הכרעה
48. לו נשמעה דעתי, כי אז נענינו לעתירות בבג"ץ 5016/96, בבג"ץ 5025/96 ובבג"ץ 5090/96 וביטלנו את החלטת שר התחבורה לסגור את רחוב בר-אילן לתנועה לעת התפילה בשבתות ובמועדים. החלטה זו גוררת אחריה ממילא את ביטול הצו-על-תנאי בעתירה שבבג"ץ 5434/96.
המשנה לנשיא ש' לוין
1. עם הקמתה של ועדת צמרת קיווינו שאפשר יהיה להגיע לכלל הסכמה חברתית בין חלקי הציבור השונים בכל הנוגע בדרך-כלל לתחבורה בשבת, שעל רקעה ניתן יהיה גם לפתור את בעיות התחבורה בשבת ברחוב בר-אילן. תוחלתנו נכזבה. שומה אפוא על בית-המשפט לקבל החלטה בנושא המפלג את הציבור, והוא בעל מטענים פוליטיים, ערכיים וחברתיים. בית-המשפט נגרר להכרעות כאלו שלא ברצון, אך אין הוא יכול להתנער מהצורך להחליט. החלטתנו אינה החלטה פוליטית אלא החלטה שיפוטית; לעניינה עלינו להתעלם מדעתנו האישית על מה שראוי לעשות בשטח הפוליטי והחברתי. גם אין אנו חופשיים להחליט על דרך הפשרה על קבלת פתרונות מעשיים, כגון שכביש פלוני ייסגר לתחבורה בשבתות ומנגד תורשה תחבורה ציבורית באזורים אחרים של העיר; אלה פתרונות שאליהם אפשר להגיע במשא ומתן, אך אין הם מהווים, בהכרח, פתרונות במישור המשפטי. החלטתנו היא שיפוטית משום שבבסיסה עומדת הביקורת השיפוטית על החלטתו של שר התחבורה שנטל לעצמו את סמכויות המפקח על התעבורה, כפי שבאה לכלל ביטוי בתצהירו מיום 6.11.1996. יש לקרוא החלטה זו על רקע החלטתו של המפקח על התעבורה מיום 10.7.1996 על סגירתו הזמנית של רחוב בר-אילן בשעות התפילה. החלטתו של השר היא החלטה שניתנה במישור המינהלי, ובמישור זה תוקפים אותה לפנינו. הכלים העומדים לרשותנו לבחינת ההחלטה הם כלים השאובים מן המשפט המינהלי. דרך הילוכנו תהיה בחמישה מישורים אלה, כשהם בנויים נדבך על גבי נדבך:
--- סוף עמוד 159 ---
א. החלטתו של השר ורכיביה;
ב. האינטרסים השונים שהיה על השר להביאם בחשבון בהחלטתו;
ג. התשתית העובדתית שהייתה דרושה לקביעת קיומו של כל אחד מהאינטרסים הרלוונטיים ועוצמתה;
ד. שקילת החלטתו של השר הן מבחינת התשתית העובדתית והן מבחינת שקילת האיזון בין האינטרסים השונים הרלוונטיים ומידתם;
ה. החלטתנו האופרטיבית.
