40. מרכז השלטון המקומי (להלן: המרכז) הצטרף בהסכמה לעמדת היועץ המשפטי לממשלה שלפיה רשות מפקיעה פטורה מתשלום פיצויים בגין 40% הראשונים המופקעים משטח המקרקעין, גם במקרה של הפקעה חלקית שלא השביחה את היתרה. נטען כי סעיף 190(א)(1) לחוק, בצירוף סעיף 20 לפקודת הקרקעות שאליו הוא מפנה, אינם סובלים פרשנות שלפיה הפטור מפיצויים בגין 40% הראשונים מהמקרקעין מותנה בהשבחת היתרה. בדומה ליועץ, גם המרכז סבור כי ישנן מגבלות רבות שמאזנות וממתנות את הפטור הקבוע בסעיף 190(א)(1) סייפה. המרכז מוסיף כי במארג הכולל של דיני התכנון והבניה, ממילא את מרבית הפיצויים בגין הנזק רשאי הנפקע לתבוע מכוח סעיף 197 לחוק, שאינו כולל מנגנון להפחתת הפיצוי. לפיכך, הפטור מתייחס רק לחלק מצומצם של הפגיעה בקניין. על עיקרי הדברים בהקשר זה עמד גם היועץ המשפטי לממשלה, ולא נחזור.
41. המרכז מצביע על שורה של שיקולים התומכים בהחלת פטור מפיצוי בגין 40% הראשונים של המקרקעין שאינו מותנה בהשבחת יתרת הקרקע. נטען כי יש לראות בהפקעה משום צורך חברתי וכלי חיוני לקידום ערכים חברתיים ראויים; כי שיקולי יעילות תומכים במניעת מצב עניינים שבו הרשות מבצעת תכניות "משביחות" נעדרות הצדקה, וזאת רק כדי שיחול הפטור; וכי לפי שיקולי צדק, יש מקום לראות בתרומה של הנפקע לקהילה בכללותה ככזו שגם הוא נהנה ממנה, אף אם אין להפקעה השפעה ישירה על שווי הקרקע שבבעלותו. לטענת המרכז, המחוקק היה ער לפגיעה הקניינית הגלומה בפטור, ומשכך הקפיד על הגדרת שימושים קונקרטיים שיצדיקו הפקעה הפטורה מתשלום פיצויים. לצד הגדרת שימושים כאמור המחוקק קבע שיעור הפקעה מרבי שלא יהיה חייב בפיצוי, והותיר בידי הרשות המפקיעה את שיקול הדעת בקביעת שיעור זה (עד ל-40%). משכך, לדעת המרכז, הפטור הגורף – החל גם בהיעדר השבחה – מבטא אמת מידה סבירה, שדוגמה דומה לה ניתן למצוא גם בסעיף 200 לחוק התכנון והבניה העוסק בפטור מתשלום פיצויים במקרים שבהם קרקע נפגעה מתכנית ו"הפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין ואין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים". נוסף על כך, פירוש הפטור כמותנה בהשבחת היתרה עלול להוביל למצב "מעוות", שבו נפקע שיתרת חלקתו לא הושבחה כלל יהיה זכאי לפיצוי מלא, ולהבדיל – נפקע שיתרת חלקתו הושבחה, אך בשיעור שאינו מכסה את מלוא הפגיעה שגרם שינוי הייעוד – לא יהיה זכאי לפיצוי כאמור, בשל רכיב ההשבחה. לבסוף, בדומה ליועץ, המרכז מבקש כי אם יוחלט על שינוי הפטור, השינוי יוחל ממועד מתן פסק הדין ואילך, תוך הענקת שהות מספקת לבחינה מחדש של ההסדרים הרלוונטיים.
