106. שיקול שלישי נוגע למידת התגשמותם של ערכים קהילתיים המגולמים במטרת ההפקעה הספציפית. ככל שהאינטרס הקהילתי הגלום בהפקעה דומיננטי יותר – כך תתגשם בצורה מובהקת יותר התכלית ה"קהילתית" בנסיבות העניין, והפגיעה בקניין כתוצאה מהפחתת שוויה של יתרת המקרקעין יכול שתיחשב כסבירה בנסיבות העניין. בצד האמור, שיקול זה כשהוא עומד בפני עצמו, לא יהיה בו כדי להצדיק פטור מפיצויי סבל, אלא יש לבחנו במסגרת מכלול השיקולים האחרים הניצבים לפני השר במסגרת הפעלת שיקול דעתו.
107. אלה מספר שיקולים, שאינם בגדר רשימה סגורה, אשר בהתקיימם עשויה להשתנות נקודת האיזון. כאשר הפגיעה היא בשיעור נמוך; כאשר מתגשם עקרון השוויון במימון; וכאשר מעשה ההפקעה מגשים ערכים "קהילתיים" דומיננטיים הגלומים בחובו – ייתכן שיהיה ראוי שלא להעניק פיצויי "סבל" כאמור, כך שיחול החריג לכלל שעליו עמדנו. הנחתנו היא כי השר יקבע אמות מידה להפעלת סמכותו בהתאם לעקרונות שאותם אנו קובעים בפסק דיננו זה.
108. לטעמי פרשנות זו – הקובעת כלל וחריג – מוצדקת נוכח מכלול השיקולים הצריכים לעניין. היא משמיעה תוצאה הוגנת, שכן היא מבטאת כלל שלפיו ברגיל הפקעה חלקית שלא השביחה את יתרת המקרקעין מחייבת בפיצוי בגין הפגיעה ביתרה; והיא שוויונית, שכן היא אינה מטילה נטל עודף על הפרט לשאת במחיר הפקעה שבאה לשרת קבוצה של אנשים. היא מביאה לידי ביטוי את העיקרון שלפיו השיקול הקהילתי הוא אך אחד מן השיקולים הצריכים לענייננו, שעליהם עמדנו במסגרת הדיון בתכליות והשיקולים הרלוונטיים לענייננו, ואין הוא בהכרח השיקול אשר מכריע את הכף. פרשנות זו אף עולה בקנה אחד עם התחקות אחר התכלית הסובייקטיבית של דבר החקיקה, אשר לימדה כי המקרה הטיפוסי שעמד לנגד עיניו של המחוקק בקבעו את הוראות ההפחתה בחוק התכנון והבניה (וכן ב"גלגולים" קודמים, במסגרת הפקודות המנדטוריות) הוא שיתרת המקרקעין מושבחת עקב ההפקעה החלקית – ולא כך בסוגי המקרים הרלוונטיים לדיוננו. נוסף על כך, גם שיקולים של הרמוניה נורמטיבית תומכים בפרשנות זו. פרשנות כאמור עולה בקנה אחד עם העיקרון שנפסק בעניין רוטמן – שם נקבע כלל כי הפקעה חלקית שלא השביחה את יתרת המקרקעין מקימה חובה לתשלום פיצויי סבל; והיא דומה לזו שהציגה הפסיקה ביחס לתנאים אשר בהתקיימם לא ישולמו פיצויים בגין פגיעה במקרקעין לפי סעיף 200 לחוק התכנון והבניה (עניין רשות שדות התעופה, פסקה 107; דנ"א הורוויץ, בעמ' 305-303; עניין הורוויץ, בעמ' 943-942).
עד כה דנו באמות המידה להפעלת שיקול דעת השר במישור העקרוני והשבנו על השאלה האם על השר להפעיל סמכותו להענקת פיצויי סבל מכוח סעיף 190(א)(2) לחוק התכנון והבניה בנסיבות שבהן הפקעה חלקית מכוח חוק התכנון והבניה לא השביחה את יתרת החלקה. כעת נפנה לדון במישור המעשי, ונשיב על השאלה מהו גובה הפיצוי שעל השר להעניק במקרים ה"רגילים", שבהם יש להעניק פיצויי "סבל" בנסיבות הנדונות.