2. החלטת השר
שר התחבורה סבר שיש לקבל אותו חלק מהמלצת ועדת צמרת המאמץ את החלטות ועדת שטורם ולסגור את רחוב בר-אילן לתנועה בשבתות ובמועדים בשעות התפילה. השר נתן את דעתו ל"נוהל הטיפול בבקשות סגירת דרך" שלפיו לא תיסגר דרך מסוג ב3, כדוגמת רחוב בר-אילן, אלא אם כן נמצאה לה חלופה סבירה. הוועדה המליצה להעתיק את מרכז הכובד בקבלת החלטה בדבר סגירת כביש, בקטגוריה שבו מצוי כביש בר-אילן, לרשות המקומית. זו נדרשת להבאת החלטה בדבר סגירת דרך לתנועת כלי רכב באזורים שבהם רוב גדול ומכריע של האוכלוסיה הבוגרת הביע את רצונו לסגירת הדרך, והוא – בכפוף לקיומה של חלופה סבירה לסגירת הכביש. הוועדה קבעה נוהל לבקשות לסגירת דרך והטיפול בהן, כולל זכות להגשת ערר לפני ועדה ציבורית. על יסוד המלצות אלו סבר השר שלא הייתה כל מניעה לקבלת החלטה בדבר סגירת רחוב בר-אילן בשבתות ובמועדי ישראל. שר התחבורה לא התעלם מהעובדה שהמלצותיה האמורות היו מותנות במה שהוגדר הבטחת "הסדרי-ניידות של הציבור החילוני בהתאם לצרכיו במסגרת הסטטוס קוו", אך סבר כי המלצות אלו הן סתומות ונתגלעו חילוקי דעות בין כמה מחברי ועדת צמרת לגבי משמעותן. לפיכך החליט השר לאמץ אך את החלק הראשון של החלטת הוועדה, ללא ההתניה. לעניין זה הוא נועץ במפקח על התעבורה וזה תמך בהחלטה, ובלבד שסגירת רחוב בר-אילן בשעות התפילה תותנה בכך ששדרות גולדה מאיר והכניסות לעיר תישארנה פתוחות בשבתות ובמועדי ישראל ובכך שנתיב התחבורה הציבורית ברחוב יפו יהא פתוח לכלי רכב פרטיים בשבתות ובמועדי ישראל.
--- סוף עמוד 160 ---
השר עיין בדוח הוועדה ובנספחים לו, בתצהירים שהוגשו לבית-המשפט ובהמלצת המפקח על התעבורה והוא שוחח עליהם עמו עובר לקבלת החלטתו מיום 10.7.1996. סיכום הדברים של השר הוא כדלקמן (עמ' 15):
"מן החומר הנוסף שהוצג בפני הועדה, כמו גם מהמלצותיה, לא עולה כי קיים נימוק תעבורתי או אחר, שיש בו כדי לשנות מן המשקל שיש ליתן לפגיעה באורח החיים הדתי לעומת המשקל שיש ליתן לפגיעה באינטרס של זכות התנועה של הציבור החילוני בתוואי הכביש המיועד לסגירה".
החלטתו האופרטיבית של השר היא אפוא כי רחוב בר-אילן ייסגר לתנועת כלי רכב בשבתות ובמועדי ישראל בשעות התפילה על-פי המלצת ועדת שטורם (ההדגשה שלי – ש' ל').
3. בנושא זה של החלטת השר יש להוסיף ולפרט עוד שלשה אלה: ראשית, ועדת שטורם המליצה (בהתנגדותו של חבר הוועדה יעקב רובין) לסגור את רחוב בר-אילן בשעות התפילה; עם זאת היא המליצה שלא לסגור את רחוב ים-סוף הואיל "ורחוב זה משמש ציבור רחב משכונות רמת אשכול וגבעת המבתר ומשמש עורק תחבורה מרכזי לתושבי שכונות אלו". שר התחבורה הקודם קיבל את חוות-דעתו המקצועית של המפקח על התעבורה שאין לסגור את רחוב בר-אילן משום שהוא מהווה עורק תחבורה ראשי. במקביל החליטה מועצת עיריית ירושלים לסגור את רחוב ים-סוף ועוד רחובות אחרים שוועדת שטורם המליצה שיישארו פתוחים.
שנית, במסגרת המשא והמתן שהתנהל בין בעלי-הדין הצענו לבחון את האפשרות לפתיחת קטע הכביש שנסגר ברחוב ים-סוף לתנועה. סגירת רחוב ים-סוף או פתיחתו היא בסמכות רשות התמרור המקומית וזו לא נאותה לכך, מן הטעם המקובל גם על אנשי המקצוע במשרד התחבורה ש"אין זיקה תעבורתית משמעותית" בין סגירת רחוב בר-אילן לבין פתיחתו מחדש של קטע מרחוב ים-סוף, שכן רחוב ים-סוף אינו מהווה חלופה לרחוב בר-אילן.