3. ערה מקדמית על דרך הניתוח
42. על השאלה מה הדין במצב דברים שבו מופקע חלק מחלקת מקרקעין מבלי שההפקעה הובילה להשבחת היתרה ניתן להשיב באמצעות פסיעה בשני נתיבים מרכזיים. הנתיב האחד עיקרו פרשנות סעיף 190(א)(1) לחוק הקובע את הוראות ההפחתה גופן. כזכור, הוראות ההפחתה שבחוק התכנון והבניה מורות כי הרשות תהא פטורה מתשלום פיצויים בגין עד 40% הראשונים מחלקת המקרקעין המופקעת. הנתיב השני מתמקד בסעיף 190(א)(2) לחוק, שמפנה כאמור לסעיף 20(2)(ג) לפקודת הקרקעות, ועניינו האפשרות לפנות לשר – חרף תחולתו של הפטור – בבקשה להענקת פיצויים בגין הסבל שהסב הפטור.
43. כפי שהוזכר, היועץ והמשפטי לממשלה ומרכז השלטון המקומי סבורים כי אין ליתן להוראות ההפחתה הכלליות, הקבועות בסעיף 190(א)(1) לחוק, פירוש שמצמצם תחולתן. לעמדתם, אין לפרש את הפטור בכללותו, המעוגן בבירור בלשון החוק, כך שיהיה מותנה בהשבחתה של יתרת החלקה. בצד זאת טען היועץ כי מנגנון פיצויי הסבל, הקבוע בסעיף 190(א)(2) לחוק (המפנה לסעיף 20(2)(ג) לפקודת הקרקעות), הוא בעל רלוונטיות למקרים שבהם בוצעה הפקעה חלקית שלא השביחה את יתרת החלקה (אולם, לטעמו, לגוף העניין המשיבים לא מיצו אמצעי זה שכן לא פנו לשר בבקשה לקבל פיצויים אלה; וממילא – כך היועץ – אין דין פיצויי הסבל הקבועים בפקודת הדרכים (על הפרשנות שהוענקה להם בעניין רוטמן) כדין פיצויי הסבל שניתן להעניק מכוח חוק התכנון והבניה).
44. עמדת היועץ שלפיה הנתיב הפרשני שיש לפסוע בו במקרה שלפנינו הוא זה שנוגע למנגנון הענקת פיצויי סבל על ידי השר, מקובלת עלינו בעיקרה, מן הטעמים שיפורטו להלן. ראשית, המחוקק אכן נתן דעתו, במסגרת תיקון מספר 3 לפקודת הקרקעות משנת 2010, לכך שיש להותיר על כנו את הסדר הפטור הקבוע בסעיף 190(א)(1) לחוק, כך שזה יחול אף במקרים שהם לא הושבחה יתרת החלקה. כעולה מדברי ההסבר, תיקון זה בא לעגן את השינויים הנדרשים לצורך יישום המלצות ועדה בין-משרדית שמינה שר האוצר בשנת 2001 לשינוי פקודת הקרקעות. זאת – כפי האמור בדברי ההסבר – בעקבות פסיקתו של בית משפט זה בבג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(2) 625 (2001) (להלן: עניין קרסיק), ובשל הצורך ליתן מענה חקיקתי בשאלת תחולתה של ההלכה שנקבעה שם. תיקון מספר 3 אימץ את עיקרי הצעת החוק והתקבל בכנסת ביום 15.2.2010. התיקון כלל רפורמה רחבה בדיני ההפקעות, ודי לצורך דיוננו שנתמקד בשני הסדרים רלוונטיים. האחד הוא ביטולה של פקודת הדרכים, ובכלל זה הסדר מתן הפטור מפיצוי ביחס לרבע הראשון (25%) שהופקע מחלקה (הסדר זה היה קבוע בסעיף 7 לפקודת הדרכים, אשר נדון בהרחבה בעניין רוטמן). השני – וזהו השינוי המרכזי במסגרת התיקון – הוא ביטולה של הסמכות להפקיע מקרקעין מכוח פקודת הקרקעות בלא לשלם פיצוי בגין חלק מהשטח המופקע. מועד תחולתו של שינוי אחרון זה נקבע בסעיף 13ב לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד-1964 (להלן: חוק לתיקון דיני הרכישה). על פי סעיף אחרון זה, הוראות סעיף 20 לפקודת הקרקעות תוספנה לחול על