תקינה של התנועה בדרכים. הדבר עולה מעצם הגדרת המונח "תמרור" שבתקנה 1 לתקנות. מונח זה מוגדר כ"כל סימון, אות או איתות, לרבות רמזור, שקבעה רשות התימרור המרכזית ואשר הוצב או סומן על-פי הסמכה או על-פי הוראה מאת רשות תימרור כדי להסדיר את התנועה בדרכים או כדי להזהיר או להדריך עוברי-דרך".
על-כן, התכלית היסודית אשר תמרורים אמורים להגשים היא הסדרת התנועה בדרכים. הסדרת התנועה בדרכים הינה תחום הדורש מומחיות טכנית רבה (ראו
--- סוף עמוד 89 ---
בג"ץ 398/79 עבדאללה נ' ראש עירית נצרת (להלן – פרשת עבדאללה [67]), בעמ' 526). היא כרוכה, בראש ובראשונה, ביכולת לקבל הכרעות מקצועיות אשר ייצרו מערך דרכים מאוזן ומתוכנן היטב, שבו תוכל התנועה להתנהל ביעילות, במהירות ובבטיחות המרביות האפשריות. השיקול היסודי אשר ביכולתו להגשים תכלית זו הוא השיקול התחבורתי. זהו השיקול המרכזי שעל רשות תמרור לשקול בהפעילה את סמכותה. זהו השיקול המצוי במרכז הכובד של סמכות הרשות.
עומד על כך בית-המשפט בפרשת עבדאללה הנ"ל [67]. בדונו בחוקיותה של החלטה של רשות התמרור, אומר בית-המשפט כי (בעמ' 525) "הצבת תמרורים על-ידי הרשות מודרכת על-ידי שיקולים תעבורתיים גרידא...". בית-המשפט ממשיך ועומד על הרכיבים הפועלים במסגרת השיקול התעבורתי המקצועי (שם):
"עניני תמרורים, הצבתם וסילוקם, אינם דבר סטטי והם משתנים ככל שנדרש הדבר להבטחת אותן המטרות אשר חוקי התעבורה נועדו להסדירן. מה שתאם אתמול הדרישות מבחינת הסדרי תנועה באיזור מסויים עשוי לא להתאים את הנסיבות דהיום ועוד פחות עשוי להיות הולם הצרכים של מחר, לאור שינויים שחלים בכמות כלי רכב, באופיו של האיזור, בצפיפות אוכלוסין וכדומה שינויים המתרחשים לנגד עינינו מדי יום".
(ראו עוד לעניין זה: בג"ץ 379/71 לוי ואח' נ' עירית פתח-תקוה ואח' [68], בעמ' 788; בג"ץ 112/88 הועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רמת גן נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז תל-אביב [69], בפיסקה 3(ג) לפסק-הדין).
באופן דומה, אומר שר התחבורה עצמו בדיון בכנסת (ישיבה י' – כ"ג בניסן תשנ"ו, 10.7.1996, בעמ' 433), כי:
"השיקולים שמנחים את המפקח על התעבורה בקביעתו לסגור כביש, צריכים להיות בראש ובראשונה שיקולים תחבורתיים מקצועיים".
13. עמדנו על כך כי מרכז הכובד של הסמכות של רשות התמרור הוא בשיקולים תעבורתיים מקצועיים שעליה לשקול. בכך אין לומר, כי רשות זו מנועה מהבאה בחשבון של שיקולים כלליים הנוגעים להשפעה של התנועה בכבישים על אינטרסים שונים. ואמנם, הכלל הרחב במשפט המינהלי הוא, כי "אין פסול בכך שזרועותיה השונות של הרשות המבצעת פועלות תוך התחשבות בשיקולים ציבוריים כלליים, אף אם אלה חורגים מנושאי התחום הספציפי עליו הן מופקדות" (בג"ץ 612/81 הנ"ל [13], בעמ' 301).
--- סוף עמוד 90 ---
עיקרון רחב זה הוחל גם על המפקח על התעבורה. כך נקבע כי המפקח על התעבורה רשאי להביא במניין שיקוליו בהחלטה על מתן אישור לקווי אוטובוסים לא רק את השיקול התחבורתי הנוגע לקיומה של תחבורה ציבורית המחברת מקומות שונים, אלא גם את השיקול של האינטרס הציבורי בשימוש יעיל בכספי הציבור. בפרשה אחרת (בג"ץ 1869/95, בשג"ץ 7861/95, 551/96 חברה להובלת דלק בע"מ ואח' נ' שר התחבורה ואח' [70]), נפסק כי המפקח על התעבורה רשאי לשקול, בקביעת הסדרים לעניין הובלת דלק, גם שיקולים של תחרות חופשית באותו ענף (שם, בעמ' 569-570).