14. עולה מן המקובץ כי בהיעדר הסכמה, כדי לקבל את מלוא הפיצוי על מקרקעין מופקעים, על בעל הקרקע לנקוט את שני ההליכים האמורים. חשוב להעיר כבר בשלב זה כי על פי רוב, הפגיעה המשמעותית יותר מבין שני השלבים באה בשלב הראשון. זאת, משום שלעיתים תכופות חלק ניכר – ואף מירב – הערך של הקרקע יורד בשלב זה, שכן שינוי ייעודה של קרקע לצורך ציבורי מפחית את שוויה במידה רבה, משידוע שהיא עתידה להיות מופקעת בעתיד (עניין לב הגליל, פסקה 19; דפנה לוינסון-זמיר "על מותה של ההגנה מפני פגיעה חמורה עקב הפקעה חלקית" משפטים ל 377, 385 (1999) (להלן: לוינסון-זמיר)). בגין פגיעה זו משולם פיצוי מלא, בכפוף לסייגים הקבועים בסעיף 200 לחוק. משכך, החמצה של תביעה בשלב הראשון עשויה לפגוע בבעלי הקרקע, שלא יקבלו פיצוי בגין נדבך זה של ההפקעה. החמצה שכזו עלולה לנבוע מחלוף תקופת ההתיישנות המיוחדת, בת שלוש שנים מיום תחילת תוקפה של התכנית, הקבועה בסעיף 197(ב) לחוק – תקופה הנתונה להארכה בכפוף לשיקול דעתו של שר האוצר (בעבר – שר הפנים) מטעמים מיוחדים שיירשמו. תקופה זו מיועדת לצמצם את עלויות התכנית ולהעניק לרשות ודאות מסוימת באשר להיקף הפיצויים שעליה לשלם בגין הפגיעה שהסבה התכנית (ראו רע"א 6483/15 נתיבי ישראל החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ נ' קטן, [פורסם בנבו] פסקה 27 (2.8.2016); עניין ויינברג, פסקה 16; בג"ץ 1764/05 כסלו נ' שר הפנים, [פורסם בנבו] פסקה 11 (4.9.2008); בג"ץ 7250/97 סולימאני נ' שר הפנים, פ"ד נד(3) 783, 794-792 (2000)).
2. הפקעה לפי סעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה
15. מספר חוקים – שנחקקו בתקופה שקדמה לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (להלן: חוק היסוד) – הקנו לרשות המפקיעה סמכות להפקיע 25% עד 40% מן המקרקעין ללא תשלום פיצויים (אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין כרך ראשון 270-269 (מהדורה שביעית, 2008) (להלן: קמר)). חוק התכנון והבניה, שהוא שרלוונטי לענייננו, מתיר בנסיבות מסוימת להפקיע עד 40% משטח המקרקעין ללא תשלום פיצויים. וזו לשונו של סעיף 190(א) לחוק זה:
ביצוע ההפקעה 190(א). במידה שלא נקבעו הוראות מיוחדות בחוק זה, תבוצע ההפקעה על פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, כאילו הורשתה הועדה המקומית בהודעה ברשומות להשתמש בסמכויות ולמלא את התפקידים של הממשלה או של היועץ המשפטי לממשלה לפי הפקודה האמורה, לענין המקרקעין העומדים להפקעה, הכל בשינויים ובתיאומים אלה:
(1) סעיף 20 לפקודה האמורה יחול גם על הפקעת מקרקעין לצרכי גנים, שטחי נופש וספורט וכן לבניני חינוך, תרבות, דת ובריאות, ובכל מקום שמדובר באותו סעיף על "רבע" יבוא "ארבע עשיריות"; אולם לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש;
(2) שר הפנים, בהסכמת שר האוצר, רשאי להורות לועדה המקומית לשלם פיצויים בנסיבות שבהן היא רשאית לשלמם לפי סעיף 20(2)(ג) לפקודה האמורה:
[...]