רכישה (הפקעה) לפי הוראות חוק התכנון והבניה (ושל הרשות המקומית לפי סעיף 22(2) לפקודת הקרקעות). וכך, בעוד שתיקון מספר 3 קבע שממועד התיקון ואילך חלה על הרשות המפקיעה חובה לשלם פיצוי מלא בגין כל השטח המופקע מכוח פקודת הקרקעות, נקבע מפורשות במסגרת התיקון כי הפטור מפיצוי ביחס להפקעות חלקיות מכוח חוק התכנון והבניה – יוותר על כנו. כלומר, המחוקק קבע במפורש כי לא יחול כל שינוי ביחס לפטור החל לגבי הפקעות שבוצעו מכוח חוק התכנון והבניה. מדברי ההסבר לתיקון זה עולה בבירור כי ההחלטה שלפיה יישמר הפטור ביחס להפקעות המבוצעות מכוח חוק התכנון והבניה הייתה החלטה מודעת של המחוקק, שהתקבלה מטעמים שפורטו שם:
"אף שיש לראות בהפקעה בידי המדינה אמצעי הכרחי לשם קיום צרכים ציבוריים, יש לשאוף לכך שהפיצויים בשל הפקעה כזו יצמצמו את הפגיעה למינימום ההכרחי הנובע מהפקעת הקרקע כשלעצמה, ולכן יש להבטיח כי הפיצוי יהיה מלא. לפיכך מוצע לקבוע כי החל במועד תחילתו של החוק המוצע, לא יהיה שר האוצר רשאי להפקיע קרקע או חלק ממנה בלא מתן פיצויים מלאים.
מוצע שלא להחיל הוראה זו על רכישת מקרקעין לפי חוק התכנון והבניה או על רכישת מקרקעין בידי רשות מקומית מכוח הרשאה שנתן שר האוצר לפי סעיף 22(2) לפקודה, וזאת מכיוון שלשינוי ההסדר החל על הפקעות מכוח חוק התכנון והבניה או על הפקעות של רשות מקומית מכוח הרשאה לפי הפקודה השלכות ניכרות על תקציבי הרשויות המקומיות, העשויות למנוע הפקעות הנחוצות לרווחת הציבור. כמו כן בחוק התכנון והבניה קבועים הסדרים מיוחדים, הן לענין יכולתה של הרשות להפקיע (רק לאחר הליכי תכנון מפורטים המייעדים את הקרקע לשימוש ציבורי שניתן להפקיע בעבורו – ר' סעיף 188 לחוק האמור) והן לענין השימוש הציבורי בקרקע המופקעת (הרשות אינה יכולה להשתמש בקרקע אלא לצורך שלשמו הפקיעה אותה, ואם היא מעוניינת למכור אותה לצד שלישי עליה לתת לנפקע זכות קדימה לרכוש את הקרקע ממנה או להשיבה לו – ר' סעיפים 195 ו-196 לחוק האמור)" (דברי הסבר להצעת חוק לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (תיקון מס' 3), התשס"ו-2006, ה"ח הממשלה 414, 427-426; ההדגשה הוספה – ע' פ').
מדברים אלה עולה כי חקיקתו של סעיף 13ב לחוק לתיקון דיני הרכישה – אשר הותיר על כנו את הפטור ביחס להפקעות מכוח חוק התכנון והבניה הקבוע בסעיף 190(א)(1) לחוק זה – הוא פרי החלטה מודעת ומנומקת של המחוקק שלא לבטלו, וזאת בשונה מההחלטה לבטל את הפטור מפיצוי של הפקעות מכוח פקודת הקרקעות ומכוח פקודת הדרכים ביחס להפקעות עתידיות. היינו, המחוקק שב ונתן דעתו על הסדר הפטור הקבוע בחוק התכנון והבניה – בעת שלאחר חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו – ולא מצא לשנותו. עובדה זו תומכת בפסיעה בנתיב הפרשני העוסק בהענקת פיצויי סבל, שכן השינוי החקיקתי משקף תפיסות מודרניות של המחוקק שיש להעניק להן משקל במסגרת מלאכת הפרשנות (ראו אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני – פרשנות החקיקה 260 (1993) (להלן: ברק – פרשנות החקיקה)).