שלישית, בטיעוניה של גב' מנדל לפנינו היא נשאלה מדוע החליט השר לסגור את רחוב בר-אילן רק בשעות התפילה. היא השיבה שמטרת הסגירה היא לאפשר לציבור החרדי את מיטב אפשרויות התפילה ללא הפרעה ב"מקבץ השעות" שבהן מקיימים מניינים שונים את תפילתם בשבת והולכים וחוזרים מבית הכנסת. עוד הודיעה לנו גב' מנדל, בתשובה לשאלותינו, כי השר החליט את אשר החליט בניגוד לעבר עקב "הערכה נוספת של מכלול האינטרסים הרלוונטיים ומידת המשקל שיש לתת בנושא של פגיעה ברגשות הדתיים (של אלה) המתגוררים בסמיכות לכביש, כאשר ההערכה הזו והמשקל
--- סוף עמוד 161 ---
של סבירות ההחלטה צריכה להיבחן נוכח האלטרנטיבה הקיימת". נוסף לכך הודיעה לנו גב' מנדל שהשאלה מה המשקל שנתן השר לנושא האלימות (ומה יקרה אם גורמים אלימים ינסו לסכל את התנועה בשבת ברחוב בר-אילן גם בשעות שבהן אמור הכביש להיות פתוח) לא הוצגה לשר, אך אם יחול שינוי בנסיבות, ישקול השר את עמדתו מחדש. לבסוף נשאלו המשיבים אם היו בידי השר נתונים לגבי מספר התושבים שאינם חרדים המתגוררים ברחוב בר-אילן ובסביבתו, ונענינו, כי ככל הנראה לא הובאו לפניו הנתונים בכמה תושבים מדובר "אלא דובר באחוזים". מכל מקום, מרב האוכלוסיה הגרה בסמוך לרחוב בר-אילן היא אוכלוסיה חרדית. העובדה שלפני השר לא הייתה כל תשתית עובדתית לקביעה מהו מספר המשפחות החילוניות העשויות להיפגע מהחלטתו, עלתה גם בישיבת בית-המשפט מיום 13.8.1996 בעניין הצו הזמני.
4. האינטרסים הרלוונטיים
שלושה הם הגורמים המרכזיים שהרשות רשאית לשקול הבאתם בחשבון בבואה להחליט על סגירתה המלאה או החלקית של דרך פלונית. הגורם האחד הוא הגורם התעבורתי, הכולל את אינטרס הציבור להיכנס לדרך ולצאת ממנה כנתיב מעבר ואת זכות כל אחד מפרטיו לחופש התנועה; הגורם השני הוא רגשותיהם ורגישויותיהם של רוב תושבי המקום הגובלים בדרך והמבקשים להביא לסגירתה המלאה או החלקית של הדרך מפני תחבורה כלשהי עקב טעמים של הבטחת אופי הסביבה שבה הם חיים (בין שטעמים אלה נעוצים באמונתם הדתית ובין שלאו) או מטעמים של הבטחת זכות התפילה או הפולחן ללא הפרעה; הגורם השלישי הוא האינטרסים של ה"מיעוטים" המתגוררים לאורך הכביש (ומבקריהם) הטוענים לזכות בלתי מסויגת להגיע לבתיהם בכל עת ולנסוע משם בתחבורה ממונעת. אינטרסים נוספים צריך שיובאו בחשבון, כמו כניסתו של רכב ביטחון לדרך בשעת חירום.
אין לקבוע מראש בכל מקרה נתון את משקלם היחסי של כל הגורמים שצוינו לעיל. ככל שמדובר במרכזיותה של הדרך, ובהיותה עורק תחבורה ראשי, גובר משקלו של הגורם התעבורתי; עם זאת אפשר לאזן במידת-מה גורמים אלה ככל שעומדות לרשות הציבור דרכי מעבר חלופיות מספיקות וסבירות. אף הגורם השני הוכר בפסיקה כגורם שמותר להביאו בחשבון. כך, למשל, נקבע בפרשת ברוך [2], בעמ' 163, כי:
"...ניתן לומר שהבטחת מנוחת השבת לציבור הרוצה בכך בהתאם לאורח חייו היא בגדר סמכותו של המפקח על התעבורה להסדיר את התעבורה בכבישים".