קביעת שיעור הפיצוי
109. משהוחלט – במסגרת יישום אמות המידה שעליהן עמדנו – כי יש להעניק פיצויי סבל מכוח סעיף 190(א)(2) לחוק התכנון והבניה בנסיבות שבהן יתרת החלקה לא הושבחה – כלומר, השר החליט כי ברצונו להפעיל את סמכות הרְשות שבה צויד – מתעוררת השאלה מהו גובה פיצויי הסבל שראוי שישתלמו בנסיבות אלו, וכיצד יש לקבעו. סבורני כי – במקרה טיפוסי – יוכל השר לשקול פיצוי שייקבע בהתאם לשיעור הפחתת הפיצוי שבוצעה בהתאם להוראות סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון הבניה, וזאת בדומה לפיצוי שנקבע בעניין רוטמן (שם, פסקה 117), שם שיעור פיצויי הסבל שנפסקו היה בגובה שיעור הפחתת הפיצוי בגין ההפקעה החלקית שבוצעה בהתאם לסעיף 7 לפקודת הדרכים (שהתיר, כזכור, להפחית פיצוי בעבור עד 25% מהחלקה), מבלי להתחשב בשיעור הפגיעה בשוויה של היתרה. כך גם בענייננו. "באין השבחה – אין הפחתה" (ראו דברי השופט לוי בעניין אסלן, פסקה 13; ובעניין כהן, פסקה 5). לפיכך, כאשר יתרת הקרקע לא מושבחת, יוכל השר לשקול לחייב את הרשות, במקרה הרגיל, בפיצויי הפקעה מלאים. בצד האמור, כפי ששבנו ואמרנו, השיקולים הצריכים להפקעה חלקית מכוח חוק התכנון והבניה שונים מאלה שנדונו בעניין רוטמן, שעסק כזכור בפקודת הדרכים שעניינה הפקעות למטרות כלל ארציות. במסגרת אמות המידה שהשר יתווה בשאלת פיצויי הסבל, בכפוף להנחיות הנורמטיביות שבפסק דיננו זה, ונוכח מורכבות המאטריה, שלא כל היבטיה נפרשו לפנינו בדיון, יוכל השר לשקול כמובן את ההתאמות הנדרשות גם בשאלת הפיצוי.
3. סיכום: "ההליך התלת-שלבי"
נסכם מסקנות ניתוחנו, ונשבצן במיקום הגיאומטרי הנכון במסגרת הליכי תכנון והפקעה מכוח חוק התכנון והבניה.
110. עסקנו בהפקעה חלקית מכוח חוק התכנון והבניה שלא השביחה את יתרת המקרקעין שנותרה בידי הנפקע ולא הופקעה. בחנו את השאלה אם בהפקעה מסוג זה ראוי לשלם פיצויי הפקעה לנפקע, ואם כן – מהו מסלול הפיצוי הראוי. לאחר עיון בתכלית החקיקה ועמידה על השיקולים השונים הרלוונטיים לעניין, מצאנו כי הדרך המתאימה לילך בה היא הפעלה – במקרים המתאימים – של סמכות השר להעניק פיצויי "סבל" מכוח סעיף 190(א)(2) לחוק התכנון והבניה (המפנה לסעיף 20(2)(ג) לפקודת הקרקעות) בנסיבות שבהן לא הושבחה יתרת החלקה ולא חלה הגנת היתרה. מסקנת ניתוחנו היא כי סמכות השר להענקת פיצויי "סבל" בנסיבות האמורות היא סמכות רשות, אשר על דרך הכלל ראוי להפעילה ולהעניק פיצויים בגין הפגיעה האמורה. יחד עם זאת, לכלל זה יכול לקום חריג, ועמדנו על שיקולים אשר עשויים להצדיק – במקרים המתאימים – הימנעות מהענקת פיצויי "סבל" כאמור חרף הנסיבות הנדונות. כאשר מוחל הכלל הרגיל, ישקול השר קביעת אמות מידה מתאימות לפיצוי בהתאם לקווים המנחים שבפסק דיננו.