45. שנית, טעם מרכזי נוסף התומך בפניה לנתיב פרשני המתמקד במנגנון הענקת פיצויי הסבל, חלף פנייה למהלך פרשני רחב שעניינו הפטור הקבוע בסעיף 190(א)(1) לחוק בכללותו, הוא עקרון ההרמוניה הפסיקתית. לא אחת עמדה פסיקתנו על כך ששאיפתה של שיטתנו היא להשיג הרמוניה נורמטיבית, כך שכלל חלקי המשפט ישתלבו זה בזה מבלי שתיווצרנה סתירות ביניהם (בג"ץ 8615/14 פדלשטיין נ' מועצת מקרקעי ישראל, [פורסם בנבו] פסקה 24 (5.1.2017); ע"פ 2144/08 מונדרוביץ נ' מדינת ישראל, [פורסם בנבו] פסקה 41 (14.1.2010)). נפסק כי "דברי החקיקה השונים – בין שמקורם ההיסטורי הוא מנדטורי, ובין שמקורם בחקיקתנו העצמאית – צריכים להשתלב זה בזה ולפעול כמערכת כוללת" (בג"ץ 680/88 שניצר נ' הצנזור הצבאי הראשי, פ"ד מב(4) 617, 627 (1989)). משכך, ההנחה היא שפרשנותו של דבר חקיקה פלוני צריכה להשתלב עם פרשנות חקיקה אחרת, קל וחומר זו של חקיקה שעוסקת בעניין קרוב (ברק – פרשנות החקיקה, בעמ' 328); ועל כן יש לבחון הסדרים משפטיים שיש להם קירבה עניינית לשאלה שעל הפרק (in pari materia), שכן דברי חקיקה מתפרשים על רקע מערך החקיקה כולו ושואבים מהסדרים דומים אחרים (בג"ץ 6728/06 עמותת "אומ"ץ" נ' ראש ממשלת ישראל, [פורסם בנבו] פסקאות 7-6 לחוות דעתו של השופט (כתוארו אז) ס' ג'ובראן (30.11.2006); ע"א 5964/03 עיזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ' עיריית פתח תקוה, פ"ד ס(4) 437, 524 (2006) (להלן: עניין ארידור)). הענקת פרשנות דומה לחיקוקים המקיימים ביניהם קשר נורמטיבי מגשימה את עקרון ההרמוניה החקיקתית, שלפיו יש לפרש דבר תחיקה "באופן שהפירוש שינתן לו יביא לשילובו בדברי החקיקה האחרים כאילו היו גוף אחד" (עניין רוטמן, פסקה 98), וכדברי השופט (כתוארו אז) י' זוסמן: "דיבור שבחיקוק הוא יצור החי בסביבתו" (בג"ץ 58/68 שליט נ' שר הפנים, פ"ד כג(2) 477, 513 (1970). ראו גם בע"ם 919/15 פלוני נ' פלונית, [פורסם בנבו] פסקה 78 לחוות דעתי (19.7.2017); בג"ץ 4790/14 יהדות התורה – אגודת ישראל – דגל התורה נ' השר לשירותי דת, [פורסם בנבו] פסקה 33 (19.10.2014)).
