11. פסק הדין החלקי נחתם ב"סיכום ביניים", שבו צוין כי נותרו שתי שאלות מרכזיות להכרעה: האחת, תחולתה של הגנת היתרה בנסיבות המקרה; השנייה, תחולתו של סעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה המתיר להפקיע ללא תשלום פיצויים עד 40% משטח המקרקעין, במקרה של הפקעה חלקית שלא השביחה את יתרת המקרקעין. יובהר כי בכוחה של ההכרעה בשאלה הראשונה לייתר את הדיון בשאלה השנייה. כלומר, ככל שייקבע כי במקרה זה חלה הגנת היתרה, הרי שהרשות תחויב להפקיע את הקרקע בשלמותה (ולשלם בגין כך פיצוי מלא), או לזנוח את ההפקעה. לפיכך לא תידרש הכרעה בשאלת ההפקעה החלקית. ככל שהתשובה לשאלה הראשונה תהא בשלילה – קרי, ככל שיימצא שאין מקום במקרה זה להחיל את הגנת היתרה – נידרש לדון ולהכריע בשאלה השנייה.
III. דיון
א. סדר הבחינה
12. כאמור מעלה, שתי השאלות המרכזיות שנותרו להכרעה כעת, לאחר פסק הדין החלקי, נוגעות לתחולתה של הגנת היתרה בנסיבות העניין; ולפרשנותו של סעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה, המתיר להפקיע ללא תשלום פיצויים עד 40% משטח המקרקעין, במקרה שבו מדובר בהפקעה חלקית שלא השביחה את יתרת המקרקעין. בית משפט קמא קבע כי בענייננו חלה הגנת היתרה, ועל כן הורה על תשלום פיצויים בגין הפקעת החלקות בשלמותן. משקבע כן, לא נדרש בית המשפט לשאלה השנייה. נקדים מסקנה לניתוח ונאמר כבר בראשית הדברים כי להשקפתנו בנסיבות המקרה שלפנינו – בהינתן המבחנים שנקבעו בהלכה הפסוקה – אין להחיל את הגנת היתרה, ועל כן עלינו להידרש לשאלה השנייה. על מנת להימנע מסרבול הדיון, תחילה נעמוד בתמצית על המסגרת הנורמטיבית לעניין הפקעת מקרקעין מכוח חוק התכנון והבניה ולאחר מכן נדון בשתי השאלות האמורות על פי סדרן. ביחס לכל שאלה תובאנה טענות הצדדים הרלוונטיות, לרבות – ככל שאלה טענו לעניין – טענות היועץ המשפטי לממשלה (שעמדתו התבקשה) ומרכז השלטון המקומי (אשר ביקש להצטרף להליך כידיד בית המשפט ובקשתו התקבלה); לאחר מכן דיוננו; ובסופו – הכרעתנו.
ב. המסגרת הנורמטיבית: הסמכות להפקעת מקרקעין מכוח חוק התכנון והבניה
1. ההליך הדו-שלבי
13. סעיף 188 לחוק התכנון והבניה מסמיך את הוועדה המקומית להפקיע מקרקעין שנקבע בתכנית שנועדו לצרכי ציבור. הפקעת מקרקעין מכוח חוק התכנון והבניה מתבצעת בשני שלבים: ראשית נקבע בתכנית כי יעודה של קרקע השייכת לפלוני ישונה לייעוד ציבורי; ורק בשלב השני מתבצעת הפקעת הקרקע על ידי הרשות (ע"א 4955/13 חגולי נ' עיריית ראשון לציון, [פורסם בנבו] פסקה 5 (29.12.2014); עניין רוטמן, פסקאות 26-25; ע"א 7959/00 עזר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חיפה, פ"ד נו(2), 365, 371 (2001) (להלן: עניין עזר)). פועל יוצא של הליך דו-שלבי זה – שינוי ייעוד, ולאחריו הפקעה בפועל – הוא כי ככלל גם הפיצויים מוענקים בשני שלבים, שכל אחד מהם הוא פרי עילת תביעה עצמאית ונפרדת: בשלב הראשון מוענק פיצוי בגין ייעוד המקרקעין לצורכי ציבור; ובשלב השני מוענק פיצוי נוסף בגין ההפקעה עצמה. כדי להיפרע מלוא ההיקף בגין ההפקעה, בשלב הראשון על הנפקע להגיש תביעה המכוונת לוועדה המקומית לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה בגין ירידת ערך המקרקעין הכרוכה בשינוי ייעוד החלקה על פי התכנית; ובשלב השני, הבא לאחר ביצוע ההפקעה בפועל, ניתן לתבוע בבית המשפט המחוזי פיצוי בגין נטילת הקרקע בפועל – קרי: בשל אובדן הבעלות על החלק המופקע, לפי השווי המופחת של המקרקעין שייעודם לצרכי ציבור (ע"א 4531/10 ויינברג נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה, [פורסם בנבו] פסקה 15 (20.8.2012) (להלן: עניין ויינברג); ע"א 6539/09 הוועדה המקומית לתו"ב "לב הגליל" נ' נסאר, [פורסם בנבו] פסקה 19 (4.4.2012) (להלן: עניין לב הגליל); עע"ם 4955/07 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה נ' קרן תורה ועבודה, פ"ד סד(2) 353, 374 (2010) (להלן: עניין קרן תורה ועבודה); ע"א 8863/07 ב.מ.כפריס דדו בע"מ נ' מנהל מע"מ חיפה, [פורסם בנבו] פסקאות 12-11 (28.3.2010); ע"א 9749/03 הועדה המקומית לתכנון ובניה קרית אתא נ' אליהו, [פורסם בנבו] פסקה 8 (22.8.2007); עע"ם 1975/01 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, כרמיאל נ' רובינשטיין, פ"ד נו(6) 638, 652 (2002) (להלן: עניין רובינשטיין); ע"א 474/83 הוועדה המקומית לבנייה ולתכנון ערים, ראשון לציון נ' חממי, פ"ד מא(3) 370, 380 (1987) (להלן: עניין חממי); בג"ץ 62/61 זקס נ' הוועדה המקומית לבניה ולתכנון עיר, ירושלים, פ"ד טו 1516, 1521-1520 (1961)).