111. מן האמור נובע כי בעל מקרקעין שהפקעה חלקית לא השביחה את יתרת חלקתו צריך לנקוט הליך "תלת-שלבי" כדי למצות את אפשרותו לקבלת פיצוי מהרשות. בשלב הראשון, יכול הנפקע לקבל פיצויים מכוח סעיף 197 בגין הפגיעה שהסבה לו התכנית. בשלב השני, זכאי הנפקע לפיצוים בגין הפקעה שעלתה על 40% מהחלקה. בשלב השלישי, הנפקע רשאי לפנות לשר בבקשה לקבלת פיצוי סבל בגין הפגיעה בשווי היתרה. מובן כי אין זה הכרחי שמעבר בכל אחד משלבים אלה יחייב הליך משפטי ו"ביקור" בבית משפט. לשם הדוגמה בלבד, אפשר שבשלב הראשון, שבו קמה פגיעה מכוח התכנית, אין בין הרשות לבין הנפקע מחלוקת בעניין חובת הפיצוי וגובהו (או שהנפקע החמיץ את המועד לתביעה מכוח סעיף 197 לחוק או ויתר עליה, משיקוליו). ייתכן גם שבמסגרת השלב השני הרשות שילמה לנפקע פיצויי הפקעה הולמים בגין הנטילה בפועל. גם במקרה כזה, שבו הצדדים לא נפגשו קודם לכן בבית המשפט, הנפקע רשאי, כמובן, לפנות לשר לשם קבלת פיצויי סבל נוכח הפגיעה ביתרת חלקתו שהסבה לו ההפקעה. נפקע זה יוכל לפנות אל השר במישרין בבקשה לקבלת פיצויי סבל, תוך שיציג תימוכין להיקף ירידת ערכה של יתרת חלקתו כפי טענתו. השר יכריע בבקשה – בהתאם לעקרונות שהתוו בפסק דיננו זה ואמות המידה אותן יקבע – וככל שתהיינה לבעל המקרקעין השגות על החלטת השר, יוכל הוא להשיג עליה לפני בית המשפט המוסמך.
112. מהו המסלול הדיוני הראוי לבירור טענות שעניינן פיצויי סבל? בעניין רוטמן נקבע כי על נפקע המבקש להשיג על החלטתו של שר התחבורה בבקשה לקבלת פיצויי סבל לפי סעיף 7 לפקודת הדרכים, לפנות לבית המשפט המחוזי בתביעה לפיצויי הפקעה שאליה יצורף גם השר כנתבע, ובגדרה יידרש בית המשפט המחוזי לטענות המכוונות לאופן הפעלת סמכותו של השר לשלם פיצויי סבל (כמו גם לכל מחלוקת אחרת הנוגעת לסכום פיצויי ההפקעה שישולמו; ראו עניין רוטמן, פסקה 115). לדעתי גם בענייננו (על אף השינויים שעליהם עמדנו בין שני דברי החקיקה), מן הדין ללכת במתווה דומה, בגדרו לא תהיה תקיפה ישירה של החלטת השר בבית המשפט הגבוה לצדק, וחלף זאת השגות על החלטת השר תתבררנה בבית המשפט המחוזי או בבית המשפט לעניינים מינהליים, שהם בתי המשפט המוסמכים לדון בנושאים הכרוכים בפיצויי ההפקעה, לפי העניין (סעיפים 9 ו-9א לפקודת הקרקעות, שאליה מפנה חוק התכנון והבניה בסעיפים 190(א) ו-190(א)(7) לחוק; ואיננו נדרשים לשאלה באילו נסיבות ניתן יהיה לנקוט בהליך לפי כל אחת מחלופות אלו). יודגש כי, ככל האפשר, ראוי כי כל טענותיו של הנפקע ביחס להפקעה יועלו במסגרת הליך אחד ותוקדם פנייה לשר ככל שבפי הנפקע טענה לעניין פיצויי סבל.