והשווה פרשת הליגה [1], בעמ' 2668.
--- סוף עמוד 162 ---
גם משקלו הראוי של הגורם השני עשוי להשתנות לפי הנסיבות, לפי המספר הכולל והיחסי של האוכלוסיה, שהנסיעה בדרך עשויה לפגוע ברגשותיו או בזכות התפילה או הפולחן שלו ללא הפרעה ובאינטרס שלו לשמר בסביבתו הקרובה אורח חיים הקרוב ללבו.
כמו משקלם היחסי של שני הגורמים הראשונים גם משקלו של הגורם השלישי עשוי להשתנות לפי הנסיבות. אכן, מרכזיותו של חופש התנועה המוקנה לאזרח הן לאחר חקיקתו של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, ואף לפני כן, מחייבת להבטיח שזכות זו לא תישלל גם אם שיקולים אחרים, שעוצמתם היא רבה, מצדיקים הגבלת התחבורה בשבתות ובמועדים. אך במה דברים אמורים? כאשר המדובר באנשים המתגוררים בתחומי רחוב בר-אילן (הגורם השלישי). לגבי אנשים שרחוב בר-אילן משמש להם אך דרך מעבר, יכול שזכותם תיסוג (או תוגבל) מפני זכויות רוב האנשים המתגוררים בצד הכביש (הגורם השני), והוא – אם קיימות דרכי מעבר חלופיות ראויות וסבירות. בכגון דא אין מקובלת עליי התזה הקובעת שאם אופייה של הסביבה השתנה לאחר שפלוני השתכן במקום מגורים פלוני, ועקב כך הוטלו הגבלות על המעבר בדרך שלידה הוא שוכן, שומה עליו, בהכרח, להסתגל להגבלות גם ככל שהדבר נוגע לזכות הגישה למגוריו או לחלופין להעתיק את מגוריו למקום אחר.
השאלה העומדת על הפרק במקרה שלפנינו היא אם איזן השר כראוי בין האינטרסים הנזכרים לעיל המכחישים, לפחות בחלקם, זה את זה.
5. כאן המקום לפרט עניין נוסף שהגיעה השעה לדון בו. הסכסוך נושא העתירה הביא לפרצי אלימות קשים בין חוגים דתיים לחילונים, והתעוררה השאלה אם מתן משקל רב לאינטרס הראשון אינו בחינת מתן פרס לאלימות. כבר נפסק שאם כי אין מקום לתת פרס לאלימות, אין העובדה שהייתה אלימות שוללת התחשבות באינטרס לגיטימי שהיה קיים בידי גורמים רלוונטיים אלמלא האלימות: פרשת ברוך הנ"ל [2]. אכן כפי שנמסר לנו, לא שקל השר גורם זה כלל; עם זאת מותנה קיומו של כל הסדר שיפוטי, שיש בו משום איזון אינטרסים, בקיום הנחה שההסדר כמות שהוא יישמר; אם ההסדר לא יעלה יפה, תהיה מוטלת על השר החובה לשקול את עמדתו מחדש.