46. לצורך דיוננו ניתן וראוי להידרש לסעיפים הרלוונטיים בפקודת הדרכים – ולפרשנות שניתנה להם בעניין רוטמן – בהיותם הוראות חוק "מקבילות" היונקות מאותה מאטריה משפטית ובנויות במתכונת דומה (על הקרבה העניינית בין שתיים אלו ועל כך שראוי לשאוף להרמוניה בפרשנותן עמדתי עוד בעניין רוטמן, בפסקאות 103-99). כזכור, המצב העובדתי שלפנינו – שבו בוצעה הפקעה חלקית אשר כתוצאה ממנה לא הושבחה יתרת המקרקעין – נדון והוכרע בעניין רוטמן, שההבדל המרכזי בינו לבין ענייננו מתמצה, בעיקרו של דבר, בכך ששם דובר בהפקעה מכוח פקודת הדרכים ואילו בענייננו עסקינן בהפקעה מכוח חוק התכנון והבניה. אכן, ישנם הבדלים – בצורה ובמהות – בהפקעות מכוח שני דברי החקיקה האמורים (ראו עניין רוטמן, פסקאות 99-98) – ואחזור לנקודה זו בהמשך הדברים. ברם הן בפרשת רוטמן הן בעניין זה עוסקים אנו במצב שבו בוצעה הפקעה חלקית שלא השביחה את יתרת המקרקעין. אזכיר, מבלי להקדים את המאוחר ובקצירת האומר בלבד, כי בעניין רוטמן התמקדנו בפרשנות ההוראות המקנות לשר התחבורה סמכות להעניק, בנסיבות האמורות, פיצויים בגין "סבל" שהסבה ההפקעה לבעל המקרקעין. בהינתן הכרעתנו בעניין רוטמן, וכחלק מאותה כתיבת "רומן שרשרת" ("chain novel") שבה עוסקת מלאכת השיפוט (ראו דימויו המפורסם של דבורקין: Ronald Dworkin, Law as Interpretation, 9 CRIT. INQ. 179, 195 (1982) ; ראו לעניין זה גם ברק – פרשנות החקיקה, בעמ' 589), השתלבות פרשנית הרמונית של דיני ההפקעה, על מקורותיהם הנורמטיביים השונים, מצדיקה פסיעה בנתיב הפרשני השני – זה שעניינו מנגנון הענקת פיצויי סבל – גם בפרשה זו, הקרובה בנסיבותיה לפרשת רוטמן (זאת, כמובן, בשינויים המחויבים שעליהם נעמוד).
47. דיוננו יתמקד אפוא באופן שבו יש לפרש – בהקשר שבו עסקינן – את הוראות פיצויי הסבל הקבועות בסעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה, המפנה לסעיף 20(2)(ג) לפקודת הקרקעות. נעסוק בפרשנות סמכות השר להעניק לבעל המקרקעין פיצויים במקרה של הפקעה חלקית שלא השביחה את יתרת המקרקעין שנותרה בידו, וזאת בשל ה"סבל" שהסבה ההפקעה לבעל המקרקעין. הנחנו את התשתית הנורמטיבית הנדרשת, ובשלה השעה להשיב על השאלה המשפטית המונחת להכרעתנו.
ה. הענקת פיצויי "סבל" – תורת הפרשנות התכליתית
48. במוקד ענייננו עומדת פרשנות סעיף 190(א)(2) לחוק התכנון והבניה וסעיף 20(2)(ג) לפקודת הקרקעות שאליו מפנה הסעיף הראשון. מלאכת הפרשנות התכליתית של דברי חקיקה ידועה ומוכרת בפסיקתנו. כידוע, השלב הראשון הוא בחינת מרכיב הלשון. על הפרשן לחלץ מלשון החוק את שלל המשמעויות המצויות במתחם האפשרויות הלשוניות, ולהסיר מדרכו את אלו שמילות החוק אינן יכולות "לשאת" מן הבחינה הלשונית. בשלב זה אין ליתן לחוק משמעות שהלשון איננה יכולה לסבול. אם לאחר זאת נותרת יותר מאפשרות לשונית אחת – על הפרשן לבחור בזו המגשימה באופן המיטבי את תכלית החקיקה. תכלית זו נלמדת הן מהתכלית הסובייקטיבית – המטרה שביקש המחוקק להגשים באמצעות החוק – כפי שזו עולה מההיסטוריה החקיקתית ומכוונת המחוקק; הן מהתכלית האובייקטיבית – המגולמת בערכים, בעקרונות ובמטרות שנועד להגשים דבר חקיקה בחברה דמוקרטית מודרנית (ראו, בין רבים, בר"ם 6372/15 זרביב נ' מדינת ישראל, [פורסם בנבו] פסקה 30 (16.1.2017); עניין רוטמן, פסקה 34).