113. לא נעלמה מעייני מורכבותו היתרה של הליך זה שבו צריך לנקוט נפקע שהפקעה חלקית של המקרקעין שבבעלותו לא השביחה את ערך יתרת חלקתו. אלא שמסקנה זו נובעת ממבנה החקיקה הנוכחי. השאלה אם הליך מורכב ורב-רבדים זה, שקל להחמיץ בו איזה מן השלבים הנדרשים לעיתים לשם קבלת פיצוי מלא, הוא אמנם רצוי – אינה לפתחנו, והיא שאלה שעל המחוקק להשיב עליה.
IV. תחולה בזמן
114. התוצאה שאליה הגענו היא כי על דרך הכלל, הפקעה חלקית מכוח חוק התכנון והבניה שאינה משביחה את היתרה גורמת לנפקע "סבל" כאמור בסעיף 190(א)(2) לחוק התכנון והבניה שמפנה לסעיף 20(2)(ג) לפקודת הקרקעות, ועל כן ראוי כי השר יורה להעניק פיצויי בגינה כאמור בסעיפים אלה. תוצאה זו מתווה – לראשונה, ובהרכב מורחב – את אופן הפעלת שיקול הדעת ביחס להענקת פיצויי סבל ביחס להפקעה חלקית מכוח חוק התכנון והבניה שלא השביחה את חלק המקרקעין הנותר. זוהי אפוא הלכה חדשה. בפסיקתנו נקבע כי מן הראוי שבקבעו הלכה חדשה בית המשפט ייתן דעתו לשאלת תחולתה בזמן – ביחס למקרים שבעבר, מקרים שבהווה ומקרים שעתידים לבוא (בג"ץ 3514/07 מבטחים מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים בע"מ נ' פיורסט, [פורסם בנבו] פסקה 33 (13.5.2012) (להלן: עניין מבטחים)). היועץ המשפטי לממשלה ומרכז השלטון המקומי ביקשו כי אם יוחלט על שינוי פרשני של סעיף הפטור או הפיצויים במקרה של הפקעה חלקית מכוח חוק התכנון והבנייה שלא השביחה את יתרת הקרקע – שינוי כאמור יוחל ממועד מתן פסק הדין ואילך, תוך מתן "תקופת השהיה" מספקת לבחינה מחודשת של ההסדרים נושא הליך זה.
115. נקודת המוצא העקרונית היא כי הלכה שיפוטית חדשה היא בעלת תוקף פרוספקטיבי (תחולה לעתיד) ורטרואקטיבי (תחולה בעבר) על עניינים תלויים ועומדים (עע"ם 7335/10 קצין התגמולים – משרד הבטחון נ' לופו, [פורסם בנבו] פסקה נט (29.12.2013) (להלן: עניין לופו); רע"א 8925/04 סולל בונה בניין ותשתיות בע"מ נ' עזבון המנוח אחמד עבד אלחמיד ז"ל, פ"ד סא(1) 126, פסקה 5 לחוות דעתו של הנשיא א' ברק (2006) (להלן: עניין סולל בונה). לעמדתו הנפרדת של המשנה לנשיא (בדימ') מ' חשין, שלפיה נקודת המוצא היא שתחולתה של נורמה חדשה תהא פרוספקטיבית בלבד, ואילו החריג הוא תחולה רטרוספקטיבית הנוספת על התחולה הפרוספקטיבית, ראו שם, בעמ' 158-157). לכלל זה שהתקבל בפסיקתנו נקבע חריג בעניין סולל בונה, שלפיו להלכה חדשה יכול להינתן תוקף פרוספקטיבי בלבד בנסיבות מסוימות.