ושוב: נטען לפנינו שסגירתה החלקית של דרך פלונית מטעמים שבהתחשבות ברגשותיו וברגישויותיו של בן המקום עשויה לשמש כתקדים גם במקומות אחרים שבהם ה"מינון" בין האינטרסים השונים דומה למינון הקיים ברחוב בר-אילן, ונמצא שבסופו של דבר יינתן משקל מכריע לגורם השני תוך התעלמות מהגורם הראשון או השלישי. כך הוצגה לפנינו השאלה במה זכו תושביו הדתיים של רחוב בר-אילן שנעדיף אותם על פני תושבים דתיים הגרים בצדי הדרכים החלופיות האחרות, שאולי לא היו כל
--- סוף עמוד 163 ---
כך פעילים בעמידה על זכויותיהם נושא הגורם השני. תשובתי היא שהאיזון הראוי בין הגורמים השונים צריך להישמר בכל מקרה, וכל הגבלה על זכות המעבר בדרך, אם יש לה מקום, חייבת להיות מותנית בקיום דרכי מעבר בדרכים חלופיות ראויות. המדובר אפוא במעין "כלים שלובים", ואם מספר הדרכים החלופיות הוא מוגבל, לא יהיה מנוס מהתחשבות אך באינטרסים נושא הגורם השני של קבוצת תושבים אחת בלבד.
6. התשתית העובדתית
התשתית העובדתית שעמדה לפני השר הייתה מורכבת מדוח ועדת צמרת ומאותן המסקנות של הוועדה, שאותן ראה לאמץ, מהמלצות ועדת שטורם ומחוות-דעתו של המפקח על התעבורה שנתקבלו לפני המלצות ועדת צמרת ולאחר מכן. נוסף לכך נתקיימו התייעצויות בין השר לצוות המקצועי שבמשרדו. היו לפני השר גם עצומות מטעם רבנים, מטעם ישיבות ומטעם התושבים הדתיים ברחוב בר-אילן ועוד מטעם גורמים נוספים.
מלבד לעניין העצומות שהגיעו לידי השר, המייצגות מטבע הדברים אך גורמים חד-צדדיים, מחייב החומר שהיה לפני השר דיון. בתקופת כהונתו של שר התחבורה הקודם נתקיים דיון בינו לבין ועד תושבי רחוב בר-אילן. עמדה לפניו עמדתו של מר לנגר, המפקח הארצי על התעבורה בפועל, שעל-פיה התייחס משרד התחבורה לרחוב בר-אילן כעורק תנועה ראשי, המחבר את שכונות צפון ירושלים למרכזה ודרומה, בכל ימות השבוע. מר לנגר הוסיף גם את הדברים החריפים הבאים:
"לא יעלה על הדעת סגירתו של ציר זה לתנועה בשבתות או בכל מועד אחר.
הסדרים לסגירת רחובות בשבתות יתכנו רק ברחובות מקומיים לאחר בדיקה מדוקדקת, ובוודאי לא בצירים עורקיים חשובים".
עם חילופי השלטון בחודש מאי 1996 נתמנה שר התחבורה הנוכחי כשר התחבורה וזה שכנע את מר לנגר לשנות את החלטתו הקודמת תוך התחשבות בעומק הפגיעה ברגשות הציבור הדתי, בעל הצביון החרדי, המתגורר בסמיכות לרחוב בר-אילן; לא חל כל שינוי משמעותי בנתונים התעבורתיים, אך ההחלטה שונתה על-ידי הוספת גורם חדש שאינו מתחום התעבורה; שמענו את דברי המפקח על התעבורה לסיבת השינוי. דבריו השאירו בלבי רושם עגום, שהרי המפקח הינו מומחה בתחום התעבורה, לא בתחום מידת ההתחשבות הראויה בגורם הדתי. אין ספק בדבר שהחלטת השר הנוכחי היא החלטה "אידאולוגית", שלעניינה שונה עמדתו מעמדת השר הקודם; עם זאת אין, לדעתי, פגם בהחלטה "אידאולוגית" כל עוד מתיישבת היא בתוכנה עם דרישות הדין.
--- סוף עמוד 164 ---
לפיכך היטיב השר לעשות כאשר נטל לעצמו את סמכויות המפקח על התעבורה. מעיון בהחלטתו יוצא שהוא ביקש לערוך איזון בין הגורמים הרלוונטיים שנראו לו נוגעים לעניין. מגמה זו ראויה היא. עם זאת שומה עלינו להחליט אם האיזון הראוי אכן בוצע בפועל.