119. בכל הנוגע לקביעותינו נושא ההליך דנא, סבורני כי מן הראוי להחיל את החריג שנקבע בעניין סולל בונה, כך שההלכה תחול על הפקעות שמועד הודעת ההפקעה בעניינן הוא מאוחר למועד מתן פסק דין זה. עמדתי זו מבוססת על אי-הבהירות ששררה עד כה באשר לפיצויים שיש להעניק בגין הפקעה חלקית מכוח חוק התכנון והבניה שלא השביחה את ערך יתרת הקרקע (בנסיבות דומות השוו דנ"א ארידור, פסקה 11 לחוות דעתו של הנשיא א' גרוניס). כך, ניתן למצוא פסקי דין שונים של בית המשפט המחוזי אשר הכריעו לכאן ולכאן בשאלה האמורה בה אנו מכריעים כעת (ראו ההפניות בעניין רוטמן, פסקה 93); ולכך יש להוסיף כי בפסק הדין בעניין רוטמן – אשר כאמור הכריע בשאלה דומה ביחס להפקעה שבוצעה מכוח פקודת הדרכים – לא קבענו מסמרות בעניין השאלה הנוגעת להפקעה שבוצעה מכוח חוק התכנון והבנייה, שלא נדרשה להכרעה במקרה ההוא (שם, פסקה 110).
120. המענה לשאלה הניצבת לפנינו בהליך זה לא היה ברור עד כה, ובנסיבות אלו סמכו הרשויות המקומיות על כך שהן לא תחובנה בפיצויים בגין ירידת ערך יתרת הקרקע בשל הפקעה חלקית מכוח חוק התכנון והבנייה (ונזכיר כי אף ששיקול הדעת הוא לשר הפנים ושר האוצר, לפי הוראות חוק התכנון והבניה ופקודת הקרקעות פיצויי הסבל משולמים, בסופו של יום, מתקציבן של הרשויות המקומיות). הטלת חובה על הרשויות המקומיות לפצות "אחורה" בגין הפקעות שבוצעו תחת משטר משפטי שבו לא הוכרה חובה לפצות בפיצויי סבל בנסיבות שעליהן עמדנו תטיל עליהן נטל כלכלי בלתי מבוטל, שלא הובא במניין שיקוליהן והן לא נערכו לו (וראו להכרעה דומה במישור התחולה בזמן, שלפיה יש להתחשב בהנחות תקציביות לגיטימיות של כלל הרשויות הקודמות שסמכו על הדין ששרר עובר למתן ההלכה החדשה: עע"ם 8832/12 עיריית חיפה נ' יצחק סלומון בע"מ, [פורסם בנבו] פסקה 9 לחוות דעתו של השופט (כתוארו אז) ח' מלצר (15.4.2015)). בנסיבות אלו, סבורני כי מן הראוי שההלכה בענייננו תחול באופן פרוספקטיבי, ביחס להפקעות שהודעה לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות תפורסם בהתייחס אליהן ממועד מתן פסק דין זה ואילך.
121. בצד זאת, מצאנו כי יש מקום להחיל הלכה חדשה זו גם על המשיבים שלפנינו. כידוע, ניתן להחיל הלכה חדשה גם על נסיבות העניין הקונקרטי שבמסגרתו נקבעה, כך שהתובע יהא זכאי ליהנות מפירות ההלכה החדשה. שאם לא כן, יפגע התמריץ של בעלי דין להביא לשינוי הלכה שראוי לשנותה, והציבור הוא שיצא נפסד (עניין לופו; עניין מבטחים, פסקה 43; ע"א 751/10 פלוני נ' דיין-אורבך, [פורסם בנבו] פסקה 40 לחוות דעתי (8.2.2012); עניין סולל בונה, בעמ' 172; עניין פרי, חוות דעתה של השופטת (כתוארה אז) א' חיות). תחולה פרוספקטיבית במתווה האמור מקהה במידה רבה את האפשרות כי הכרעתנו כאן תיצור קושי תקציבי או אחר עבור הרשויות המקומיות בהתייחס להליכי הפקעה שכבר הושלמו ובכך מגשימה עקרונות של יציבות וודאות משפטית, ועם זאת היא נותנת מענה קונקרטי להליך שלפנינו.