116. נפסק כי חריג אחרון זה יחול כאשר קיים אינטרס הסתמכות לגיטימי ומשמעותי ראוי להגנה – למשל, הסתמכות של הרשות המפקיעה על ההלכה הישנה (שם, בעמ' 150; עניין קרסיק, בעמ' 693-691), אשר ניהלה את עניינה בנתון למצב המשפטי ששרר עובר לקביעת ההלכה החדשה (ראו למשל ע"א 4243/08 פקיד שומה גוש דן נ' פרי, [פורסם בנבו] פסקאות 35-34 לחוות דעתו של המשנה לנשיאה א' ריבלין (30.4.2009) (להלן: עניין פרי)). ברם, בקיומה של הסתמכות משמעותית אין די, אלא נדרש כי יהא זה מצב שבו לא ניתן לענות על אינטרס ההסתמכות באמצעות הגנות הלקוחות מדינים אחרים (עניין מבטחים, פסקה 32; דנ"א 3993/07 פקיד שומה ירושלים 3 נ' איקאפוד בע"מ, [פורסם בנבו] פסקאות 46-45 לחוות דעתה של השופטת (בדימ') א' פרוקצ'יה (2011)).
117. ודוקו: על מנת שיחול החריג, אין הכרח שההלכה החדשה תשנה מהחלטה קודמת של בית המשפט. נקבע לא אחת שגם במקרים שבהם אין הלכה קודמת סותרת, יכול שיהיה מוצדק לקבוע כי הלכה חדשה תחול פרוספקטיבית בלבד. כך למשל, בעניין פרי, שנדון במותב מורחב, נפסק כי ההלכה שנקבעה שם תחול פרוספקטיבית בלבד, משום שזו חייבה שינוי משמעותי בדרך שבה פעלו רשויות המס שנים ארוכות (שם, פסקה 35 לחוות דעתו של המשנה לנשיאה א' ריבלין); ראו גם עניין אי.בי.סי, שם ציינתי כי עמימות במצב המשפטי, שאיננה זרה לתחום דיני הארנונה, עשויה להוביל לכך שיהיה צורך להחיל הלכה חדשה פרוספקטיבית בלבד (עע"ם 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, [פורסם בנבו] פסקה 44 לחוות דעתי (28.12.2014)); ובדומה, בעניין עמר נקבע כי יש מקום להחיל את ההלכה החדשה שנקבעה שם באופן פרוספקטיבי בלבד, שכן משך שנים ארוכות לא דן בית משפט זה – וממילא לא הכריע – בסוגיה שעמדה במרכזה של הפרשה שנדונה שם, שעניינה הדרך שבה צריך לנהוג בחלקי מטרים רבועים לצורך חיוב בארנונה (רע"א 2453/13 עמר נ' עיריית חדרה, [פורסם בנבו] פסקה 43 (14.4.2015)).
118. הנה כי כן, במקרים המתאימים יש להורות כי הלכה או נורמה חדשה תהא בעלת תחולה פרוספקטיבית בלבד. יצוין כי גם קביעה שלפיה תחול על ההלכה תחולה פרוספקטיבית אינה סופה של הדרך, שכן תחולה פרוספקטיבית עשויה ללבוש צורות שונות מן הבחינה המעשית, ונדרש להכריע גם ביחס אליהן. כך, יכול שייקבע כי אף שההלכה החדשה תחול אך לעתיד לבוא, באורח חריג תחול ההלכה החדשה כבר בעניינם של הצדדים להליך הקונקרטי שבו היא נקבעה (עניין קרסיק, בעמ' 692), או לחילופין כי ההלכה החדשה תחול מעתה ואילך, לרבות על תיקים התלויים ועומדים בבתי המשפט. עמד על כך השופט א' א' לוי:
"תחולה פרוספקטיבית כוללת מספר תת-חלופות, שמביניהן ניתן למנות תחולה 'פרוספקטיבית טהורה' שצופה פני עתיד ואינה חלה אף על הצדדים המתדיינים עצמם, או למשל גישה פרוספקטיבית-רטרואקטיבית הדוגלת בהחלת ההלכה החדשה על מקרים עתידיים, וגם על אלה התלויים ועומדים אותה שעה בבתי המשפט. בצד כל גישה מגישות אלו נמצא יתרונות רבים אך גם חסרונות לא מעטים [...] הקושי ליישב בין האינטרסים השונים – ההסתמכות מחד, וההכרח לסטות מתקדים ישן, מאידך, הוליד את רעיון התחולה הפרוספקטיבית של התקדים החדש" (עניין אסלן, פסקה 13).