V. מן הכלל אל הפרט
122. על רקע כל שאמרנו, הערעור מתקבל בכל שאמור בתחולתה של "הגנת היתרה" בנסיבות המקרה. כפי שראינו, אין לקבל במקרה זה את טענת הגנת היתרה, ולפיכך אין לכפות על המערערות להפקיע את החלקות – הן חלקת קייס הן חלקת מסרי – בשלמותן ולשלם פיצוי מלא בגין הקרקע או לזנוח את ההפקעה. בנסיבות אלו, שבהן הגנת היתרה אינה חלה, נותרנו עם הפקעה חלקית מכוח חוק התכנון והבניה שלא השביחה את הנותר – ולעניין זה אנו רואים בהפקעה בפועל כקרקע שהופקעה לכל דבר ועניין. המערערות פטורות מתשלום פיצויי הפקעה בגין עד 40% בכל אחת משתי החלקות שהופקעו (ובכלל זה השטח שהופקע בפועל) – וזאת בנתון להכרעתו של השר בשאלה אם על המערערות לשלם למשיבים בגין פטור זה פיצויי "סבל" מן הטעם שההפקעה פגעה בשוויה של היתרה בשתי החלקות (ובלבד שתתקבל אצלו פניה בעניין מאת המשיבים), ועל כך ראו להלן. יחד עם זאת, על המערערות לשלם, בגין שתי החלקות, פיצויי הפקעה בגין השטח העודף שהופקע (כאמור, לרבות השטח שהופקע בפועל) מעבר ל-40% משטחן של כל אחת מהחלקות. הדיון מוחזר אפוא לבית משפט קמא להכרעה בגובהם של פיצויי ההפקעה שיינתנו ביחס לכל אחת מבין שתי החלקות בגין החלקים שהופקעו מעבר ל-40% בכל אחת מהחלקות בהתאם לזכויותיהם היחסיות של המשיבים בכל אחת מן החלקות. זאת בנתון להכרעתנו כי דינן של ההפקעות בפועל כדין הפקעה, ובכפוף להכרעותיו של בית משפט קמא באשר ליום הקובע ואימוץ חוות דעתו של המומחה סיון בכל שאמור בשווין של החלקות. במסגרת כך, יהיה על בית משפט קמא לקבוע את שיעורה המדויק של ההפקעה החלקית במגרש מספר 26/3 בחלקת מסרי.
123. באשר ליתרת החלקות, קבענו, על יסוד חוות דעת המומחה, כי החלק הנותר בשתי החלקות ספג ירידת ערך. אנו מאמצים את חוות דעתו של המומחה מטעם בית המשפט כי שווין של יתרת שתי החלקות ירד בעקבות ההפקעה החלקית – וזאת מבלי לקבוע מסמרות ביחס לשיעור המדויק של הפגיעה בחלקת מסרי, נוכח שגיאתו של המומחה ביחס לשאלה מהו שטח מגרש מינימאלי הנדרש באזור תעשייה, אשר יכול שתשפיע על קביעת שיעור הפגיעה המדויק ביתרת חלקת מסרי. יחד עם זאת, אנו מאמצים את קביעתו כי ערכה של חלקת קייס ירד ב-20%. לפנינו אפוא הפקעה חלקית מכוח חוק התכנון והבניה אשר לא השביחה את היתרה והובילה לפגיעה בשוויה. הפקעה כאמור גורמת לבעל המקרקעין "סבל" כמובנו בסעיף 190(א)(2) לחוק התכנון והבניה שמפנה לסעיף 20(2)(ג) לפקודת הקרקעות. כפי שציינו, על דרך הכלל, בגין סבל זה יוכל השר לשקול הענקת פיצוי שייקבע בהתאם לשיעור הפחתת הפיצוי שבוצעה לפי הוראות סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון הבניה. נוכח כל אלה, המשיבים רשאים לפנות לשר בבקשה לקבלת פיצויי סבל. השר ידון בתשלום הפיצויים לפי העקרונות שהותוו בפסק דין זה. לגופו של עניין יחליט השר, כמובן, כחוכמתו – ואיננו מביעים בעניין זה עמדה.
124. לא מצאנו עילה להתערב בהכרעותיו הנוספות של בית המשפט המחוזי, מטעמיו, ובכלל זאת דחייתו את טענת המשיבים כי המערערות הפרו חובה חקוקה עקב כך שלא מסרו הודעות על ההפקעה כנדרש בחוק מן הטעם שהטענה נטענה תוך שינוי חזית; קביעתו כי אין לחייב את המערערות לשלם למשיבים הוצאות נלוות בגין רכישת קרקע חליפית; וכן קביעתו ביחס למשיבים הפורמליים בהליך שלפנינו.
אין צו להוצאות בהליך זה.
ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט
הנשיאה א' חיות:
אני מסכימה לפסק דינו המקיף של חברי השופט ע' פוגלמן.
ט ת ש ו פ ט ה נ ש י א ה
השופטת ע' ברון:
אני מצרפת את הסכמתי לפסק דינו המפורט והממצה של חברי השופט ע' פוגלמן ולתוצאה שאליה הגיע.
ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת
השופט (בדימ') י' דנציגר:
1. בשנת 1997 הופקעו, במסגרת תכנית מספר ג/בת/199 (להלן: התכנית), חלקים מחלקות השייכות באופן חלקי למשיבים והמערערים שכנגד, כמפורט בסעיפים 7-6 לחוות דעתו של חברי השופט ע' פוגלמן. לשם הנוחות, אחזור על ה"שורות התחתונות" כפי שהובאו בפסק דינו של חברי:
(1) אחמד מסרי (להלן: מסרי) הוא הבעלים הרשום של מחצית חלקה 26 בגוש 19148 ששטחה 8,759 מ"ר (להלן: חלקת מסרי או חלקה 26). כ-39.4% מחלקה 26 הופקעו; כ-20.3% הופקעו בפועל; כ-19.5% הופקעו חלקית בפועל; וכ-20.8% מהחלקה לא הופקעו ונותרו בידי הבעלים.
(2) פאטמה עלי קייס (להלן: פאטמה), יורשי המנוח מוחמד קייס (פאטמה ויורשי המנוח מוחמד קייס יכונו להלן ביחד: קייס), המשיב הפורמלי 6 והמשיבה הפורמלית 7, הם הבעלים במשותף של חלקה 19 בגוש 19148 ששטחה 12,663 מ"ר (להלן: חלקת קייס או חלקה 19). כ-57.8% מחלקה 19 הופקעו; כ-7.9% הופקעו בפועל; וכ-34.3% מהחלקה לא הופקעו ונותרו בידי הבעלים.
2. קייס ומסרי (להלן יחדיו: המשיבים) הגישו נגד הוועדה המקומית לתכנון ובניה כרמיאל ועיריית כרמיאל (להלן יחדיו: המערערות) המרצות פתיחה, בהן עתרו לחייב את המערערות להפקיע את החלקות בשלמותן ולשלם להם פיצויים על מלוא החלקות שהופקעו, בהתאם לחלקם היחסי במקרקעין, וזאת בהתאם לסעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ח-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק).
3. בית המשפט המחוזי מינה את השמאי יצחק סיון (להלן: סיון) כמומחה מטעמו (זאת לאחר ששני הצדדים הגישו חוות דעת של שמאים מטעמם). בהתבסס על חוות דעתו של סיון, קבע בית המשפט המחוזי כי שווי יתרת שתי החלקות שלא הופקעה נפגע כתוצאה מההפקעה, גם אם שוויין אינו חסר ערך לחלוטין. כמו כן, התחשב בית המשפט המחוזי בעובדה שהפגיעה נגרמה, בין היתר, בשל הפקעות בפועל שלא שולם פיצוי בגינן. לפיכך, מצא בית המשפט המחוזי כי חלה "הגנת היתרה", המעוגנת בסעיף 190(א)(1) סיפא לחוק התכנון והבניה.
4. ביום 29.8.2016, ניתן על ידי בית משפט זה במותב תלתא פסק דין חלקי, אשר דן בטענות מקדמיות שונות, ובמסגרתו הוחלט להרחיב את ההרכב ביחס לשתי השאלות הבאות: האם חלה "הגנת היתרה" המעוגנת בסעיף 190(א)(1) סיפא לחוק התכנון והבניה בנסיבות המקרה דנן; ובמידה והתשובה לכך היא שלילית, האם חל הפטור מתשלום פיצויים עבור עד 40% משטח המקרקעין במקרה של הפקעה חלקית שלא השביחה את החלק הנותר של המקרקעין.
5. חברי השופט ע' פוגלמן דן בשתי שאלות אלה בחוות דעתו המפורטת והסדורה. אשר לשאלה הראשונה, שהיא תחולתה של "הגנת היתרה" על נסיבות המקרה דנן, תשובתו של השופט פוגלמן היא שלילית (בניגוד לקביעתו של בית המשפט המחוזי), וזאת מן הטעם שלא הוכח כי לא ניתן לעשות שימוש סביר בחלקים הנותרים של חלקות המשיבים, בהתאם לאמת המידה שהותוותה בפסיקה (דעת הרוב של השופטת ע' ארבל והמשנה לנשיאה א' ריבלין בעע"ם 4955/07 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רעננה נ' קרן תורה ועבודה, פ"ד סד(2) 353 (2010) (להלן: עניין קרן תורה ועבודה)). משלא חלה הגנת היתרה, עבר השופט פוגלמן לבחון את השאלה השנייה, שעד כה טרם הוכרעה בפסיקה, האם במצב שבו הופקע חלק מחלקה והיתרה לא הושבחה, חל הפטור מתשלום פיצויים עבור עד 40% משטח המקרקעין. על קצה המזלג ומבלי למצות, השופט פוגלמן סבר כי במצב שכזה קיימת לשר האוצר סמכות רשות להפעיל את שיקול דעתו ולפסוק פיצויים בגין ה"סבל" שנגרם לבעל המקרקעין.
6. אשר לשאלה הראשונה, בדבר תחולתה של הגנת היתרה, אני חולק על מסקנתו של חברי השופט פוגלמן. דעותינו חלוקות לא בשאלה מהו סוג הפגיעה שנגרמה לחלקותיהם של קייס ומסרי ואף לא בשאלה מהי מידת הפגיעה שנגרמה. דעתנו נחלקת בתשובה לשאלה המשפטית עצמה: מהי מידת הפגיעה ביתרת החלקה אשר תצדיק את החלתה של "הגנת היתרה" הקבועה בסעיף 190(א)(1) סיפא לחוק התכנון והבניה.
7. קסתות של דיו נשפכו על פרשנותו של סעיף 190(א)(1) לחוק האמור, ובכלל זאת לגבי פרשנות הביטוי "אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש". לא אחזור על ההיסטוריה הפסיקתית בהתייחס לסעיף דנן, אשר נסקרה בחוות דעתו של חברי. עם זאת, אציין כי באחת מה"חוליות" של השרשרת, שעסקו בפרשנותו ותחולתו של סעיף זה, עניין קרן תורה ועבודה, חלקתי על דעתם של חבריי, המשנה לנשיאה א' ריבלין והשופטת ע' ארבל באשר לשאלה באיזו מידה צריכה להיות "הפחתת השווי" של יתרת המגרש. השופטת ארבל סברה כי יש לשאוב אל תוך ההגנה את עקרון הסבירות, כך שההגנה תחול אך ורק כאשר יתרת החלקה נפגעה באופן שלא מאפשר עוד כל ניצול סביר של היתרה. כדוגמא לכך הביאה השופטת ארבל מצב שבו הופקע חלק מחלקה ובידי בעליה נותר שטח שגודלו או צורתו אינם מאפשרים את ניצולו לצורך בנייה. במקרה כזה, לשיטתה של השופטת ארבל, מדובר בפגיעה קשה בקניין המצדיקה את ביטולה של ההפקעה כולה, או לחילופין – את הפקעתו של כל השטח תוך מתן פיצוי מלא בגינו (עניין קרן תורה ועבודה, פסקה 32 לחוות דעתה של השופטת ארבל). המשנה לנשיאה ריבלין, הצטרף, כאמור, לעמדה זו, ודגל אף הוא בפרשנות המצמצמת את תחולתה של ההגנה למקרים בהם היתרה אינה ניתנת לכל ניצול סביר.
בניגוד לעמדת דעת הרוב, סברתי אני – ועודני סבור – כי על פי הסיפא של סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה, כל פגיעה ביתרת שוויו של המגרש (למעט פגיעה של מה-בכך), שנגרמה כתוצאה מהפקעתו החלקית של מגרש, צריך שתמנע מן הרשות לבצע את ההפקעה, אלא אם כן היא תפקיע את המגרש כולו, ותשלם פיצוי בגין 100% מהחלקה. לא אפרט את כל הטעמים שהובילוני למסקנה זו, אשר פורטו בהרחבה בחוות דעתי בעניין קרן תורה ועבודה; אולם, אציין על קצה המזלג, כי לדעתי, רק תוצאה שכזו תאזן נכונה בין האינטרס הציבורי בביצוע הפקעות לטובת מטרות ציבוריות לבין האינטרס הפרטי של בעל החלקה וזכות הקניין שלו. זאת, בשים לב לכך שההגנה חלה באופן אחיד הן על הפקעות שנעשו ללא תשלום פיצויים (למשל הפקעות שבהן הופקעו פחות מ-40% מהחלקה) והן על הפקעות ששולמו בגינן פיצויים.
8. אשר לשאלה האם בנסיבותיו של המקרה דנן נפגעה יתרת המגרש (או במילותיו של סעיף 190(א)(1) לחוק – "פחת שוויה"); דומה כי בשאלה זו גם חברי השופט פוגלמן אינו חולק על כך שאכן נגרמה פגיעה שכזו. כך, הוא מציין, כי סיון מצא שחלקת מסרי ספגה ירידת ערך בשיעור של 40% וחלקת קייס ספגה ירידת ערך בשיעור של 20%. עוד מוסיף השופט פוגלמן, כי למעט שגיאה אחת שנפלה בחוות דעתו (ביחס לשאלה מהו הגודל המינימאלי של מגרש הניתן לניצול לצורכי תעשייה לפי התכנית) אינו רואה מקום לסטות מהכלל לפיו לא בנקל יתערב בית המשפט בקביעותיו של שמאי מומחה מטעמו. במלים אחרות, גם השופט פוגלמן סבור כי נגרמה ירידת ערך ליתרת החלקה, אם כי זו אינה עולה כדי היעדר יכולת לניצול סביר של החלקה.